三 基于实地调查基础上的主要研究发现
（一）新农保制度存在的现实需求
1.家庭保障功能弱化
家庭养老是一种建立在明确的代际契约之上并由社会道义及法律维持的非正式的制度安排。但是，我国农村的家庭保障功能已经逐渐弱化了。
（1）家庭保障能力不足
农村人口结构的变化，在一定程度上削弱了家庭的养老保障功能。在问卷调查的405户家庭中，16～60岁劳动人口共有1041人，16岁以下未成年人口312人，60岁以上老龄人口330人。成年人口的总抚养比高达61.7%，其中少年抚养比30.0%，老年抚养比31.7%。农民收入水平及享受的社会保障及其他公共服务状况也都直接制约了家庭养老保障的能力。
（2）老年农民在家庭中处于不利的谈判地位
与家庭保障能力不足相比，家庭保障功能弱化更与子女的赡养意愿有紧密的关系。而子女的赡养意愿则与父母在家庭中的地位相关联。根据阿玛蒂亚·森（1983）、Bina Agarwal（1991）等学者的研究，家庭内部不同成员的地位及其相互之间的关系，是由各个成员的相对谈判能力所决定的（Relative Bargaining Power）。而决定某一家庭成员相对谈判能力的关键因素是当家庭成员之间的合作关系破裂后该家庭成员的“退路”（Fall Back Position）。同时，情感、爱心、社会压力等社会规范也会发挥一定的作用。
用这一框架来分析我国农村的家庭关系可以看出，由于改革开放后农村道德教育缺失，子女的赡养意识弱化了；在人口流动的背景下，宗族、社会规范等传统的约束手段也逐渐失灵。在更加重要的“退路”上，与子女相比，老年人口的“退路”更窄，甚至没有“退路”。首先，资源禀赋权利的劣势。老年人口的“老年”本身就是禀赋劣势，同时其受教育年限、技能等与年轻人也有差异；与发达国家的老年人及城里老年人相比，农村老年人几乎没有积蓄；由于农村土地政策的变化，在传统农业社会中，农村老年人拥有的支配家庭土地等重要财产的权利不复存在。其次，社会保障及社区保障权的劣势。我国老年农民一直没有享受正式的社会保障。政府实施的社会救助只是瞄准五保户等特殊群体。我国农村的社区保障和邻里互助功能趋于瓦解。而且，老年人在社区中的地位是弱势的，更难得到社区保障和邻里救助。[3]再次，在更重要的交换权利方面，老年人口通过劳动或市场的交换权利不及子女。问卷调查显示，在16～60岁青壮年农民中，882人参加劳动，劳动参与率84.7%；60岁以上老年农民178人参加劳动，劳动参与率53.9%。与青壮年劳动力相比，仍在劳动的老年劳动力就业有如下差异：一是老年农民从事农业劳动的人数占比较大（84.8%），而青壮年劳动力则以非农就业（69.7%）为主；二是目前仍参加劳动的老年人，主要是以农业劳动尤其是单纯的农业劳动（68.5%）为主，而从非农就业的领域撤出，兼业比例是青壮年劳动力的一半；三是老年劳动力非农就业局限在本地就业，近95%的非农就业的老年劳动力都在本县范围内工作，特别是集中在所在村内就业（74.6%）（见表3）。从劳动时间和收入情况看，2009年老年农民全年平均劳动6.9个月，平均劳动收入只有4376元。其中69.4%的低龄老人（118人）仍参加劳动，全年平均劳动7.2个月，全年平均劳动收入5236元；29.7%的高龄老人（44人）仍参加劳动，全年平均劳动1.8个月，全年平均劳动收入669元。上述调查结果较为充分地反映了老年人与年轻人相比在交换权利中的弱势地位。实质上反映了经济能力和经济地位的差异，老年农民难以像年轻人那样分享分工、市场经济和全球化的好处。
表3 青壮年与老年劳动力就业性质的对比
（3）子女赡养意愿的下降
子女的赡养意愿与农村老年人在家庭中的地位相关联，但这种联系并不是线性的。但是，当加入家庭保障能力不足这一条件之后，就更加有可能出现子女赡养父母意愿降低的情况了。这是因为，在家庭经济困难或者在期望经济状态更好的情况下，子女更有可能改变与父母之间的赡养契约，面对这种情况，父母只能被迫接受。我国农村家庭养老中所出现的就是这种情形。
2.老年农民生存状况堪忧，生存权没有保障
老年农民的生存状况是家庭保障程度的反映，本书第四部分中很多案例都反映了农民在家庭中被剥夺的状况。农户问卷调查发现，农村老年人口的生活水平远远低于其他人群，农村老年人口的消费处于维持最低生存状态的水平。2009年，农村老年人口和劳动年龄段人口的年均消费水平分别为3804元和15794元，前者不足后者的1/4。
食品支出总额占个人消费支出总额的比重（恩格尔系数）是反映生活水平高低的一个指标。被调查农村老年人口中，这一指标高达52.91%（其中低龄老人为50.58%，高龄老人更是高达55.55%），比劳动人口的12.9%高出40个百分点。在劳动人口的消费结构中，食品支出、医疗支出和子女教育支出位列前三，而老年人口消费结构中占比较大的主要为食品支出、医疗支出，仅此两项就占老年人口总消费的80%。
调查还发现，不同地区老年人口的消费水平和消费结构没有明显差异，均表现为维持最低水平的生存消费。一个村庄经济状况不同家庭的老年人，在消费水平和消费结构上也没有明显的差异。
3.年轻农民对老年生活风险的担忧
新农保制度具有福利特征，同时也是通过政府补贴来诱导农民为老年生活风险进行储蓄的制度安排。农民是否接受这一制度安排，其中一个很重要的前提是他们是否存在着老年生活风险并有为降低这种风险而进行储蓄的内在需求。
问卷调查显示，农民把养老问题寄托在子女身上的传统观念已经有了很大变化。在1226名16～59岁的被调查者中，只有5.9%的农民表示没有考虑过相关问题，有的人认为：“现在还年轻，没必要考虑养老问题”，有的人认为“以后的事情说不定，子女也不一定靠得上”，或者觉得“走一步、看一步”，其余近94%的被调查者均已经考虑了将来养老的问题。对于所预期的养老经济来源，306人把养老经济来源寄托在子女身上，仅占被调查者的25%。与对子女期望下降相对应，把养老的经济来源寄托在新农保的养老金和自身在年轻时储蓄的分别占被调查人数的30.1%和27.6%，两者合计为57.7%。11.1%的被调查者认为年老后仍需要通过个人劳动维持老年生活，还有一部分农民列举了征地补偿款、阳光工程政府补贴等其他养老经济来源。
与农民的深度访谈和案例研究显示，年轻农民对子女赡养期望降低既缘于对子女赡养能力的担忧，也缘于对子女养老意愿的担心。
以上调查说明，只要新农保制度有足够吸引力，他们愿意减少年轻时的消费而参保缴费，以降低老年生活风险。
4.村民之间合作与互助的村落共同体趋于瓦解
在传统的农村社区内部，成员之间存在着以生存伦理为基础的互助机制。如果依靠家庭不能够应对生产和生活风险，具有共济特征的民间互换和互济能够起到补救作用。我国在农民养老保障政策上也长期坚持家庭保障、邻里互助、稳定农村土地制度的保障模式。但是，调查发现，很多传统意义上的“村落”正面临终结，社区内部邻里之间的互助保障正在弱化。当个人和家庭遇到困难时，59%的受访农民一般主动向亲戚寻求帮助，其后依次是朋友（10%）、邻居（7%）和村集体（6%）。也有4.6%的受访农民表示遇到困难时“靠自己，谁也不找”或“没人可以求助”。
（二）新农保的适应性受综合性因素的影响
为了提高适龄农民参保缴费的积极性，新农保制度设计了出口补贴和入口补贴的激励机制，也设计了老年农民直接享受基础养老金与其子女参保缴费之间的捆绑机制。在各调研县（市），政府对新农保工作高度重视，全力以赴推动新农保工作，付出了大量的人力、财力和物力。但调查发现，新农保制度的适应性不仅取决于其制度本身的激励机制和约束机制以及这种机制的强度，还取决于经办服务体系建设和新农保的外部制度环境。
1.对农民参保缴费具有显著影响的若干因素
通过对405户、917名适龄参保对象参保行为的分析，模型结果表明，在诸多主观认知指标中，农村干群关系、对村干部信任程度、是否知道养老金标准、养老金是否够养老、对新农保试点满意程度5个变量对农民参保倾向影响显著。[4]这5个变量可以回归为三大类。
第一类因素是干群关系和信任。干群关系融洽度每提高1个百分点，农民的参保倾向提高0.16个百分点；对村干部信任度每提高1个百分点，将导致农民参保倾向提高0.198个百分点。反之，干群关系的恶化、对村干部信任度的降低都将对农民的参保决策产生负面影响。
第二类因素是知情度和保障强度。是否了解养老金领取标准和养老金是否够养老是农民关心的重点，也是影响农民参保决策的显著因素。通过调查了解到，农民的参保决策过程也是理性决策的过程，对制度的充分了解、对新农保养老功能的肯定将提高农民的参保倾向。
第三类因素是满意度。对新农保制度的满意度对农民参保决策也有显著影响。对新农保满意度每提高1个百分点，农民参保倾向将提高0.19个百分点。统计结果也表明，超过6成农民对新农保试点表示非常满意或比较满意，在这一群体中参保率达65.6%，反之，对新农保试点不太满意或无明确感受的群体中，参保率仅为32%。
在诸多涉及个人特征的客观指标方面，家庭收入对农民参保决策倾向的影响最为显著。但是，这种收入约束并不是指农民没有交费的能力，而是收入及积蓄的多用途性与保险费不能流动之间的矛盾。在可储蓄收入较为有限的情况下，农民更加注重满足现有需求，而不是远期养老问题。
上述分析表明，农民的参保行为是受综合因素作用的结果。在这些因素中，既包括经济因素，也包括农民对新农保制度的满意程度、基础养老金的水平等新农保制度本身的激励和约束机制；既包括直接影响农民对新农保制度了解的经办服务体系建设，又包括农村治理结构、农村干群关系等社会状况。
2.影响农民参保缴费的机理
新农保经办服务体系建设对农民参保缴费的影响是显而易见的。因为农民只有了解新农保制度，才有可能更加主动地参保缴费。而农民了解新农保制度则需要依靠经办服务机构、村级服务机构和村干部的发动与宣传。
通过与农民的深度访谈和案例研究发现，农民对政府的信任、对村干部的信任、对制度稳定性的预期这些外部环境，对农民是否参保不仅有显著影响，而且往往是基础性、最重要的影响。因为如果农民在这些方面有疑虑或担忧，他们就往往不会再计算参保缴费是否合算。农民参保缴费就相当于与政府之间签订了一个跨期兑现的契约，只有在相信政府会兑现契约中的规定后，农民才有参保缴费的可能性。
本书第三部分的调研报告和第四部分的案例研究中进一步反映了农村治理状况和干群关系对新农保制度适应性有着方向性关联。例如，青县新农保制度的财政支持力度在这几个县（市）中是最小的。但是，青县在很短的时间内实现了很高的参保率，发挥作用的关键因素是农村治理新模式所形成的比其他地方更好的农村治理结构。这种更好的治理结构使得农民在对新农保制度了解有限的情况下参保缴费成为可能，更使青县以村为单位整体参保也成为可能。青县新农保的动员方式减少了农民对新农保制度含混不清、对政府诚信半信半疑的情况，降低了农民在是否参保缴费上的顾虑。
实际上，农村治理状况及民主政治发育的作用远不止促使农民相信政府会兑现契约这么简单。阿玛蒂亚·森（2002）在论述民主的重要性时曾指出，民主在形成“需要”这个概念上具有建设性作用，这是形成价值观念和优先主次的关键，“我们一般不能把民众的偏好看做是既定的、独立于公共讨论的，也就是说，与是否允许公开辩论和交流无关的”，“对于‘需要’的识别，也不可避免地受到公共参与和对话性质的影响”。这一思想可以用来理解农村治理状况对农民参保缴费的影响。农村草根组织内的讨论、民间公开的讨论、农民在新农保工作中的参与都会有助于农民认识养老风险。如果农村治理中农民参与不足，就会限制农民对其养老风险的认知和消费优先次序的选择，反之亦然。
3.影响农民参保缴费的因素
单个农民家庭或参保对象的参保行为通常由多种因素共同决定，而不是由单一的某种原因决定。就单个农民家庭或参保对象来说，这些因素的影响程度，实际上难以区分。例如，荥阳市高村乡41岁的马跃强，家里共有5口人，分别是夫妻、2个孩子和71岁的母亲。马跃强没有参保的理由是：第一，担心政府的信誉，他认为“国家说的都是空话，骗我们也不是一次两次了”。第二，他的孩子在荥阳市读小学，每年学费花掉3500元，而且还要负担生活和交通开支。第三，他属于农村专业户，饲养了500头猪，还想继续扩大生产规模，但一直面临着资金短缺，得不到金融机构的贷款。[5]又如，荥阳市槐西村马青风没有参保，她考虑的因素是：第一，养老保险的需求对她来说相对靠后。家里经济较紧张，倒不是生活条件不行，只是相对于其他需求，养老方面的需求比较靠后。儿子、女儿都20多岁，还没成家，马青风还要考虑他们结婚、盖房的事情。第二，她害怕政策会变。“现在参保还要10年后才能享受待遇，缴费时间太长，怕政策会变。”第三，她担心影响将来参加更高水平的保障制度。“本村征地的现象十分普遍，许多农民已几乎无地可种，将来肯定会有失地农民保障政策出台，而且失地农民统筹肯定要比新农保保障力度更大。现在参加新农保，怕和新政策冲突，万一新政策出台后不让参加怎么办？”[6]
（三）总体上新农保制度具有较强的地域和人口适应性
1.缴费水平与农民收入状况相适应
新农保实行基础养老金+个人账户的制度模式。基础养老金是福利性安排，由公共财政支付，农民缴费及政府的入口补贴一并进入其个人账户。这种制度安排符合农民“怕合”、怕平调的心理，容易被农民接受。
在调研的几个县（市）中，社旗县、荥阳市、常熟市在探索建立地方新农保中，均采取以上一年当地农民人均纯收入为缴费基数，再确定一个弹性费率（如4%～8%），从而确立当年的缴费标准。这种方式难以被农民理解，而新农保的缴费标准通俗易懂，容易被农民接受。
新农保的缴费标准与农民的经济条件相适应，农民不存在缴费的困难。被调查的各县（市）根据国务院新农保试点指导意见的规定设立了具体的缴费档次，即使在社旗县和酉阳县这样的国家级贫困县，农民参保缴费也不存在经济上的障碍。在被调查的几个县（市）中，姜堰市的缴费标准较高，这与其经济发展水平较高有直接关系，但其缴费标准也仅略高于国务院新农保试点指导意见规定的每年500元的缴费档次。在姜堰市做的问卷调查及与农民访谈中，没有发现农民因为经济条件差而未参保缴费的现象。
各县（市）都设立了多个缴费档次，可以满足不同经济条件农民的需求。在缴费方式上，有参保意愿的农民可以随时参保缴费，这与农民的生产和生活方式相适应。
2.基础养老金尽管较低，但总体上能够被农民接受
国务院新农保试点指导意见规定，参保人年满60周岁时，按月领取养老金。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央规定的最低基础养老金为每人每月55元。除青县外，其他县（市）都在此基础上有所增加，其中酉阳县为80元、荥阳市为65元、姜堰市和社旗县为60元。
调查显示，这一农保制度中所缺失的激励机制，在促进农民参保缴费中发挥了决定性作用。对于农民参保缴费的直接原因，农户问卷中给出了6个选项，分别是“为了自己得到养老金”、“为了父母得到养老金，被捆绑参保”、“新农保有政府补贴，比在银行存钱划算”、“干部动员要求参加”、“被强制要求参加”和“其他”。结果显示，在已经参保缴费的448人中，共产生了560个原因，312人所选的原因是“为自己将来得到养老金”，占69.6%，这一原因占农民所选原因总数的55.7%。这一调查结果说明，新农保制度的出口补贴是农民参保缴费的最主要的动因。
3.政府之间筹资责任的划分考虑了地区之间的财政能力
国务院新农保试点指导意见对中央财政和地方财政的筹资责任进行了划分，各地进一步对地方政府之间的筹资责任进行了细化，贫困县得到了倾斜性的支持。姜堰市的基础养老金省（中央）、市、镇各承担20元；荥阳市的基础养老金为65元，其中中央财政承担55元，郑州市财政和荥阳市财政各承担5元；社旗县规定的基础养老金为60元，其中5元由社旗县承担；酉阳县规定的基础养老金为80元，其中中央补助55元、重庆市级承担17.5元、县级承担7.5元。
4.农民对新农保制度比较满意，参保率相对较高
农民对新农保的认识及参保率是反映新农保制度适应性强弱的重要指标。统计结果表明，超过六成的农民对新农保试点表示非常满意或比较满意，新农保政策尤其得到了农村老年人口的拥护。老年人口不向孩子们要钱，有助于改善其在家庭中的地位，体现其尊严；与家庭保障、土地保障的风险和不稳定性相比，养老金让农民对生活有了明确、稳定的预期。在农村家庭保障能力不足的情况下，养老金政策减轻了子女的养老负担，并有助于缓解代与代之间的经济纠纷。在农村人口分化越来越严重的情况下，养老金政策改善了贫穷老年人的生活状况。
从参保率看，河北省青县的349个行政村均开展了新农保工作。截至2010年9月30日，全县共有187152名适龄农民参保缴费，参保率达到93.4%；60周岁及以上实际领取待遇人数为44093人，领取率为98.3%。到2010年6月底，社旗县共有169968人参保缴费，参保率为60%；其中老农保参保人数23775人，2009年8月以后参保人数为146193人。截至2010年10月底，酉阳县适龄参保对象约25.6万人，已有153493人参保缴费，参保率约为60%。酉阳县老年农民几乎全部享受到了普惠性的养老金待遇。全县60周岁以上老年人共有93877人，其中93592人领取了养老金，领取率为99.7%；全县共发放养老金12723万元，每人每月平均领取养老金超过84元。全县没有领取养老金的老年人只有285人。截至2010年7月1日，荥阳已有约110000名农民参保缴费（含60周岁以上农民），其中包括由原城乡居保转入的50000人，新农保已覆盖了逾1/3的荥阳农村人口。
总体来说，在被调研的6个县（市）中，新农保制度有较强的适应性。河南省社旗县和重庆市酉阳县都是国家级贫困县，酉阳县还是少数民族县和交通条件不发达的山区县。它们的新农保工作能够顺利实施，表明新农保制度具有较强的地域适应性。
5.缴费和养老金领取的手续照顾了农民的特点
考虑农民参保的便捷性，青县、酉阳县、社旗县采取了由村干部或代办员收费的办法。酉阳县在新农保工作启动之初，实行参保手续由村社保协理员、乡镇社保所全程代办，实行“上门服务”。社旗县还由经办机构代领养老金，然后发送给老年农民。尽管在新农保缴费和养老金领取中这些方法并不很正规，但却适应农民对金融机构不了解的特点，并且在一定程度上克服了金融网点不足及金融机构服务意愿低下的缺陷。
6.农民对政府的信任程度有所提高
应该说，新农保制度面临着比老农保好得多的外部环境。进入21世纪后，政府实行了诸多惠民政策，政府与农民、农村干群之间较为紧张的关系有所改善，从而为新农保工作的开展创造了有利的条件。有的参保农民认为，“钱交给国家肯定没问题，比存银行更保险，任何机构都有营利的目的，唯独政府才会赔钱让老百姓过好日子”。一些参保者在对新农保制度的有关知识不了解、甚至不知道60岁后能得多少钱的情况下也参保缴费了，其原因是对政府的信任。正如酉阳县一个农民所说，“皇粮国税不交了，政府让干什么就干什么，政府不会让我们吃亏的”。
（四）新农保制度的适应性存在的问题
1.制度安排中的问题
（1）入口补贴在激励农民参保缴费中没有发挥作用
为了激励农民参保缴费，政府在参保环节上给予农民“入口补贴”。在所调研的几个县（市）中，河南省荥阳市还在国家规定的每年每人最低30元的补贴基础上，把入口补贴的标准提高为60元。但调查发现，入口补贴并没有发挥政策设计者所想要的功能。在农户问卷中，只有39人认为其参保缴费是因为“新农保有政府补贴，比存钱划算”，占参保农民总数的7.0%。
在与农民的访谈中了解到，入口补贴并没有被农民列入参保决策的参考因素。不论是参保还是没参保的农民，很少有人知道这一政策的存在，在政策宣传环节也经常被忽略。即使有少部分农民了解入口补贴政策，他们也并不会把其作为参保的依据。
入口补贴未能发挥作用的原因主要有两个方面：一是宣传工作的不到位；二是补贴所能体现的养老金待遇偏低。因为补贴是直接计入个人账户的，看不见摸不着，只有在60岁以后领取待遇时才以分散形式体现，而且数额偏低。用静态的分析方法，即使在正常缴费15年的情况下，地方财政每年30元的入口补贴在养老金待遇中仅仅体现为3.24元。荥阳市的入口补贴达到60元，但在养老金待遇中的体现也不足7元。
（2）捆绑政策在实施中存在很多问题
在448名参保缴费者中，有144人的参保动因包含“为了父母得到养老金，被捆绑参保”，占参保人数的32.1%。这一结果表明，新农保制度中父母直接享受养老金与子女参保缴费之间捆绑的政策在促进参保率提高方面是有效的。但是，捆绑政策在实施中存在很多问题。
捆绑政策需要孝道和农村治理状况等非正式制度的支撑。青县的参保率高，捆绑政策执行的效果也比较好，这是其农村治理新模式在新农保领域的体现。该县某村村民邱长洪说：年轻人参保使父母享受到新农保养老金已经作为孝敬老人的一种方式，在村里形成了风气。大家都交钱，如果自家不交而使父母领不到钱，就显得十分不孝。[7]但是，在大多数农村，孝道和家庭保障已经瓦解。也正是基于这种状况，政府才着力建立新农保制度。
捆绑政策一方面会导致部分“不孝子女”不参保以“报复”父母，使独居老人无法获得养老保障，而这部分有子女但得不到赡养的老人恰恰是新农保所需保障的重要群体；另一方面，“捆绑”会使部分农户对政策产生误解，不利于其了解政策。
在捆绑政策下，很多老年农民为了得到养老金被迫无奈代替子女缴纳保险费。而且，有时即使父母想为子女代缴，也会因为“户在人不在”等较为普遍的现象而不能实现。例如，子女常年外出打工了，其身份证等参保所需的证件都被带走了，也就自然堵塞了代缴这一途径。荥阳市74岁的老年人李银德是一个典型。他的儿子常年在外打工，儿媳妇也已与其儿子离婚了，但户口并没有迁走。李银德费尽周折，但最终也没有能够享受养老金。[8]
调查显示，在60周岁以上老年农民中，未能享受养老金的老年人占总数的20%。因多种多样的客观原因导致“有的子女没参保缴费”是造成老人不能享受新农保养老金的主要原因。
（3）参保后不能退保的规定，影响了新农保制度的普适性
国务院新农保试点指导意见确立了农民自愿参保的原则，但并没有就是否允许农民退保进行规定，但被调查的各试点县（市）大多规定农民在参保缴费后不允许退保。例如，郑州市城乡居保实施办法指出，“参保后不能退保，只有在出国（境）定居的参保人才可以退保，其个人账户总额将（不含政府补贴部分）一次性退还本人”。
参保后不能退保的规定，影响了新农保制度的普适性。这种影响主要体现在以下几个方面：第一，由于不能退保，有些农民担心被骗或者资金贬值，从而不愿意参保缴费。第二，不能退保的规定影响农民在生产、生活方面的资金需求。研究表明农民家庭的收入能力不构成限制农民参保的主要障碍，但是，农民的收入和积蓄的用途很宽泛。在不能退保的情况下，农民往往会更加注重满足现有的、应急性的需求，而不是风险尚未到来的养老需求。第三，对于农村中希望参加城乡居保的富裕农民以及希望外出打工的年轻人来说，不能退保的规定使得他们不想参加新农保。
（4）新农保远低于城保的保障水平，使得相对富裕的年轻农民想参加城保
尽管收入的有限性与消费的多用途性构成了年轻农民参保缴费的约束，但在农村人口分化的背景下，农村有了相当比例的富裕群体。对于这部分富裕的年轻农民来说，他们更愿意参加保障水平更高、投入产出比更合算的城保。
我国社会保险法规定，“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费”。被调查的几个县（市）中，城镇职工社会养老保险对农民和自由职业者是完全放开、甚至鼓励农民参加的。只要农民自己负担企业统筹部分的缴费，就可以选择参加城镇职工养老保险。例如，根据青县相关规定，未在企业就业的农民如自行承担个人和企业统筹两部分费用，一次性缴清18000元即可参加城保，并享受和企业职工同等的养老待遇，即400元/月。与新农保相比，城保的缴费水平高，养老金待遇水平也高，而且在投入产出比上更合算。由这一特点决定，很多农民想通过参加城保获得更高水平的老年保障，而不是参加新农保。他们之所以还没有参加城保，只是由于家庭经济状况的原因而暂时放弃了这种选择。
2.经办服务体系建设滞后，金融服务未能及时跟进
新农保经办管理服务主要有三个提供主体：一是县、乡镇的经办机构；二是村级组织；三是银行。调查发现，新农保经办机构存在服务提供能量不足的问题，也存在服务意愿低下的“无心而为”。
（1）经办服务体系建设滞后，影响农民对新农保的认知
被调查的几个试点县（市）均建立了较为完善的新农保工作和服务体系。但是，各县（市）新农保经办机构存在着服务提供能力不足、服务意愿低下的情况，而且在服务方式上存在着形式主义，服务效率低下。
在县（市）、乡（镇）和行政村三级服务网络中，县（市）级经办机构处于领导地位，但其服务能力与其地位不相称。在这种情况下，一些需要县级经办管理机构承担的工作，被下沉到了乡镇和行政村；一些比较重要的工作被迫放弃。相比之下，乡镇和村级的新农保经办能力更为低下。各乡镇的新农保工作的经办人员除了负责新农保业务，还要承担其他社会保障工作，如劳动就业、农民培训等。也就是说，凡是国家人力资源和社会保障这条线上的工作，落实到基层都得由乡镇社保所来落实。尤其是，乡镇社保所作为乡镇政府的一个职能部门，要承担大量与本职业务无关的工作，例如招商引资、包村扶贫、计划生育、秸秆还田等，社保所都得参与其中。村级经办机构能力更弱。其主要表现为，一是村代办员的精力不够、激励不足；二是代办员本身不认可新农保制度；三是代办员认识水平有限。各试点县（市）均在村级设立了社会保障协管员，但除了常熟市外，这些协管员一般由村会计兼任，他们不可能把主要精力放到新农保工作上。对于村级协管员，各试点县（市）都规定给予一定的补贴，但补贴数额太小，不足以调动其积极性。在一些地方，村级协管员的待遇并未落实。荥阳市在几个县（市）中对协管员的支持力度是最高的，但参保率却一直上不去。荥阳市某村民小组长说，如果组干部努力，参保率会提高，至少能达到80%。“即使有时间他们也不愿意来做这些工作。当个村民组长，每月的工资才100元，太少了。在外面干活，一天也能挣这100多元钱。所以，只能利用业余时间宣传发动。”他毫不避讳地说：“我的思想觉悟不高，我是撒个米就想逮个麻雀的。”他对新农保的金融服务质量意见很大。他说：交钱排队得等候4～5个小时，跑三、四次都办不了，手续太麻烦。如果想参加商业保险，只要打一个电话，就办理了。如果有钱的话，还不如参加商业保险。一些村干部甚至错误地宣传新农保制度。[9]以荥阳市为例，该市的新农保制度规定：只要在同一个户口本上的子女参保缴费，超过60周岁的老年农民可以直接享受每月65元的基础养老金，超过70周岁可以每月增发20元的高龄补贴。但某村宣传和执行的却是家庭中的被捆绑对象应一次性缴纳1500元，老年农民才可以享受这个待遇。
经办管理服务能力直接影响着新农保政策的落实。从调查的情况看，薄弱的经办能力已经对新农保工作造成了负面影响。以河南省荥阳市为例，很多已经参保登记的农民不能正常参保。乡镇社保所堆积了大量的农民参保登记的信息，因为工作人员缺乏，这些数据不能正常录入电脑。
经办服务状况直接影响农民对新农保的认知，进而影响农民的参保意愿。问卷调查显示，多数被调查的农民只知道如果参加了新农保，60岁以后可以得到养老金；对于政府补贴的数量、入口补贴和出口补贴的区别、入口补贴的数量等大都不了解或者“就没有听说过”，对基金的管理情况更不了解。有的农民说，压根就没有宣传；有的说，开大会的时候，干部说了这个事情。即使对于与切身利益相关的问题，农户的知晓情况也并不理想。61.52%的受访者（430人）并不了解最少应该缴纳多少年的保险费，没有参保的农户中有72.8%不知道最低缴费年限。值得重视的是，已经参保的农户中还有58.6%不知道最低缴费年限。即使在已经参加新农保的受访者中，仍有半数不清楚60周岁以后的养老金领取标准。如果扣除已经领取养老待遇的60周岁以上农户，参保者中不知道养老金领取标准的受访者上升为57.6%。对于与切身利益并非直接相关的问题，如是否知晓政府补贴标准以及保费管理情况，受访者的知晓率更低。调查发现，即使表示“知道”的受访者，其认识也是模糊的。例如，只知道政府有补贴而不知补贴的金额及途径。
新农保的经办服务能力差是应该正视并亟须改变的。但是，在所调研的县（市），还普遍存在着经办机构工作效率低或工作方式无效的问题。挂横幅、张贴标语口号、动用宣传车是很多地方常用的宣传手段。这些宣传不仅劳民伤财，而且效果欠佳，有时甚至还会起到相反的效果。因为一些农民已经存在惯性思维，即“政府所发动宣传的都不是好事”。
（2）金融服务未能及时跟进
新农保业务的正常开展，离不开农村金融机构的支持。但是，调查发现，新农保试点地区金融服务的可及性及金融机构从事新农保服务的意愿都存在着问题。
在调研地区，金融服务的可及性仍没有完全解决。例如，农村商业银行是重庆市统一指定的金融服务机构。但酉阳县的楠木、浪坪两个乡还没有农商行的经营网点，参保人只能到毗邻乡镇的经营网点缴纳养老保险费、领取养老金。荥阳市隶属于郑州市，经济发展水平在河南省名列前茅，但仍然存在着金融服务可及性的问题。荥阳市政府与农业银行、交通银行、建设银行和邮政储蓄银行四家金融机构展开新农保业务合作，农民在开设账户的银行进行新农保的缴费、查询和待遇领取。但是，交行和建行只分布在荥阳市区，实际意义不大，而农行和邮储银行在各乡镇也只设一个支行。除了新农保业务，这些银行更多的是承担着每个乡镇其他方面的业务需求。
与金融服务可及性相比，金融机构服务意愿存在更严重的问题。例如，荥阳市被调查的农户反映，银行有时会以“系统出问题”为由拒绝办理新农保业务；农业银行更是采取了“限号”办理的措施，每天只受理30起参保缴费业务，因而农民若缴费不仅要排队，更要提早去排队。农民为了缴费有时要往银行跑很多次，经常是赶很远的路到银行却发现排到自己时名额已经满了，银行已不再受理，只得改日再来。酉阳县被调查的农户反映，金融网点工作人员的业务素质、服务态度较差，不能正常开户参保，也不能正常领到养老金。
金融机构服务意愿低与其追求利益最大化的动机直接相关。由于开展新农保服务的利润较低甚至没有利润，而且还有可能挤走高端客户（因参保人缴费排长队，一些高端客户不愿等待而选择别家银行），银行对开展代收代发业务非常不积极。[10]基金统筹层次提高进一步降低了金融机构开展新农保服务的热情。在被调研的5个县（市）中，荥阳市和酉阳县的新农保基金实行市级统筹。基金收入直接转入市级基金专户，各县市区具体收缴和发放的银行网点不能沉淀资金。农民的保费直接打入农行郑州分行设立的财政专户，不在县级支行停留，受理新农保业务荥阳市的各银行得不到任何利益，基本是倒贴人、财、物进行额外工作，积极性不高。
3.新农保制度的适应性受到外部环境的制约
（1）农村治理结构
新农保所面临的外部环境显著优于老农保。但应该看到，目前农民与政府之间的隔阂尚未完全消融。相当数量的农民对政府，尤其是基层政府的意见较大，从而对政府所倡导、推动的事情持怀疑、不配合乃至否定的态度。农民的这种心态，延伸、连带到了他们对政府所主导的新农保制度的认识，降低了他们参保缴费的积极性。河南省社旗县的殷某说，因为自己是被捆绑对象，为了让老人得到养老金他才参保的，否则是绝对不会参保缴费的。他对政府极其不信任，他认为里面的“潜规则”太多，国家的政策不稳定，对地方官员早已丧失信心，“吃亏的永远是老百姓”，“交了钱就吃亏了”。[11]即使在干群矛盾较小的青县农村，也同样存在着对政府极度不信任的现象。某村民就直言不讳地说：“只要是政府组织的事情，没商量，我一定反对。”“政府搞养老保险其实都是非法集资，《农业法》规定，不允许任何国家机关以任何名义集资。”[12]
（2）农民对新农保制度稳定性缺乏信心
新农保是在老农保以及地方新农保的基础上实施的。农村社会保险政策频繁变动，对农民参加新农保有负面影响。农民不知道将来的政策是否还会改变，甚至于新农保经办机构和地方干部也缺乏对将来制度走向的较为完全的信息。在这种状况下，农民既害怕参保缴费“被骗”，又担心将来会出现更优惠的制度，“越早参保越吃亏”，从而于无形中形成了农民在参保缴费上的观望、犹豫的心态。
（3）社会养老保险制度碎片化影响了新农保制度的人口适应性
新农保是在我国城镇化快速推进的背景下实施的。在这样的大背景下，农民的身份并不固定，而是随时都有可能转变成进城农民工、失地农民等。而目前针对不同人口的社会养老保险制度是不一样的。在这种碎片化的社会保障体系中，新农保的待遇是最低的。这样，那些预期可能发生身份变化的农民就不愿意过早地参加新农保。本书第四部分的案例58显示，土地减少导致农民对“参保”持观望态度，案例59则表明由于失地农民统筹要比参加新农保的保障水平高，有可能成为失地农民的那些参保对象心中存在参保顾虑。
（五）新农保的参保率与人口全覆盖的目标有较大差距，对中青年农民的适应性差尤其明显
上述新农保制度适应性所存在的种种问题，都体现在参保率这一综合指标上。新农保的参保率与人口全覆盖的目标有较大差距，对中青年农民的适应性差尤其明显。
1.新农保的参保率与制度预期有较大差距
尽管新农保工作在启动后不长的时间内已经达到了相当可观的参保率，但参保率与政策目标仍有相当大的差距。在参与农户问卷调查的917名适龄农民中，只有448人参保，参保率不足50%。在被调查的县（市）中，除了青县的参保率较高外，荥阳市、社旗县、酉阳县和常熟市的参保率都不理想，分别为33.7%、27.8%、53.9%和27.8%。[13]
2.新农保制度对年轻农民的适应性差
农民参保率不高主要表现为年轻农民的参保率低，新农保制度的适应性问题更集中表现为其对年轻农民参保缴费的适应性差。
模型分析结果表明，农民年龄每增长10岁，参保概率将会提高4.6%。这一结果从农户问卷的统计分析中也可以得到验证。参保农民的平均年龄为42岁，主要集中在37～42岁以及55～59岁两个年龄段；未参保农民平均年龄为34岁，比参保群体的平均年龄小8岁，主要集中在20～30岁之间。具体年龄段的参保情况是：30岁以下的适龄参保农民229人，其中64人参保，165人未参保，参保率为27.9%；30～45岁年龄段的农民中，参保与未参保人数分别为183人、181人，基本持平；而45～59岁的324名适龄参保农民，有201人参保、123人未参保，参保率达62.0%。各县（市）的总体参保人员的年龄结构也反映了年轻农民参保率低。在参保率较低的荥阳市、社旗县和酉阳县，均存在着年轻农民参保率低的现象。例如，到2010年6月底，社旗县适龄农民的参保率已经达到了60%，但在实地调查的城郊乡，30岁以下的参保人数只占总参保人数的9.28%；唐庄乡30岁以下的参保人数只占总参保人数的8.62%。
截至2010年9月底，荥阳市59岁人口的参保率为52.24%，60岁人口的参保率为53.48%。[14]31～40岁人口的参保率在30%上下，其中40岁人口的参保率为28.02%，但41岁人口的参保率就降低到了22.01%。55岁以后参保率逐年上升（见图1和表4）。
图1 荥阳市各年龄组的参保率
表4 荥阳市各个年龄组中农民的参保率
参保人口的年龄特征显示，两个高参保年龄段的人口之间可能存在由于捆绑制度导致的高相关性。59～60岁年龄段参保最为合理，这个年龄段的人的高参保率比较容易理解。另一个较高参保率人口年龄集中于32岁左右，他们往往是59～60岁年龄段人口的子女。
3.新农保制度不适应年轻农民的原因
年轻农民参保意愿低的原因在于各种制约农民参保缴费的因素在年轻农民身上的体现更加明显。
年轻农民参保意愿低与其面临更强的收入约束有关。40周岁以下的年轻农民往往处于上有老下有小的阶段，由于消费选择的顺序问题，他们还顾不上为将来的养老进行储蓄。近年来，我国在义务教育阶段和农村卫生政策上取得了突破性的改革进展，但教育和医疗费用仍然较高也是事实。荥阳市高村乡马跃强说，村里80%的孩子都去了荥阳市读小学，他的儿子每年学费为3500元。[15]年轻农民也正处于创业阶段，维持生产和创业的开支是首先需要考虑的问题。在被调查对象中，有一些属于农村专业户，他们对流动资金有很强的需求，但从金融机构得不到贷款，从而影响了其参保缴费的意愿。
总之，新农保制度能否顺利实施与社会政策紧密相连。我国教育、卫生等社会政策影响了年轻农民对新农保的缴费意愿。
新农保制度安排中的一些不确定性对年轻农民的影响更大。目前新农保制度中有很多不确定性，如基金保值增值问题、个人账户便携性问题、养老金待遇问题，这些不确定因素会降低年轻农民的参保意愿。例如，将来能够领取的养老金水平有较大的不确定性。养老金由基础养老金和个人账户养老金两块所组成，但是，新农保制度对将来基础养老金的水平没有做出明确的规定，而个人账户资金则存在着贬值风险。目前，个人缴费及政府补贴所形成的个人账户资金所采取的保值手段是按照一年定期存入银行，但银行利率严重低于CPI增长的速度，从而导致个人账户资金实际上在不断贬值。
农村治理关系对年轻农民参保缴费也有显著影响。从对政府和制度的信任程度看，年轻农民的缴费与领取待遇之间的时间跨度大，对制度稳定性的预期、对干部和政府的信任这些影响一般农民参保缴费的因素，在年轻农民的身上会表现得更加突出。
（六）新农保制度在激励农民选择较高档次缴费标准上的适应性较差
新农保的适应性不仅表现在其是否能促进农村适龄人口参保缴费上，而且表现在已经参保的人群是否会选择政府所鼓励的较高档次的缴费标准。各试点县（市）设置多种缴费档次的目的就是为那些有能力的缴费者提供选择的可能，使得制度更加具有适应性。如果农民选择较高的缴费档次，更有利于基金的稳定性及参保农民应对老年生活风险。但调查发现，新农保制度在激励农民选择较高档次缴费标准上的适应性较差，几乎所有的参保者都选择了最低档次的缴费标准。
1.参保农民的缴费标准
从参保人的缴费档次看，几种数据来源均表明，参保农民普遍选择缴费标准中的最低档次。在河北省青县、河南省荥阳市和社旗县、重庆市酉阳县的农户调查中，共有403人参保缴费，其中378人选择了最低档次的缴费标准，占参保人数的93.8%；25人选择了更高档次的缴费标准，占参保人数的6.2%。
从调研县（市）农民缴费档次的整体数据看，参保农民也主要选择了最低档次的缴费标准。青县所实行的缴费标准为国务院新农保试点指导意见中所设的100元、200元、300元、400元、500元5个档次。调查发现，参保农民缴费普遍选择每年100元的最低缴纳标准。截至2010年9月30日，青县共有187152名适龄农民参保缴费，参保率高达93.4%。但是在参保农民中，选择每年缴纳100元的最低标准的共有176941人，所占比例高达94.51%。社旗县新农保制度设置了9个缴费档次。但是调查发现，参保农民普遍选择最低档次的缴费标准，即2009年的200元和2010年的100元。截至2010年6月底，城郊乡共有3491人参保缴费，其中选择100元缴费档次的为2863人，占82%；选择200元缴费档次的598人，占17.1%。两者合计高达99.1%。唐庄乡共有4290人参保缴费，其中选择100元缴费档次的4165人，占97.1%；选择200元缴费档次的112人，占2.6%，两者合计占99.8%。荥阳县新农保设定了10个缴费档次，最低的档次为100元/年，最高的档次为1500元/年。但在16～59岁的73000余名已缴费的适龄参保者中，近95%的人选择了100元的最低缴费档次，缴费档次普遍偏低。
2.农民普遍选择最低档次缴费标准的原因
农民普遍选择最低档次的缴费标准是一个值得研究的问题，因为这种状况与新农保制度的目标是相悖的。新农保制度期望通过政府的引导而使农民在年轻时积累更多的资金。
为什么农民普遍选择最低档次的缴费标准？有研究指出，在新农保现有的缴费标准和参保补贴方式上，选择最低档次的缴费标准对农民是最有利的。我们的调查结果基本上支持这一研究结论。调查发现，一些农民没有经过计算而是仅从直观上就得出选择最低档次的缴费标准是最合算的，是“成本—收益比”最大化的选择。进一步分析发现，固定的入口补贴并不是农民选择最低缴费档次的主要原因；对政府信任、对制度稳定性的担忧、收入约束等这些影响农民是否参保缴费的因素，才是农民选择最低缴费档次的更直接的原因。
（1）宣传发动工作的失误
有的农民说，“我们只知道每年100元的缴费档次，不知道还有其他缴费档次”；有的说，“干部在动员中只说了让交100元”。
（2）农民对制度缺乏信心
农民对新农保政策的长期性、稳定性存在担忧，害怕万一新农保政策半途而废，自己缴纳的参保费“打水漂”，大家都抱着观望的态度选择较低缴费档次来降低自己的资金风险。或者，政策变得更好了，交钱多就吃亏了。社旗县某村民的看法很具有代表性，他说，前两年缴费多，60周岁以上的老人缴费标准是3075元，每过一岁就少交205元，67岁以后缴纳1640元。现在一年只用交200元，钱越交越少了，要是以后政策再变好了，不用交钱就能领养老金，现在多缴纳钱者吃亏了。
（3）“随大溜”的观望行为
“随大溜”的行为也是降低农民参保风险的策略性行为。很多农民认为，“我们缴费也都是‘随大溜’，别人交多少自己就交多少，不冒尖，但是也不能让别人笑话”。
（4）收入约束
上文在探讨农民参保率低尤其是年轻农民参保意愿低的原因时已经分析了收入约束，在农民为什么会选择最低缴费档次这一问题上，收入约束更加明显。在调查中我们切实感受到，农民所说的“经济紧张”并非托词，而是指有限的收入必须合理分配于生产经营性支出以及应付日常生活中的医疗、教育、建房、人情开支等各类支出。现阶段影响农民参保决策的经济因素更为突出地表现为收入及积蓄的多用途性与保险费不能流动之间的矛盾，在可储蓄收入较为有限的情况下，农民将会更加注重满足现有需求，而不是风险尚未到来的养老问题。
问卷调查与上述案例调查和访谈的结果是一致的。在为什么没有选择更高档次缴费水平的原因上，仅有5.39%的受访者表示是因为“较低缴费水平更划算”，33.09%的受访者表示“家庭经济困难”，其余受访者的原因多为“对政策的不了解”，特别是有13.01%的受访者表示没有选择更高档次的缴费水平的原因是“不知道还有更高档次的缴费水平”。受访者对新农保政策的低知晓率表明经办机构和人员在政策宣传和动员上存在空白，甚至可能存在一定程度的误导。
3.对农民选择最低缴费标准原因的进一步印证
尽管农民普遍选择最低档次的缴费标准，但农户问卷调查中也有25人选择了高于最低标准的缴费档次。总体上看，这25人有如下特征（见表5）。
表5 高缴费档次与最低缴费档次对新农保制度理解的对比
续表
（1）家庭收入较高
高缴费者所在家庭的人均可储蓄收入均值为9805元，是全部参保群体均值（1800元）的5倍多。
（2）对新农保制度的理解和信任程度更高
与参保群体整体相比，高缴费群体对新农保制度更为了解和信任，也更为满意。60%（15人）的高缴费者知道60周岁后养老金领取标准，但72%的人认为这个标准仍不够。超过8成的高缴费群体都相信政府将来能兑现养老金，对保费管理也表示放心，并且100%高缴费群体均对新农保试点表示很满意或比较满意。
（3）对老年生活风险的认知程度更高
在选择更高档次缴费标准的25人中，有24人表示考虑过自己的养老问题，仅1人表示未考虑过。对于年老后的生活来源，高缴费参保人的预期从高到低分别为养老金（36.4%）、子女（34.1%）、个人积蓄（25%）和个人劳动（4.5%）（见图2）。
图2 高档次缴费群体预期养老经济来源
（4）受教育程度更高
高缴费者平均受教育年限为7.28年，比全部参保者平均受教育年限（6.85年）长0.43年。其中，小学及以下9人（36%）；初中文化程度12人（48%）；高中及以上4人（16%）。
（5）年龄更大
高缴费者平均年龄47.76岁，比全部参保者平均年龄（42岁）高5.76岁。其中30～45岁年龄段11人，占44%；45～60岁年龄段14人，占56%；30岁以下的参保者选择的均为最低档次的缴费标准。