三 陕甘宁边区民族立法特色及历史意义
（一）陕甘宁边区的立法机构设置
依据1939年2月边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》和《陕甘宁边区政府组织条例》，陕甘宁边区的立法权力主要由参议会和边区政府掌握，在立法实践中，一项法规的出台通常经边区参议会通过后，由边区政府公布施行。边区政府对于边区行政事务可以颁发命令、制定边区单行条例及规程，但对于增加人民负担、限制人民自由、确定行政规划及重要行政设施等事项需要由边区参议会进行核准或追认。[42]
当时，在政府和参议会间的关系上存在不明确的认识。“一般情况下，边区政府和县政府与边区参议会和县参议会，是平行的而不是隶属关系，只是在参议会召开期间，参议会才成为最高权力机关，参议会闭会后，政府就成了最高政权机关。”[43]从形式上来看，边区最高权力机构是边区参议会，但其常设机构在参议会闭会期间只是一个监督和建议性的机构，此时的边区政府可以自行决定重大事务、颁布单行法规，而参议会的常驻机关对此无审查、变更和撤销之权。这时，“由参议会选举出来的边区政府或县政府实质上成为当地的最高权力机关”。[44]
客观来讲，在当时的战争环境下，参议会的正常召开是非常困难的（陕甘宁边区参议会总共有三届，召开过四次大会），而一些重大决策及法令又需要及时作出。因此，授权政府成为最高权力机关，进行权力的适当集中是必要和可行的。《陕甘宁边区简政实施纲要》（1943年3月边区政府第三次政府委员会通过）对此有明确说明：“边区的参议会固然不是苏维埃时代的工农代表会议，但也不是三权分立的外国议会制，它是人民代表会议，是各级政权的最高权力机关。各级政府必须遵守和执行参议会的决议，并对它负责。但在参议会闭幕期间，由参议会选出的政府就是代表人民的行政最高权力机关。参议会常设委员会对政府只负监督其执行参议会决议的责任；同时，此种监督，不可了解为一般的制约作用。”[45]值得注意的是，边区多次采用参议会常驻会与政府委员会联席会议的形式，作出有关重大决策，制定和颁布一些法律。
（二）陕甘宁边区民族立法的立法模式
考察陕甘宁边区民族立法实践，我们发现很多法规都是由政策转化而来，从某种程度上说这是边区民族立法的一大特色。根据地法制不会自发产生，它须以执政的中国共产党的纲领、路线、方针和政策为指导，是党的纲领、路线、方针和政策的具体体现，这是新民主主义法制的性质决定的。不仅如此，“由于根据地法制与党的纲领、路线、方针和政策性质相同、内容相近，因此，在法律制度不完备或缺乏相应的法律规定的某些时候，党的纲领、路线、方针和政策也就具有了法律效力，这在战争环境下是不可避免的”。[46]陕甘宁边区的民族立法即是如此，为了取得抗战胜利和巩固边区政权，开拓中国民族关系新局面，中国共产党制定了一系列旨在团结少数民族共同抗日的政策。为确保政策内容的实践性和影响力，边区政府促进了政策的制度化和法律化的进程，这也成为当时民族立法的基本路径。
抗战时期是中国共产党民族政策逐渐形成的时期，建立在民族政策基础上的民族区域自治法律制度也已有了初步实践。一方面是中国共产党的民族理论政策化。1938年召开的六届六中全会，提出各少数民族“与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”。这是中国共产党的民族理论政策化的早期实践。另一方面是民族政策的制度化和法律化实践。随着边区政府政权的建立和稳定，民族平等和团结的理论主张在实践中得到应用，民族区域自治成为民族平等和团结原则的重要体现。1940年编写的《关于回回民族问题的提纲》和《关于抗战中蒙古民族问题的提纲》具体规定了中国共产党对蒙古、回民族的基本政策，为民族政策的制度化提供了重要条件；而《陕甘宁边区施政纲领》《陕甘宁边区各级参议会选举条例》和《陕甘宁边区保障人权财权条例》等法规，对少数民族与汉族的平等权利和少数民族自治权利作了明确规定，推进了民族政策法律化的探索。
民族区域自治制度在新民主主义革命和建设历程中经历了中国共产党的民族平等团结理论政策化、政策的制度化和法律化的转换。[47]陕甘宁边区的民族立法实践活动，推动了民族区域自治从理论构想到政策实施的发展，并为之提供法律保障机制，为探索制度创新创造条件。
（三）陕甘宁边区民族立法的历史意义
陕甘宁边区是土地革命时期中国共产党保留下来的唯一一块革命根据地，是红军长征的落脚点和团结全国各民族人民抗日的出发点，它横跨了土地革命、抗日战争和解放战争三个历史阶段，形成了工农民主政权、抗日民主政权和人民民主政权三种政权模式。陕北革命根据地的建立，特别是党中央到达陕北，以及陕甘宁边区新民主主义政权的建立，改变了边区历史上长期存在的民族歧视、民族压迫的民族关系，“依据民族平等原则，联合蒙回民族共同抗日”，“实行蒙回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利”成为边区政府民族工作的施政纲领。在民族平等的基本原则下，中国共产党主张少数民族有管理自己内部地方性事务的权利，即允许少数民族有民族区域自治的权利，这是实现民族平等的必要条件和有效途径。1941年，陕甘宁边区第二届参议会后，为确保边区内少数民族的平等地位，充分发挥他们参加边区建设的积极性，保证蒙古、回民族按照自己经济、文化特点发展经济和文化事业，根据边区内少数民族大杂居小聚居的分布情况，边区政府将民族自治与区域自治结合起来，实行民族区域自治，“建立蒙、回民族的自治区”。陕甘宁边区“是一个民主的抗日根据地，它把抗日战争与民主制度结合起来，以民主制度的普遍实行去争取抗日战争的胜利”。[48]在边区，新民主主义的政治、经济、文化、教育和军事纲领得到了充分的贯彻和实施，使边区成为“民主中国的模型”。[49]
陕甘宁边区的民族立法探索，是我国新民主主义革命民族立法史上的一个承上启下的重要发展阶段。它对前一阶段民族法制中的积极因素和错误之处加以扬弃，把马克思列宁主义解决民族问题的原理创造性地运用于我国的革命实践，使得民族区域自治的思想日益完善，民族区域自治法制建设的经验更加成熟。抗日战争爆发后，随着“中华民族”这个体现着中国境内各民族凝聚力的正确概念的获得，民族自决和联邦制的设想逐步让位于民族区域自治，民族立法内容也随之发生了变化，逐步改变了建立联邦国家的设想，在国内民族问题上，以强调自治权为主，逐步形成民族区域自治的理念。
陕甘宁边区民族立法在民族平等和民族区域自治、少数民族选举权、民族工作机构及职权和少数民族婚姻制度等方面具体保障了少数民族权益，经过近13年的不断发展，初步形成了新民主主义政权的民族法律法规体系，为新中国民族法制建设积累了丰富经验。陕甘宁边区曾被当做新中国的“试验田”，中国共产党革命时期的很多政策包括法律法规，都是在陕甘宁边区首先提出、试行，并取得经验后，再推广到其他的根据地。[50]这一直接的渊源关系使得边区的某些法律理念和立法实践成为一种重要经验，为中华人民共和国新型民族关系建构的法律制度建设提供了重要借鉴。
[1] 刘玲，汉族，1981年7月生，法学博士，中国社会科学院民族学与人类学民族理论研究室助理研究员，研究方向为民族法制，电子邮箱：liuling@cass.org.cn。
[2] 参见杨永华《陕甘宁边区法制史稿：宪法、政权组织法篇》，陕西人民出版社，1992；张希坡主编《中国法制通史：第十卷——新民主主义政权》，法律出版社，1999；张晋藩主编《中国法制史》，中国政法大学出版社，1999；王天玺：《民族法概论》，云南人民出版社，1988；李鸣：《新中国民族法制史论》，九州出版社，2010；彭谦：《中国民族立法制度研究》，中央民族大学出版社，2008。
[3] 列宁：《民族问题纲领》，《列宁全集》第二十三卷，人民出版社，1990，第332页。
[4] 列宁：《关于民族问题的批评意见》，《列宁全集》第二十四卷，人民出版社，1990，第145～148页。
[5] 毛泽东：《中华苏维埃共和国中央执行委员会与人民委员会第二次全国苏维埃代表大会的报告》，中共中央统战部编《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社，1991，第211页。
[6] 郝时远：《中国共产党怎样解决民族问题》，江西人民出版社，2011，第59页。
[7] 毛泽东：《论新阶段（摘录）》，中共中央统战部编《民族问题文献汇编》，第595页。
[8] 参见《关于回回民族问题的提纲》《关于抗战中蒙古民族问题的提纲》，中共中央统战部编《民族问题文献汇编》，第648～667页。
[9] 王维礼：《中日战争15年及其他》，中央文献出版社，2000，第16页。
[10] 郭林：《我国民族区域自治的雏形——陕甘宁边区的民族区域自治》，《民族研究》1987年第5期。
[11] 1937年9月22日，国民党中央通讯社发表《中国共产党为公布国共合作宣言》。蒋介石于23日在庐山发表谈话，实际承认了中国共产党的合法地位，以国共合作为基础的抗日民族统一战线正式形成，边区政府直接受国民政府的管辖。1937年11月，国民政府将陕甘宁边区政府改为陕甘宁特区政府。1937年11月10日，边区政府发出《关于同意各级政府名称的通令》，决定将陕甘宁边区政府改名为陕甘宁特区政府。1938年1月，陕甘宁特区政府复改名为陕甘宁边区政府。参见陕西省档案馆编《陕甘宁边区政府大事记》，档案出版社，1990，第7、12页。
[12] 《中国共产党陕甘宁特区委员会在民主的普选活动中所提出的特区政府施政纲领》，中共中央统战部编《民族问题文献汇编》，第578页。
[13] 《陕甘宁边区抗战时期施政纲领（摘录）》，中共中央统战部编《民族问题文献汇编》，第622页。
[14] 参见王东仓、石瑾《极具特色的陕甘宁边区民族政策》，《兰州学刊》2010年第3期。
[15] 《陕甘宁边区政府布告》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，陕西出版集团三秦出版社，2010，第6页。
[16] 《陕甘宁边区施政纲领（摘录）》，中共中央统战部编《民族问题文献汇编》，第678页。
[17] 《陕甘宁边区保障人权财权条例》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第7页。
[18] 《陕甘宁边区宪法原则（摘录）》，中共中央统战部编《民族问题文献汇编》，第1047页。
[19] 李资源：《中国共产党民族工作史》，广西人民出版社，2001，第159页。
[20] 韩大梅：《〈陕甘宁边区宪法原则〉论析》，《中共中央党校学报》2004年第1期。
[21] 该宪法草案第九条第一款规定：“陕甘宁边区人民，有服公职之权利。不因民族、阶级、党派或性别等关系有所歧视。”第十九条第二款规定：“从议员中按每县一人及少数民族二人选举常务委员，在议会休会期间组织常务委员会。”参见《陕甘宁边区自治宪法草案（修正稿）》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第20、21页。
[22] 《陕甘宁边区自治宪法草案（修正稿）》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第24页。
[23] 该宪法草案第四章“县乡民主自治”第四十二条规定：“县自治法由县议会制定之，但不得与边区宪法相抵触。县议会在不违反边区法令之下，得制定单行法规。”第四十三条规定：“乡为地方自治之基础，得制定乡自治公约。”第五章“少数民族”第四十七条规定：“聚居于边区境内一定区域之少数民族，设立民族自治区，其区域相当于县者，适用县自治之规定，相当于乡者，适用乡自治之规定。”参见《陕甘宁边区自治宪法草案（修正稿）》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第23～24页。
[24] 《陕甘宁边区选举条例》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第3页。
[25] 《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第64页。
[26] 《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第47页。
[27] 《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第55页。
[28] 该件无颁发日期，此件系根据1944年12月陕甘宁边区第二届参议会第二次会议通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》第八条制定，故它的颁发时间当在1944年12月或12月以后。参见韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第一卷，中国社会科学出版社，1981，第250页编者注。
[29] 韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第一卷，第252页。
[30] 参见《陕甘宁边区政府组织条例》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第26～28页。
[31] 参见《陕甘宁边区政府组织条例草案修正案》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第29～32页。
[32] 《陕甘宁边区政府暂行组织规程》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第33～37页。
[33] 参见《陕甘宁边区政府民族事务委员会暂行组织大纲草案》，中共中央统战部编《民族问题文献汇编》，第934页。
[34] 参见《修正陕甘宁边区婚姻暂行条例》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第537页。
[35] 参见《陕甘宁边区婚姻条例》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第539页。
[36] 《陕甘宁边区选举条例》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第4页。
[37] 《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第48页。
[38] 《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第56页。
[39] 韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第一卷，第253页。
[40] 《修正陕甘宁边区婚姻暂行条例》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第538页。
[41] 参见《陕甘宁边区婚姻条例》，陕西省档案馆编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第539页。
[42] 参见《陕甘宁边区政府组织条例》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第26页。
[43] 王永祥：《戊戌以来的中国政治制度》，南开大学出版社，1991，第248页。
[44] 宋金寿、李忠全：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社，1990，第502页。
[45] 《陕甘宁边区简政实施纲要》，陕西省档案局编《陕甘宁边区法律法规汇编》，第13页。
[46] 张晋藩主编《中国法制史》，中国政法大学出版社，1999，第515页。
[47] 参见吴仕民《新形势下贯彻实施〈民族区域自治法〉若干问题研究》，《民族工作研究》2004年第4期。
[48] 中共中央文献研究室编《毛泽东年谱》中卷，人民出版社，1993，第79页。
[49] 毛泽东：《论联合政府》，《毛泽东选集》第三卷，人民出版社，1991，第1045页。
[50] 毛泽东曾将延安比作英国的伦敦。对此，李维汉解释说，作为英国首都的伦敦，它的政策影响着英国的众多殖民地。中国当时也有很多根据地，根据地当然不是殖民地，但需要一个“首都”作为政策中心。毛主席所说的“延安好比英国的伦敦”，是要求陕甘宁边区在执行党的政策中带个头，自觉承担试验、推广、完善政策的任务。参见李维汉《回忆与研究》，中共党史资料出版社，1986，第499页。