一 中国反贫工作面临的问题

在过去三十年中，中国的反贫困成就举世瞩目。联合国组织都承认，在过去三十年中，中国的扶贫工作做的是最好的。特别是在完成联合国千年发展目标方面，中国贡献最大。2004年联合国开发计划署署长布朗说：“中国为世界提供的最有价值的发展经验是制定并坚持有效的扶贫政策，这主要得益于‘大胆却具有连贯性’的改革开放政策。”2000年世界银行、联合国开发计划署在对我国的扶贫开发工作进行了全面系统的研究之后，完成了一份题为《中国：战胜农村贫困》的报告。报告认为，中国的扶贫取得了“全面的成功”。

与此不同的看法是，中国取得的反贫成就并不是扶贫工作的结果，而是经济发展和改革开放的成果。世界银行对150个国家1980～1998年的数据分析表明，经济增长或收缩与贫困发生率具有极为显著的关系。例如，其中1/4经济年均增长率达到约8%的国家，贫困发生率年均减少速度在6%以上，而另外1/4经济年均负增长率约6%的国家，贫困发生率年均增加速度超过10%（World Bank，2001：35）。一项研究专门考察了中国贫困发生率下降的原因，通过对四川和陕西有关数据进行计量分析，研究发现农村贫困发生率的绝大部分变动可以被经济增长因素所解释，因而经济增长率是贫困发生率降低的最重要因素（Rozelle，Zhang and Huang，2000：14）。另一项研究对政府支出、经济增长与扶贫效果关系进行了专题分析，其中利用更为复杂的包含11个方程组的联立计量模型，分析了1970年以来的省级数据（贫困发生率数据只有1985～1989，1991和1996年），发现贫困发生率变动主要与“劳动力平均农业国内生产总值”“非农就业占农村劳动力比例”等表示农村经济增长的指标显著负相关（Fan，Zhang and Zhang，2001：32，68-69）。

事实上，在我们看来，世界银行和国际开发署对中国反贫成就的肯定，是从中国过去贫困人口大幅减少的角度做出的，而贫困人口减少，有可能是政府扶贫工作的结果，也有可能是经济发展带来的，而另一些研究更关注扶贫工作的具体效果，认为扶贫工作的效果不如经济发展。所以，两者之间并没有冲突。那么，这些研究在一定程度上对政府的扶贫工作效果进行了质疑，并不一定表明政府不应该做扶贫工作，而有可能表明政府的扶贫工作有待改进。

从世界各国来看，政府都负有不可推卸的扶贫责任和义务。中国政府也积极地参与到中国的扶贫工作中，投入了大量的人力和物力，但是，效果并不理想。从对中国农村扶贫工作的调查中，我们看到，当前中国扶贫工作的问题很多，也很复杂，牵涉到政府的反贫方式、机制以及政府与社会参与的关系等。过去政府的反贫效果之所以受到质疑，也是因为工作中存在以下问题。

第一，从扶贫对象瞄准环节看，以县为基本资金分配单位，导致扶贫资金在实际的利用中出现稀释、遗漏和截流效应。中央的扶贫资金主要运用在592个国定贫困县。中央政府的扶贫资金都是通过各级政府逐级下拨的，在下拨过程中就出现了截流和挪用问题，到了农村就没有多少了。后来，中央政府发现了这个问题，转而改变扶贫资金的传递方式，将大部分扶贫资金作为专项资金，只能专款专用，结果是，虽然钱可能会较好地传递到基层，但是并不用来解决贫困人口最迫切的问题，甚至还不能用于解决贫困人口的生活和发展问题，因为据统计，目前国定贫困县大约2亿人口中，只有2000万～3000万贫困人口，因而绝大部分扶贫资金可能稀释到非贫困人口头上。与此同时，上级政府各部门都有自己的扶贫项目经费，每个部门根据自己的业务范围和偏好开展所谓的扶贫工作，比如有水电扶贫、教育扶贫、卫生扶贫、文化扶贫等等。分部门进行扶贫，将有限的资金分散使用，相互不配合，不能产生集聚效用，反而在有些项目上相互抵消，达不到预期效果。

第二，从投向思路上看，当前中国的扶贫资金过分倾向于生产性项目和贴息贷款方式，出现较多的瞄准错位和项目失败问题。例如，中国扶贫资金一半以上用于给各类生产性项目提供贴息贷款，前期主要用于乡镇企业非农项目，后期集中在农业不同领域。通过帮助农民进行项目投资和发展生产来摆脱贫困，政策动机是好的，但是存在如何确定贷款对象和如何应对市场风险两大难题。产业扶贫的做法就是很典型的例子。产业扶贫背后的一个基本预设是，通过发展产业，可以带动整个贫困地区的经济发展，让贫困人口受益，减少贫困人口，降低贫困水平。事实情况并不如此，这里存在这样的生活逻辑问题：首先产业扶贫并不一定就能带动贫困地区的经济发展，因为一些所谓的产业并不一定有很好的人力、技术和市场基础；其次，即使产业扶贫能带动地区经济发展，但也并不一定意味着让贫困人口受益，因为产业扶贫的直接对象并不一定是贫困人口，更多的是企业和能人，而企业和能人不一定使用贫困人口的劳动力，因为贫困人口的劳动力相对来说基本上没有技能，甚至体力和智力都会有一些问题。当然如果整个地区经济发展了，可以有更多的钱用于改善贫困村庄的基础设施和公共服务，也会增加对贫困者的救助，但是这样的力度是有问题的。所以，在产业扶贫的实践中我们会看到，随着产业扶贫推进以及由此而来的经济发展，该地区的贫富差距越来越大，也就是，出现“穷人戴帽子，富人拿票子”“扶假贫，假扶贫”之类的现象。

第三，从扶贫实施主体上看，政府是中国农村扶贫工作的绝对主体。其优点是具有很强的资源动员能力，可以在短时间内投入很多的公共资源，但是，由于社会组织参与不足，尤其农民自组织力量薄弱，政府不重视社会组织和农民自组织力量，以及行政系统只重视投入不重视对产出的评估和监督等弱点，引发了扶贫效率低下问题。在扶贫实践中，贫困农户大多处于被动地接受和服从的地位，他们的想法和需求都不能得到反映，而且由于分散和孤立，他们也缺乏可以有效维护自己利益的手段，所以，对地方政府滥用扶贫资源的行为不能进行有效的制约和监督。我们看到，有的地方政府强行要求农户种植一种经济作物，比如烟草、辣椒、苹果等，但是，到收获的时候，产品卖不出去了，农户不但没有收益，反而遭受严重损失，得不到政府的补助。西部某贫困县强制农民种辣椒，农民种了几万亩辣椒，等辣椒成熟时，市场上的辣椒价格很低也没有人买，结果当年农民根本没有任何收入，而且影响到粮食消费，更谈不上现金收入了。