三 第一次起稿：《中国人民民主革命纲领草稿》
中国共产党对《共同纲领》的起草，从1948年10月就开始了。这可以从前文周恩来在10月8日给高岗的电报中提及的关于《共同纲领》“中共中央正在准备一个草案”看出。
起草工作在周恩来的主持下，由中共中央统战部部长李维汉具体负责。[19]纲领最初的名称是《中国人民民主革命纲领草稿》。到10月27日，写出了第一稿。
这一稿是一个用毛笔字写成的手写稿，每段前面没有空两格。周恩来在稿上批示：抄正七份，每行留空格，分送毛泽东、刘少奇、朱德、任弼时、周恩来、王明等人审阅。[20]
从退回的稿子看，各人在审阅过程中有些增删和改动，但是总的来说改动不大。从笔迹上判断，毛泽东的重要修改有两处：一处是在前面序言部分加了“依新民主主义亦即革命三民主义”作为制定纲领的“基本原则”；一处是在经济财政部分中加了“对独立劳动者和普通资本家的一切企业，一律加以保护”。[21]这两层意思，在原来的稿子上没有，实际上却很重要。
修改后的第一稿分总则、政治、军事、土地改革、经济财政、文化教育、社会政策、少数民族、华侨、外交等十部分，共46条，外加一个简短的序言，共5000字左右。
按照李维汉的说法，这个稿子是“勉强凑来”，[22]意思是比较粗糙。但它还是把即将诞生的新中国在政治、经济、文化、军事、民族、外交等方面应实行的最基本的纲领、政策作出了规定。
比如，“人民为国家的主人，国家的一切权力出自人民大众，属于人民大众”；“中华人民民主共和国各级政权的构成，不采取资产阶级民主的三权鼎立制，而采取人民民主的民主集中制”；“全国人民代表大会为国家政权的最高权力机关，中央人民政府为国家政权的最高行政机关”；“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，按人口平分土地，实行耕者有其田的土地制度”；没收官僚资本归国家所有，“国有经济为全部国民经济的领导成分”；“发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利，应定为全部国民经济建设的总方针，并依此方针逐渐实行计划经济”；“发展民族的、科学的、大众的文化与教育”；“国内各民族一律平等”；“联合世界上爱好和平、民主的国家和民族，共同抵御帝国主义的侵略”，“争取巩固持久的和平”，[23]等等。
这些规定，反映了中国共产党长期以来形成的新民主主义的建国思想，后来正式通过的《共同纲领》都反映了这些思想。
值得注意的是，在第一稿的十个部分中，还专门把“社会政策”单列为第七部分。这一部分的有些内容在以后的各个稿本中也有反映，但“社会政策”单独作为一部分，这是以后的所有稿本都没有的。鉴于此，不妨把第一稿“社会政策”这一部分的文字照录下来，作为资料以供后人研究。
七、社会政策
三十、劳动人民为革命主力与政权基础，应受到社会尊重。国家采取劳动立法和其他必要措施，使一切劳动人民获得就业机会，使在业职工获得当前国民经济水平可能达到的劳动条件与劳动保险，使女工、青工、童工享有特别保护，使劳动者的阶级组织和职业组织获得发展条件，使失去劳动力或因天灾人祸而无法生活的人民获得生存条件。
三十一、妇女在政治、经济、文化、社会各方面的地位与男子平等。实行婚姻自由。保护母婴，保护私生子女。推广托儿所。
三十二、一切参加抗日战争和人民革命战争的残废退伍军人，应受到社会尊敬，政府和人民团体应帮助他们获得适当职业，以至成家立业。
三十三、改造旧社会遗留下来的，不依靠正当职业，而依靠偷盗、卖淫、迷信等为生的各种各式游民分子，使之从事劳动生产，并获得必要的劳动条件。
三十四、发展公共卫生事业与医药设施，特别注意妇婴卫生，以改进人民健康，减少婴孩死亡率。
仔细品味这些文字，再联系到新中国后来的发展，有些提法是很宝贵的。
如第三十一条中“政治、经济、文化、社会”并提的提法，新中国成立后我们很长一段时间只是“政治、经济、文化”并提，中共十六大特别是十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的重大战略任务后，在强调加强经济、政治、文化建设的同时，还突出强调加强社会建设，“社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”。[24]社会建设被规定了它应有的地位，并越来越受到关注和重视，“经济、政治、文化、社会”并提的提法在党和国家的政策法规文献中又开始频频出现。又比如，第三十四条中“发展公共卫生事业”的提法，也是非常有见地的。
形势在不断地发展和变化。按照原来中共中央发表“五一口号”时的设想，是由政治协商会议“讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。在哈尔滨的民主人士在讨论中共中央提出的《关于召开新的政治协商会议诸问题（草案）》时，对如何成立中央政府一项提出不同意见，有人主张新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府。[25]
中共中央采纳了民主人士的这一重要意见。11月3日，周恩来以中共中央名义电告高岗、李富春：“依据目前形势的发展，临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议即径由新政协会议产生。”因此“应多邀请一些尚能与我们合作的中间人士，甚至个别的中间偏右乃至本来与统治阶级有联系而现在可能影响他拥护联合政府的分子，以扩大统战面”。[26]
民主人士的建议及时地反映到《共同纲领》的起草中。到11月，《中国人民民主革命纲领草稿》又形成了第二稿。在建立临时中央政府的程序上，第二稿明确规定：由新政协直接选举临时中央政府。周恩来在修改第二稿时，写得更明确，把第三十二条“由新的政治协商会议选举中央临时政府”改为“由新的政治协商会议选举中华人民民主共和国临时人民政府主席、副主席及人民政府委员，组成人民政府委员会，对内主持国家大计”。同时在第三十三条中加了一句：“临时人民政府应任命国务总理、副总理及各部总长、各委员会主任、国务院秘书长及若干不管部国务员组成国务院，处理国家事务。”[27]
《中国人民民主革命纲领草稿》第二稿较第一稿，从结构到内容都有不小的变化。
在结构上，第二稿分为人民解放战争的历史任务、建立人民民主共和国的基本纲领、战时具体纲领三大部分。篇幅上比第一稿几乎增加了一倍，共9000多字。
第一部分叙述人民解放战争的历程、主要经验及其要完成的推翻三大敌人和国民党反动统治的历史任务，号召全国人民“继续支持人民解放战争直至解放全中国的彻底胜利”。
第二部分基本纲领阐述了中华人民民主共和国的新民主主义性质，并规定了其国家构成、政权构成、经济构成、文化教育、外交政策。
第三部分战时具体纲领从全力支援人民解放战争、巩固人民解放区、建立临时中央政府三个方面做出了34条具体规定。这34条规定的分布也是不均匀的，其中全力支援人民解放战争10条，巩固人民解放区21条，建立临时中央政府3条。
从内容上看，第二稿除了对即将建立的新中国在政治、经济、军事、文化教育、民族、外交等方方面面作出规定外，号召全国人民全力支援人民解放战争直至解放全中国的彻底胜利的内容占了相当的篇幅。而这一部分内容是第一稿没有的。
因此，比起第一稿来说，第二稿更带有宣言的性质，是宣言与建国纲领的结合，在内容上更着重战时任务的规定。
前后两稿为什么会有这样大的变化？历史没有给后人留下太多的解释，但联系到当时的历史环境，多少也能看出些原由。
对于从来没有执掌全国政权经验的中国共产党来说，建立一个新国家的建国纲领到底应当是什么样子，也是摸着石头过河，没有任何现成经验。而且，当时还是在激烈的战争时期，即使有心去寻找历史参考与借鉴也是条件有限。一切都处于初创时期，变化也就不足为奇。
从形式上看，第二稿之所以分成一般纲领和具体纲领，我们从毛泽东1945年在中国共产党第七次全国代表大会上所做的政治报告《论联合政府》中可以找到相当程度的联系。当时，毛泽东对于抗日战争胜利后如何建立一个独立、民主、统一、富强的新中国，成立联合政府，提出了这样的主张：
为着动员和统一中国人民一切抗日力量，彻底消灭日本侵略者，并建立独立、自由、民主、统一和富强的新中国，中国人民，中国共产党和一切抗日的民主党派，迫切地需要一个互相同意的《共同纲领》。这种共同纲领，可以分为一般性的和具体性的两部分。[28]
毛泽东在《论联合政府》中还就一般纲领和具体纲领进行了阐述。一般纲领主要是从新中国的新民主主义国家性质以及它所要实行的政治、经济、文化等方面的政策进行阐述，具体纲领则提出了取消国民党一党专政、成立包括一切抗日党派和无党派代表人物在内的民主的联合的临时的中央政府等38条立足于战时和战后的具体要求。“这样的纲领，对于国民党统治区，暂时还是一个要求的纲领；对于沦陷区，除组织地下军准备武装起义一项外，是一个要等到收复后才能实施的纲领；对于解放区，则是一个早已实施并应当继续实施的纲领。”[29]
对照毛泽东在《论联合政府》中关于联合政府《共同纲领》的阐述，我们不难发现它同《中国人民民主革命纲领草稿》第二稿的联系。这种分一般纲领和具体纲领的形式，一直延续到后来周恩来亲自草拟的《新民主主义的共同纲领》。
从内容上看，第二稿之所以增加号召全国人民全力支援人民解放战争直至解放全中国的彻底胜利的内容，是因为当时三大战略决战中的辽沈战役刚刚结束，淮海战役正在开始，人民解放战争处在十分紧张的关键时刻，动员社会各方力量支援人民解放战争，争取革命的彻底胜利，应当是首要的最紧迫的任务。因此，第二稿的重点放在了争取人民民主革命的胜利上，用周恩来后来的话说是“偏重动员各方力量”，“重点在支援战争”。[30]“一切工作必须先服从前线的需要，为着彻底的胜利”。[31]“中国人民民主革命纲领”这一名称也反映了这种主旨。
1949年2月27日，周恩来对用《中国人民民主革命纲领草稿》这个名义起草的文件做了最后审改，连同《关于召开新的政治协商会议诸问题的协议》《新政治协商会议筹备会组织条例（草案）》《参加新政协筹备会各单位民主人士候选人名单》《中华人民共和国政府组织大纲（草案）》等四份关于召开新政协的文件一起汇编成册，命名为《新的政治协商会议有关文件》，并批示“印一百份”。