六 第三次起稿：《中国人民政治协商会议共同纲领》

1949年9月，《共同纲领》的制定工作随着新政协开幕的临近也进入最后的阶段。大概也就是在8月底9月初，在《新民主主义的共同纲领》的基础上，《共同纲领》再一次重新起稿。可以说，这是《共同纲领》的第三次起稿。之所以说是第三次起稿，是因为纲领的名称、结构、内容都发生了重要变化。

根据笔者目前掌握到的这一阶段的几个过程稿及相关材料，大致可以看出《共同纲领》第三次起稿阶段的一个概况。

9月3日，毛泽东批告胡乔木：“纲领共印30份，全部交我，希望今晚10点左右交来，题应是《共同纲领》。”^[79]但是，笔者迄今还没有发现题为《共同纲领》的过程稿。

9月4日，中共有领导人刘少奇、朱德等在颐年堂开会讨论《共同纲领》。

笔者目前见到的第三次起稿阶段的最早的过程稿是9月5日之前的一个铅印稿，名称叫《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》。这份铅印稿上未标明时间，说它是9月5日之前形成的，是从毛泽东在9月5日对该稿的修改来判断。

9月5日，毛泽东对未标明时间的《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》稿进行修改。修改时在竖排的纲领标题左侧亲笔加上“（一九四九年九月五日，初稿）”的字样。

9月5日初稿清样印出后，毛泽东在6日又对该稿做了大的修改。修改时，把文中第二章的章名“政治机构”改为“政权机构”；把第五章“文化教育政策”中第五十条合并到四十九条。这样，纲领条文由原来的61条变为60条。

根据毛泽东9月6日修改稿又印出一稿，但在纲领名称左侧的括号内仍保留了“一九四九年九月五日，初稿”的字样。这一稿应该算是中共中央在第三次起稿阶段正式提出的《共同纲领》草案。

此后，《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》提交新政协筹备会第三小组和人民政协代表讨论。讨论期间，毛泽东、周恩来又有几次大的修改，直到人民政协会议开幕前，至少又先后形成了9月11日稿、9月13日稿、9月17日稿、9月20日稿。

这样算来，在《共同纲领》第三次起稿阶段，《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》至少前后十易其稿。

从目前发现的档案材料看，《共同纲领》的第三次起稿，即由《新民主主义的共同纲领》变为《中国人民政治协商会议共同纲领》，究竟是由谁执笔起草的，是否还是由周恩来执笔起草的，还难以断定，有待于相关材料的进一步发现。因为目前笔者见到的《中国人民政治协商会议共同纲领》最早的一稿是个铅印稿。

1984年，童小鹏、于刚、尹华在他们的一篇回忆文章中说：《共同纲领》的“起草工作是由胡乔木同志负责的”。^[80]这三位老同志都是当年人民政协筹备工作的参与者，童小鹏与周恩来有着密切的工作联系，于刚还是周恩来的秘书兼新政协中共党组干事会秘书，他们对周恩来亲笔草拟《新民主主义的共同纲领》应该是很清楚的。但为什么他们还说《共同纲领》的“起草工作是由胡乔木同志负责的”？难道《中国人民政治协商会议共同纲领》是胡乔木执笔起草的？胡乔木在其《回忆毛泽东》一书中专门有一章谈《共同纲领》的制定，但他本人却没有提到《中国人民政治协商会议共同纲领》初稿究竟由谁执笔起草。不管怎样，可以肯定的是《共同纲领》的整个起草工作始终是在周恩来主持下进行的。

与《新民主主义的共同纲领》相比，《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》从名称到内容结构都发生了较大的变化。

首先，纲领的名称由“新民主主义的共同纲领”改为“中国人民政治协商会议共同纲领”。

为什么把纲领的名称改为“中国人民政治协商会议共同纲领”？笔者目前还没有看到权威的说明材料，一些讨论《共同纲领》的会议记录对这个问题也没有反映。翻阅主持起草工作的周恩来在这段时间的讲话（包括公开的和尚未公开的），也未能从中找到一点关于《共同纲领》名称变换的说明。笔者不揣冒昧，在这里做些也许是望文生义的浅陋分析。

“新民主主义的共同纲领”这个名称，好处就是《共同纲领》适用的范围很明确，就是说它是在新民主主义革命和建设时期大家应当共同遵循的纲领。“中国人民政治协商会议共同纲领”这个名称，从字面上理解，应当是中国人民政治协商会议确定的《共同纲领》。中国人民政治协商会议是人民民主统一战线的组织形式，它包括工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的代表，而以工人阶级为领导。纲领命名为“中国人民政治协商会议共同纲领”的好处，是把《共同纲领》的遵循主体反映出来了。但是，这个名称也有不足。《共同纲领》有时限性，它只是适用于新民主主义这个阶段，而中国人民政治协商会议作为人民民主统一战线的组织形式，在进入社会主义阶段后仍然存在，但《共同纲领》那时就未必全部适用了。从这种意义上说，这个名称也有局限。

当然，改“新民主主义的共同纲领”为“中国人民政治协商会议共同纲领”，也许还有更多更深的考虑。

至于决定改名的具体时间，现在也还没有找到确切的材料，只能做大致的推断。8月26日，新政协筹备会常务委员会第四次会议召开。这是距《新民主主义的共同纲领》送给毛泽东审阅的第四天。会上，周恩来说过这样一段话：“第三小组纲领起草人比较忙一些，各分组、各方面提供的意见也很多，到最近才写出来，正在修改中，现在小组审查会尚未召开，到本月底或下月初就可搞出来，在下次常委会才能提出。”^[81]

9月3日，毛泽东曾批告胡乔木，要求他尽快将《共同纲领》改稿印出，“题应是《共同纲领》。”这说明，毛泽东曾考虑把纲领的名称取名为“共同纲领”。笔者在档案中没见到取名为《共同纲领》的文本。但是，有一份9月4日周恩来的批示，写在一份参加讨论《共同纲领》的人员名单上，名单中有刘少奇、李立三、朱德、王明、马明方、黄克诚、杨尚昆、陈克寒、蒋南翔、廖鲁言等10人。周恩来在批示中写道：“9月4日上午十时在颐年堂看《共同纲领》，记下意见，准备讨论。12时半吃饭。下午一时少奇同志出席领导讨论。由杨尚昆同志负责通知并组织此一会议。文件少奇同志处连他自己在内有6份，现附上4份。”^[82]

周恩来的这份批示说明，9月4日中共有关领导人曾在颐年堂开了一天的会讨论《共同纲领》，讨论的纲领文本应当就是3日根据毛泽东的批示印出的那个文本。5日印出的文本已经是《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》。据此，也许可能就是在9月4日的会议上决定《共同纲领》的名称改为“中国人民政治协商会议共同纲领”。

其次，相对于《新民主主义的共同纲领》，《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》在内容和结构上做了较大的变动。

《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》初稿在结构上不再分一般纲领和具体纲领，而是在简短的序言之后，平列“总纲”“政权机构”“军事制度”“经济政策”“文化教育政策”“民族政策”“外交政策”7章，共60条，7000多字。实际上是把《新民主主义的共同纲领》中的“一般纲领”的主要内容放在“序言”和“总纲”中；在原来的“具体纲领”中去掉了“解放全中国”一节，把“民族政策”单列为一章。这样比原来更为简洁精练。

对于这种结构变化，周恩来有过解释，他说：“先想分成一般纲领与具体纲领两部分去写，但那样写就太长了。后来决定将一般纲领部分放到序言中，纲领中只写具体纲领一部分。”^[83]

与《新民主主义的共同纲领》比较，《中国人民政治协商会议共同纲领》确实更为提纲挈领、简洁明了。这种变化，可以从三年前旧政协召开时中共对《共同纲领》的看法中找到一些缘由。1946年1月16日，《新华日报》发表了题为《论共同纲领》的社论，针对当时正在讨论的《共同纲领》——《和平建国纲领》提出：“当此山河破碎，百端待举之际，以有限之国力，欲求纲举目张，必须先从最紧急的事情着手，以便握住决定的环节来推动全局，所以内容必须相当具体，却不能陷于琐碎。”^[84]这种旧政协召开时对《共同纲领》的设想，对人民政协将要通过的《共同纲领》也不无借鉴和启迪。

《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》初稿出来后，先是提交给第三小组讨论了一次，时间是在9月6日。讨论会在中南海勤政殿举行，由许德珩主持，第三小组全体成员参加。

从讨论的发言记录看，讨论非常热烈。大家畅所欲言，对中共草拟的《共同纲领》初稿基本上是满意的，也提出了一些具体意见。

在总纲部分第二条中，讲到“中央人民政府必须负责将革命战争进行到底，解放全中国，完成中国统一的事业”时，后面接有这样一段文字：“中国领土包括下列各省区，即河北、山西、平原、察哈尔、绥远、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、辽东、辽西、吉林、松江、黑龙江、热河、山东、江苏、安徽、浙江、福建、台湾、河南、湖北、湖南、江西、广东、广西、琼崖、四川、贵州、云南、西康、西藏和内蒙古自治区”。

章乃器提出：“第二条列举中国领土所包括之省区甚好，但应顾到将来省区分划有变动之可能性，比如，今天就多添了平原一省，故条文上应注明‘省区区划可依法律变更之’字样，较为妥善。”^[85]

章乃器的意见很有道理。周恩来在修改时采纳这一意见，干脆把这段话删掉了。

罗隆基提出：总纲对各种自由均有条文规定，但对“人身自由”独未提及，似属缺憾。

关于人身自由问题，本来在周恩来起草的《新民主主义的共同纲领》草案初稿中，写有中国人民应享有“身体”自由权。后来在《中国人民政治协商会议共同纲领》初稿中，这一项内容没有了。讨论时，代表们对此提出意见，认为人身自由是最根本的自由，应在各种自由权中加上“人身”自由。周恩来后来修改时，加上了“人身”自由一项。

“经济政策”部分第三十二条有“中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国经济的总计划”一句。对此，沈志远提出：目前不可能制定恢复和发展全国经济的总计划，但可以而且必须制定恢复和发展全国经济的部分计划，故只有本条第一句，显然不够。后来，周恩来把这句话修改为“中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划”。

“文化教育政策”部分第四十三条有“设立科学院为国家的最高科学研究机关，组织并领导全国的科学研究工作”一句。沈志远提出：“照原文解释，‘科学院’只是包括自然科学院，而不包括社会科学在内，这就发生了对科学的解释问题，故条文应修改。”侯外庐提出补充意见说：“科学院在苏联是包括自然科学、社会科学与文学艺术三方面的，我们起码也得包括自然科学与社会科学。”后来，周恩来在修改时删去了这句话。因为在《共同纲领》中，没有必要规定到一个具体部门的设置，否则也难以平衡。

沈志远提出，“政权机构”部分中第十三条末段应标明中国人民政治协商会议在全国人民代表大会召开以后的地位。邓初民针对此发表意见说：“原条文第三段已明确标出中国人民政治协商会议在全国人民代表大会召开以后的地位，即‘就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央或中央人民政府提出建议案’，故不须修改原文。”

会上，第三小组决定把《共同纲领》初稿提供给政协代表广泛讨论。

从此，《共同纲领》的制定进入到了最后的广泛讨论、修改和定稿阶段。

为了发扬民主协商精神，充分反映各方面的意见，中共方面在讨论的方式方法与程序上都做了精心的设计。9月7日，周恩来在北京饭店向已到北平的政协代表和各方有关人士做了对《共同纲领》讨论的动员性报告。他说：

在开会前不经过多方面的协商与酝酿，使大家对要讨论决定的东西，事先有个认识与了解，到开会时才把这个只有少数人了解的东西甚至是临时提出的意见拿出来让大家讨论决定的办法是旧民主主义议会中议事的办法。新民主主义议事特点之一就是会前经过多方协商与反复讨论，使大家都对问题有了认识，再拿到会场去讨论决定，达到共同的协议。

现在筹备会正在准备共同纲领草案，它的初稿已经起草好了，并经筹备会第三小组的共同商定，把草案送给各位代表去研究，大约今晚就可以送达给各位了。这个共同纲领还是一个初步草案，第三小组本身也没有作最后的决定，更未提交常委会去讨论。第三小组为了便于各代表在开会前能够研究清楚起见，决定先发给大家来讨论。这就是民主制度的具体体现。第三小组有23个单位的代表参加，当草案送到后，希望各单位首席代表及参加第三小组的代表共同发动本单位代表来广泛的讨论。第三小组决定在9日一天全体代表分组进行讨论，希望各位代表能在8日、9日两天排除别的工作专心地研究共同纲领。这个纲领是由中国共产党起草的，但还未经过代表们的讨论。虽然我们相信草案的这些内容是根据新政治协商会议筹备会所决定的共同主张，也是根据各单位的许多宝贵意见以及第三小组的意见，也是根据全国人民的共同愿望，也是根据三年解放战争以来各方面所反映之要求与主张而拟定的。这草案既是由中共提出的，所以在9日仍由中共推出召集人邀请各位代表分组讨论。

分组的办法不是按照单位，因为各单位已经有其集中的主张。按单位分，会使某些意见不能相互交流，第三小组决定把已到北平的代表分成20个小组，每一小组中大多数的单位都能有其代表参加……这样会使得每一组都能有代表把各单位的意见提出来，使得每一个都能听到各方面的意见，并使此草案有初步普遍性意见的征求和讨论。9日讨论后，再把各方面的意见集中到第三组，经过修改再提交常委会修正通过，再提交筹备会全体会议通过，然后再提交中国人民政治协商会议第一届全体会议作最后决定。这样一个讨论程序，使每一位代表都可以充分发挥他的意见，使讨论进行得更完善。^[86]

周恩来的话把共产党人真诚的民主协商精神表达得淋漓尽致了。

此后，一直到最后政协全体会议正式通过，《共同纲领》共经历了七次大的反复讨论和修改：先后到达北平的政协代表五六百人分组讨论两次，第三小组本身讨论了三次，新政协筹备会常务委员会讨论了两次。^[87]此外，政协各参加单位还组织各自成员进行了讨论，广泛地吸收了各方面的意见。中间曾数易其稿。就笔者看到的过程稿（还可能不全），仅在纲领取名为《中国人民政治协商会议共同纲领》后这一阶段，从9月5日稿到9月29日最后通过稿，中间至少曾七易其稿。

即使今天去翻阅当年的会议记录，也很难统计清楚代表提出的意见究竟有多少条。工人阶级、农民阶级、小资产阶级以及其他爱国民主分子，各阶层的代表，从不同角度看问题，不免有许多争论，表现出不同的意见。但经过详细的解释、讨论，反复协商后，大家都能取得统一，真正做到心悦诚服。关于讨论中的不同意见，如新中国的国名问题，要不要在纲领中写明社会主义的目标问题，人民政协是否需要长期存在的问题，等等，笔者在后续的有关章节中也会陆续提到。这里仅举新中国国名问题的讨论和确定这个例子。

关于新中国的国名，在中共关于新中国的理论设计中，曾出现过“中华民主共和国”“中华人民民主共和国”“中华人民共和国”等几种提法。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中提出我们要建立的新民主主义共和国是“中华民主共和国”。^[88]但是，在中共发布“五一口号”提出召开新政协前后，基本上是“中华人民共和国”和“中华人民民主共和国”这两个名称来回切换。

对新中国的国名，民主人士也有不同意见，基本上归纳为三种名称：中华人民民主共和国、中华人民民主国、中华人民共和国。讨论中，有人主张用“中华人民民主共和国”；黄炎培、张志让等还写了一个材料，主张用“中华人民民主国”的国名；张奚若等则以为，用“中华人民共和国”比用“中华人民民主国”好，用“中华人民共和国”每个字都有意义，“中华人民民主共和国”中的“民主”与“共和”在意义上有重叠。

经过充分讨论，最后决定还是采用多数人的意见，用“中华人民共和国”。理由是“共和国”说明了我们的国体，“人民”二字在今天新民主主义的中国是指工、农、小资产阶级和民族资产阶级的四个阶级的人，它有确定的解释，这已经把人民民主专政的意思表达出来，不必再把“民主”二字重复一次了。^[89]在《中国人民政治协商会议共同纲领》初稿中也是用“中华人民共和国”的名称。

对国名的确定，周恩来9月7日关于人民政协几个问题的报告中有过一个解释。他说：国名问题，在中央政府组织法的草案上，去掉中华人民民主共和国的“民主”二字，去掉的原因是感觉到“民主”与“共和”有共同的意义，无须重复，而且这两个字都包含了民主的意义在内，在国体上是用“共和”，在性质上则用“民主”。作为国家还是用“共和”二字比较好。所以用中华人民共和国就可以说是“民主”了。本来中国的原名是“中华民国”，有共和的意思，但并不完全，可以有双关的解释，而且很费解。不好把旧民主主义和新民主主义区别开来。为了合乎国家的本质，所以我们的国名应该是中华人民共和国。^[90]

在广泛的民主协商中，中国共产党人还非常注重实事求是，不说空话、大话。凡《共同纲领》规定出来的条文，必定是当时能够做到的事情；对于当时做不到而今后能够做到的事情，就宁愿不说。这里，仅举一个例子。

在讨论总纲第五条“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”时，有人“极力主张”，在这各项自由权利中，“应加入劳动权利一项”。用今天的话语系统来说，就是保障人民的就业权。他们认为：就业权关系到一个人能否生存的问题。“设令一个人，一个既有工作能力又有工作志愿的人，甚至连些微的工作，也找不到做，稀粥也找不到吃，这人便连生存的自由权都没有了。试问在生存权利之上其他的一切什么说着煞有介事，按之则空洞无物的各种自由权利，于他究有什么用处？”^[91]

应当说，民主人士的这个建议是有道理的，因为人的生存权是最基本、最重要的人权。但是，在当时国家经济极端贫困的条件下，要保证每个公民有充分的就业权，是不可能做到的。即使纲领中写上了这一条，也是做不到的。与其做不到，不如不说。对此，中国共产党方面对提出这个建议的民主人士进行了耐心的说服工作。参加讨论《共同纲领》的樊弘事后回忆了这件事。他说：

我们都是饿过饭的。从一个饿饭的人看来，除了工作吃饭之外，什么自由都是空的。因此在讨论共同纲领的时候，我们便极力主张在这第五条中加入劳动权利一项。我们又是一些不讲情面、措词激烈和喜爱辩论的人。所以，我们在主张加入这个权利的时候不惜与人论争，甚至面红耳赤。可是终于被说服了。说服我们的不是别人，而是无产阶级的先锋队里的先锋。他们委婉地道出：在今日中国极度贫乏的生产能力之下，实在无力做到充分就业四字。然则让这些人饿死么？那又不是这样。他诚恳地道出，中国共产党明白地认清了这个问题的严重性，他们愿尽力地去解决这个问题，能够解决到什么程度便解决到什么程度。但诚恐不能完全解决，硬要把劳动权利规定进去，万一将来做不到，岂不是成了具文吗？他们很诚恳地告诉我们，在这《共同纲领》之中，凡是规定了的都必须是完全能实行的。劳动权利一项，因为现在尚难完全实行，所以主张暂不加入。共产党人只是做得到的做，做不到的不做，今天做不到而明天做得到的，今天不做，明天再做。但要明天才能做到的，今天不说，明天再说。反正这份《共同纲领》，三年之后将来还修改，等到我们的生产的能力比较现在进步的时候，劳动权利一项，那时也许不难做到，那时再说如何？我们因受共产党人的实事求是的精神所感动，也就不往下再说了。^[92]