第一节 国际治理的兴起及对国际机制的需求
一 国际环境治理：从“个体行动”到“集体行动”
尽管较早进入国际关系领域中的环境问题大都是跨境的或者是区域性的，所涉及的国家并不具备全球规模，但也具有国际公共物品也即国际公共问题的特征。这种国际公共问题具有以下特征：首先它们不是指单个国家面临的个体问题，而是指多个国家乃至全球社会所面临的共同问题。国际公共问题的最重要特征在于它们的不可分割性，即它们对所有国家产生的影响都是相同的，没有一个国家可以置身于这些问题之外。例如跨境的污染等，其造成的危害就是人为的边界所分割不了的。其次，国际公共问题不只是简单的国家与国家之间面临的共同问题，也是个人—国家—全球所面临的共同问题，例如全球气候变化所造成的影响，不仅限于国家的层面。最后，国际公共问题的性质就决定了，对这些问题的应对和解决需要的不是单边的而是多边的联合行动，不是单方面的个体决策而是更多建立在合作基础上的全球公共政策和规划，即需要相关行为体的集体决策和集体行动。[1]
但是这样一种国际社会应对共同面临的国际公共问题所需要的集体行动的实现绝非易事。古代哲人亚里士多德曾说过，“最大多数人所共有的物品却得到最少的关照。每个人主要关心他自己的东西，而极少考虑公共的利益。”[2]美国加利福尼亚大学的生态学教授加略特·哈丁（Garrett Hardin）在1968年发表于《科学》杂志上的《公地的悲剧》一文，[3]进一步揭示了为实现各利益相关方的共同利益而采取集体行动的困难。
在《公地的悲剧》一文中，哈丁描述了一个古老的英国村庄有一片向所有牧民开放的牧场，牧民们都可以自由地在这里放牧。牧民们自由地决定自己养牛的数量，但是牧场草地的承载力（carrying capacity）有限，一旦牛的数量超过牧场的承载力，就会因过度放牧导致草地退化，过多数量的牛因为得不到足够的食物，只能产出更少量的奶，草地的严重退化也会大大降低牧场的承载力。而牧民们单独决策的结果，就是自己拥有更多的牛，因为养牛的收益归牧民自己所有，而养牛对牧场承载力的成本则由所有牧民承担，而牧民个体只是承担了由于过度放牧所造成的损失中的一份。哈丁因此得出结论：“这是一个悲剧。每个人都被锁定在一个在有限世界中被迫无节制地增加自己养牛数量的系统中。在一个信奉公地自由使用的社会中，每个人追求的是他们自己利益的最大化，而毁灭的是所有人的归宿。公地的自由导致集体的毁灭。”[4]
哈丁并不是最早注意到公地悲剧现象的人。在哈丁之前，加拿大学者斯科特·戈登（Scott Gordon）于1954年发表的《公共产权资源的经济理论：捕渔业》一文也阐述了类似的逻辑，“属于所有人的财产就是不属于任何人的财产，这句保守主义的格言在一定程度上是真实的。所有人都可以自由地得到财富而将得不到任何人的珍惜。如果到那时候便会发现，这些财富已经被人取走了。海洋中的鱼对渔民来说是没有价值的，因为如果他们今天放弃捕捞，就不能保证这些鱼明天还在那里等着他们。”[5]哈丁的这一悲观色彩的结论也成了当今全球环境灾难的代名词。但问题是，难道理性的个体们就意识不到或者无法预料他们“集体的毁灭”或者是“未来的悲剧”吗？若理性的个体能够对未来作出充分的判断和预料，或许他们的行为会发生一些变化，但这种变化并不是必然会发生的。“囚徒困境”和“集体行动的逻辑”这两个模型就对此做了精彩的阐释。在囚徒困境模式中，两个有共同作案嫌疑的嫌疑犯被分别关进了不同的牢房，警察对他们的犯罪掌握了一定的证据，但没有充分的证据对他们定罪。为进一步掌握他们犯罪的证据，警察对他们分别进行审讯。两个嫌疑犯有两种选择，可以拒绝坦白，也可以坦白他们所犯的罪行。如果他们都拒不坦白（即对他们之间来说，这样是一种合作），那么警察将会因为证据不足，而只能对他们从轻处罚，例如关押三个月；另根据“坦白从宽，抗拒从严”的原则，若其中一人坦白，另一人抗拒，则坦白的一方则可以“将功赎罪”获得宽大处置，而抗拒的一方则依据“抗拒从严”受到重判；但若两个人都坦白罪行，检察官也会因为掌握了进一步的证据，而对他们进行判罪，但依据“坦白从宽”的原则，判罚不会太重。理性的囚徒就会想：如果对方坦白，那我最好的策略是坦白，否则我将遭受重罚；如果对方不坦白，我最好的策略也是坦白，因为我可以“将功赎罪”。因而对两个囚犯来说，其主导策略都是坦白，这实际上不是一种合作的行为；要实现他们之间的合作（即都不坦白）很难，因为每个人在这种情况下，都不可能拿自己未来长期的牢狱之苦进行赌博。
将这一模式运用到“公地的悲剧”之中，我们可以假定牧场上的放牧人是“囚徒困境”中的囚徒，假定牧场的承载力为L，即可以在牧场上蓄养牛的数量为L。牧民“合作”的策略就是将养牛的总量限制在L之内；“背叛”的策略就是每个牧民都从自己的私利出发，饲养更多的牛。由于以上哈丁在《公地的悲剧》中的分析，“背叛者”即饲养更多牛的牧民可以获得“背叛”所带来的全部收益，而成本则是被“公有化”了，每个牧民只承担总成本的一部分。因此，如果无力达成有约束力的协议，由每一方独立选择，他们选择的支配策略都会是背叛。[6]
美国马里兰大学的曼库尔·奥尔森（Mancur Olson）在《集体行动的逻辑》一书中进一步对集体行动的难题进行了阐释。传统的理论一般认为，具有共同利益的个人会自愿地为促进他们的共同利益而采取行动，曼库尔·奥尔森对这种乐观主义的理论提出了挑战。他在《集体行动的逻辑》一书的开篇就说，“有共同利益的个人组成的集团通常总是试图增进那些共同利益，这一点至少在涉及经济目标时被认为是理所当然的。正如单独的个人往往被认为是为他们的个人利益而行事，有共同利益的个人所组成的集团被认为是为他们的共同利益而行事。”曼库尔·奥尔森认为，“从理性的和寻求自我利益的行为这一前提可以逻辑地推出集团会从自身利益出发采取行动，这种观念事实上是不正确的，”“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[7]
公地的悲剧、囚徒困境和集体行动的逻辑这三个模型的核心观点是共通的，这些模型对认识试图实现集体利益时个人所面临的许多问题，规定了一种可接受的方法。这些模型中的每个个体，其核心问题都是搭便车问题。在任何时候，个体只要不被排斥在分享由他们努力所带来的利益之外，就没有动力为共同利益做贡献，而只会选择作为一个搭便车者。如果所有的参与者都选择搭便车，则不会产生集体利益。另一种情况是，有些人可能提供集体物品而另一些人搭便车，这会导致集体利益的供给达不到最优水平。[8]因此，这些模型对解释个体理性导致集体不理性（或者不是最优）的结果，是非常有用的。将这些模式的理解推广至国际层面，我们可以发现，在无政府状态的国际社会中，理性的利己主义使合作的基础更加脆弱，行为者的短视与相互之间所预期的利益冲突使得合作变得更加困难。行为体需要对未来共同的预期形成一种“未来的影子”，并且要认识到现在的决策对未来的影响，才可能尽量减少或缓解那些阻碍国际合作的因素；另外，国际社会中国际法规的不完善、稀缺与难以有效实施等，也是阻碍国家进行有效合作的因素。
理论以及模型的建构，往往遵循由14世纪英国的哲学家弗朗西斯·奥卡姆提出的“简约原理”（law of parsimony）也即奥卡姆剃刀原理（Occam’s razor），即在理论建构的时候，“如无必要，勿增实体”（entities must not be multiplied beyond necessity）。自然科学中的各种简约公式以及国际政治学中结构现实主义和新自由制度主义对国家行为决定因素的简约归纳，也让我们体会到了“简约之美”。
以上谈到的公地的悲剧、囚徒困境和集体行动的逻辑三个模型展示了公共问题以及实现集体行动的困难的核心所在，但现实往往更为复杂，模型中所规定的严格条件，在现实中通常并不具备。例如在公地的悲剧中，这种毫无管制的公地在现实中很难找到，以至于哈丁后来在回应批评者的文章中也谈到，他1968年在《科学》上发表的《公地的悲剧》这篇文章应该改名为《未加管制的公地的悲剧》；另在囚徒困境中存在两个囚徒之间无法沟通的苛刻条件，而在现实中行为体之间通常可以通过各种方式进行沟通，以实现更好的决策。另外，奥尔森在阐述其“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”时提出的两个前提条件，即“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事”，也表明了这种集体行动在条件符合的情况下是可以实现的。
哈丁在他后来的文章中也指出，“在一个杂乱的世界上，如果想要避免毁灭，人们就必须对外在于他们个人心灵的强制力表示臣服，也即建立一个霍布斯所说的‘利维坦’。”[9]
但是在现实世界中，在“利维坦”缺失的情况下，尤其是在国际社会中，是不是公共物品就无法得到有效的管理了呢？埃莉诺·奥斯特罗姆对此提出了质疑，并根据她长期对地区性公共事务治理的个案研究，认为在不存在更高权威的情况下，理性的个体在实践中也可能在他们之间达成一个有约束力的协议，也即建立国际机制，在这些机制中，行为体承诺执行由他们共同制定的合作策略，进而实现“公共事务的治理”。[10]
二 国际机制与集体行动的制度化
对于国际制度（international institutions）及其作用的研究自第二次世界大战结束之后就已开始。[11]但当时对国际制度的研究主要集中在实体性国际组织，如联合国、世界贸易组织等。国际关系理论中对国际机制的研究自20世纪70年代方才兴起，但一经兴起，就成为该理论中最有活力的研究领域之一；另有学者也指出，“自20世纪70年代以来，国际关系理论的发展主要是以国际制度研究为重心的。”[12]对国际机制的研究最早由厄恩斯特·哈斯（Ernst Haas）和约翰·拉格（John Ruggie）提出，[13]他们把国际机制定义为“由一群国家接受的一系列相互的预期、规则与规章、计划、组织的能量以及资金的承诺”等，但当时在学界并未形成一个对国际机制的共识性概念。直到1982年，斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen D.Krasner）在他主编的《国际组织》之《国际机制》专辑出版的时候，对国际机制给出了一个共识性的概念。斯蒂芬·克拉斯纳认为，国际机制是“在国际关系特定问题领域里的一系列隐含的或明示的原则、规范、规则和决策程序，行为体的预期围绕他们而汇聚在一起。所谓原则，是指对事实、因果关系和诚实的信仰；所谓规范，是指以权利和义务方式确立的行为标准；所谓规则，是指对行动的专门规定和禁止；所谓决策程序，是指占主导地位的决定和执行集体选择政策的习惯”。[14]斯蒂芬·克拉斯纳进一步对原则和规则、规范和决策程序两组概念作了进一步的分析，首先，原则和规则体现了机制的基本特征，同样的原则和规则可能会有许多与之相一致的规范和决策程序。规则和决策程序的变化只是机制内部的变化，不会带来机制性质的改变。当旧的原则和规则消失时，一般会出现两种情况：旧机制从某一特定领域消亡或者代之以一个新的机制。[15]
对于斯蒂芬·克拉斯纳对机制的界定，奥兰·扬认为过于宽泛，弹性过大，且不易操作。他从三个方面批评了斯蒂芬·克拉斯纳的定义：第一，该定义只是一系列要素的组合（即原则、规范、规则和决策程序），它们在概念上很难界定，在现实世界中更是经常重叠使用；第二，当应用该定义分析现实国际关系时，会产生很大的弹性；第三，从理论范畴来讲，它显得很单薄，只要在同一空间和时间拥有这一系列要素的现象都可以被贴上机制的标签，从而无法与更大的观念系统联结起来。[16]罗伯特·基欧汉也认为它过于复杂，并主张将其限制在具有明确规则的特定的问题领域。他在《国际制度与国家权力》一书中认为，国际机制可以包括三种形式：（1）正式的政府间组织或跨国的非政府组织。这种组织由国家精心设计，具有明确的规则，是为一定的目的服务的实体，能够监督行为体的行为并对其作出反应。例如在联合国系统中就存在着数以百计的政府间组织，并与大量的非政府组织进行联系。（2）政府间明确的规则。这些规则得到政府的同意和认可，构成适应于国际关系特定领域的制度。（3）国际惯例。主要是指具有隐含规则的非正式制度，尽管这类惯例并没有明确的制度形式和组织实体，但它们能够塑造行为体的预期，使行为体能够彼此理解，并依据这些惯例协调它们的行为。[17]
国际机制有三个特征：首先是国际机制的权威性。国际机制虽然是运作于国际无政府状态下的制度，是权力分散状态下的规则，不可能像国内社会的法律那样具有高度的约束力和强制性，但是，既然国际机制是国际社会成员认可或者达成的规则，就代表了某个领域的行为准则，因而具有相当高的权威性。如国际法学家路易斯·亨金（Lewis Henkin）的名言“大多数国家在大多数情况下遵守大多数国际法”一样，在国际关系中，大多数国家在大多数情况下都基本遵循国际机制。其次是国际机制的制约性。既然国家和其他国际行为体基本遵循国际机制的规则，国际机制对国家的行为就存在着制约作用，国际行为体的行为就要符合国际机制的规范。但是由于国际社会没有强制性的国际法执行机制，国际机制的制约作用和国家遵守国际机制的动机很大程度上依赖于国际机制可以使理性自私的行为体较为有效地实现自我利益的功能。也就是说，国际机制的成功与否取决于是否可以协调国家之间的政策行为，使双方或者多方实现共同的利益。国际制度的建立在一定程度上取决于国家尤其是大国的意愿，但国际机制一经建立，就具有一定的独立性，对所有参与国际机制的成员国都具有高度的制约作用。最后是国际机制的关联性。随着国际社会相互依存的程度越来越高，国际行为体之间的交往活动越来越频繁，国际机制会不断发展和拓展。国际机制的发展和拓展，就在世界范围内逐步建立起一种国际机制网络体系，使各个问题领域的制度联系在一起，这就是国际机制的关联性。[18]