从混合到融合
——社会转型中北仑新型社区治理模式创新
叶笑云 石慧[1]
作为东南沿海改革开放的前沿，浙江省宁波市北仑区经济发展水平较高，以工业化、城市化为核心的现代化进程不可避免地给社区发展打下了深刻的烙印，使之具有明显的社会转型的特征，这就是新型的混合型社区。混合型社区面临着一系列治理和建设的难题，原来的社区治理模式受到严峻的挑战。北仑区政府和社区积极探索，进行理念和机制的创新，通过健全社区组织体系，创建社区协商民主机制，实现社区公共事务的协同治理；通过建立社区内各群体之间的有机联系，营造文明融洽的氛围，将社区营造成为融合和谐的共同体。这种模式为其他地方的社区治理和建设提供了示范作用。
一 社会转型中北仑区混合型社区的治理难题
改革开放之后，中国现代化进程加快，社会结构进入复杂而长期的转型期。宁波市北仑区作为东南沿海改革开放的前哨，工业化、城市化过程开始相对较早，进程相对较快，社会转型的特征比较明显，从而不可避免地对社区构成本身造成影响，使社区的治理和建设面临一系列难题。
目前社区外来民工和本地居民、民族之间等以人群的地域融合、民族融合为目标的融合性机制构建受到较为广泛的关注，而社区中存在另外一类虽然不那么受关注，但也在社区治理中较为典型的案例。本文通过对芙蓉社区、芝兰社区、青峙社区和黄鹂社区等案例的分析，发现它们都有一定的相似之处，都受到工业化、城市化进程的深刻影响，打上了社会转型的烙印，从而具有典型的混合性特征。这种混合性及其复杂性主要体现在以下几个方面。
其一，社区规模大，构成复杂。随着城市的快速扩张，有的社区规模越来越大，构成越来越复杂，不再只是纯粹的居民或居民小区，而且包括了工厂、机关、企事业单位，从而具有混合型的特征。另外，如芙蓉社区有6个小区，1个村庄，几家大中型企业以及机关事业单位；青峙社区有40余家企业，包括本地的几家大型企业和外资企业，另外还有3家部队后勤保障单位和5个行政村。芝兰社区是北仑区面积最大，人口最多的社区，总面积28万平方米，由39个小区组成，5000多住户，15000多人口。不同的单位或组织各自为政，有自己的利益诉求。
其二，社区居民的身份复杂。工业化和城市化进程中，社会流动加速，不仅大批外来务工人员进入城市打工，由于大批工业园区和新兴楼盘不断开发，本地农村和城郊失地农民队伍日渐扩大，大批农民“洗脚上田”进入城市生活，开始了从农民到市民的身份大转变。如坝头社区由5个住宅小区及29个散户区组成，且有9个拆迁村的部分村民并入社区，住户4700余户，常住居民11000余人，外来居民9000余人，是一个典型的农居混合型社区。从乡村的熟人社会到城市里的陌生人社会或社区里的半熟人社会，这部分居民生活的空间发生了根本的转移，但是很多居民依旧保留着旧有的生活方式和旧习惯、旧观念，比如缺乏现代小区里的物业意识，无法理解住自己的房子还要交物业费；缺乏陌生邻里之间相互谅解、相互合作的现代文明意识和习惯，缺乏管理社区公共事务的民主意识和能力等。这种传统农民的心理和现代市民的身份混为一体的矛盾，导致新市民对于社区缺乏认同感和信任感，使其很难融入社区，从而给社区治理和建设带来了困难。
其三，社区治理主体结构的复杂化。工业化进程的快速推进之下出现了一大批工业园区，北仑作为宁波的经济技术开发区，拥有大规模的工业园区。一类比较特殊的社区——工业社区由此出现。这类社区主要是由企业所组成，例如青峙社区就有40多家各种性质的企业和3家部队的单位，还有5个行政村，但是没有居民小区，因此不设居委会。这种社区构成的特殊性带来了治理结构主体的特殊性，虽然社区成员都可以成为社区治理主体，但是因为缺乏一个核心的自治组织而缺乏有机的整合，从而使得政府政策很难在社区落实，社区治理工作也很难开展。
复杂的社情民情带来了社区治理和建设中的诸多矛盾，比如社区与各成员单位之间，各成员单位之间，业主、业主委员会和物业服务企业之间，都存在着一定的矛盾和问题，从而造成了诸多难题。这些难题主要体现在以下几个方面。
一是社区公共事务、内在纠纷难以得到有效解决，尤其是牵涉多家单位的问题，单靠社区和政府部门难以解决和协调。如企业与企业之间的矛盾，行政村和企业之间的纠纷，还有居村之间交界的问题，就很难办。这就导致部分矛盾和误解激化，如高峰家园居民因长胜货柜噪音问题上访到区里，小山村因为吉利公司喷漆车间与企业直接冲突。
二是社区各类社会组织缺乏必要的沟通联系，物业管理上普遍存在业主、业主委员会和物业服务企业缺乏配合的问题。由于物业与业主在服务内容、质量、收费标准、费用监管方面存在分歧，业主不配合、不支持物业公司，业主委员会袖手旁观，社区居委会处于尴尬境界，难以协调，致使物业公司中途退出小区，小区管理“真空”频频发生，2007年芝兰社区就有21个小区出现这种情况。社区居委会与物业公司因功能定位不同，在实际工作中因意见不统一而经常发生矛盾。
三是社区公共服务理念上存在问题，服务意识相对狭隘，服务对象仅限于区域内的小区居民，区域其他单位对社区的认同感和归属感不强。由于传统的服务对象一般是小区居民，社区区域扩大之后，加入了其他性质的基层组织，也需要社区提供基层的公共服务。但是社区在理念上存在一定局限性，未及时转变观念，扩大服务范围。这也就导致社区其他组织成员缺乏对社区的认同感，在公共事务上或社区活动上很难予以配合。
可见，在社会流动加剧、社会结构深刻变动的时代，北仑区社区治理和建设面临着一系列新问题。如何使不同群体和谐共处，共同融入不断发展的工业化、城市化进程中，成为社区治理和建设的一道新课题。在这种情势下，原来以政府为主导的治理模式，甚至是后来以社区居委会为核心自治组织的治理模式都很难适应社区的新变化，应对社区层出不穷的矛盾和问题。因此，针对新问题和新形势，推进和谐社区的建设，进行社区治理模式的创新就成为必然的选择。
二 北仑区混合型社区治理模式创新——协同治理
近几年来，北仑区积极探索，转变和创新理念，构建社区协商民主机制，推进社区的协同治理，不断加强社区功能，大力发展社区服务，不断创新社区文化，从而推进社区从最初的混合性聚居——一种机械的聚合，走向有机的融合，从而取得了社区建设的显著进展。
各个社区构建的机制名称不同，具体做法也有差异，如坝头社区建立了和谐促进会，让外来务工人员代表担任和谐促进会的副会长及小组长，共同承担社区公共事务管理；芙蓉社区建立了和谐共建理事会，以党建统筹促进区域融合，服务社区发展；霞浦街道黄鹂社区居委会以“天兴嘉园”小区为试点，培育业委会自治组织，社区借助业委会这个平台，建立了业主委员会、物业服务企业、社区居委会三方联动的小区管理模式；青峙社区建立了区域协商议事会；面对当前物业管理难问题，化解矛盾，芝兰社区针对社区人群特点，进行有了有效的探索和尝试，在北仑区率先成立了物业管理协作委员会。尽管名称各异，但是究其实质，都具有同样的性质，发挥类似的功能，这就是社区协同治理模式的构建，发挥治理协商协调等功能。这种模式主要的做法包括社区组织体系的健全、议事协商机制的构建、认同文化的建设等几个方面。
（1）建立以社区党组织—社区议事协商机构为中心的社区组织体系，建立相互之间的常规联系，推进社区的组织创新和建设。
首先是创建民主议事或协商机构。芙蓉社区成立了和谐共建理事会，青峙社区建立了协商议事会，芝兰社区则在北仑区率先成立了社区物业管理协作委员会。这些机构都是社区的自治组织，成员广泛，基本汇集了社区各界各方代表，涵盖了区域利益群体，具有自治性、协商性等特征。主要职责是研究、讨论、协调、解决在小区公共事务或物业管理中存在的问题，使社区各项管理工作组织到位、分工明确。
其次是健全以社区党组织为核心的社区领导组织体系。为了有效整合社区内各种社会力量和政治能量，也为社区党总支能充分发挥总揽全局，协调各方的政治核心作用，各个社区努力探索建立了以社区党总支为核心的社区领导力量。如芙蓉社区2008年5月社区党支部升格为党总支，按照“1＋N”的组织设置原则，成立综合支部，将辖区内6家单建党组织纳入党总支统一管理，选举社区主任为党总支书记；社区党总支与村党组织、驻区大单位党组织建立共建关系，定期通报工作和信息，商议公共事务。
最后，在党组织—社区议事协商机构的基础上，政府、社区大力扶持发展包括文体性、公益慈善类等在内的各类社区社会组织，让社区社会组织分担了大量原来由社区居委会承担的社区公共事务，从而使其成为社区治理的重要力量；并且建立与各类社会组织之间的有机联系，从而整合各类群体，形成协同治理的合力。这成为北仑区非常重要且具有独创性的一项创新性举措。
（2）创建社区议事协商协调工作机制，推进社区治理工作的机制创新。
首先是议事规则和程序的建立。规定了召开议事协商会的会期和一套具体程序（收集意见建议—会议上集中讨论—充分论证协商—决策出台），对于某些社区事务，涉及部分单位的问题，明确利益相关方和责任方。大会上不能解决的，则事后召开专题会议协商解决，并在下一次大会上通报结果。
其次是建立协商协调制度来治理社区公共事务和内部纠纷。社区出现纠纷之后，主要是通过议事会的形式就各类矛盾进行充分沟通解决。如芙蓉家园小区紧邻小山村，受村里菜场的露天垃圾和明水沟影响较大，通过理事会的平台进行协商沟通，使得问题得到了很好的解决。
再次是建立资源整合机制。如芙蓉社区服务中心本身场地条件差，资源缺乏，和谐共建理事会牢固树立区域共建发展理念，实现工作统筹、资源共享，提供公益服务；在区卫生局挂牌健教娱乐服务中心，为区域群众提供健康咨询，开展义诊活动；在社区则挂牌党员服务中心与公共事务议事中心，真正实现了区域“大服务中心”。
最后，建立一系列相关制度，促进委员会会议或成员大会的制度化、常规化，大会研究审定发展计划和重大事项，听取会员及居民代表意见和建议，做到科学决策、民主决策和依法决策。
（3）通过社区文化建设，加强社区内部的情感联系和精神融合。
第一，通过讲座、外出交流等形式加强对社工人员、自治组织成员的教育培训，优化知识结构，转变观念，提高服务理念和综合素质，增强相互之间的良性互动和议事协商机构的凝聚力。第二，经常性开展各种文体活动，以文化熏陶人，提高社区成员的素质。
三 走向融合：北仑社区协同治理模式的功能分析
社区协同治理模式建立以来，运作良好，成效显著，为北仑区的社区建设、发展和融合奠定了坚实的基础。这种协同治理的组织和机制主要发挥了以下几个方面的功能，推动北仑区的混合型社区不断走向融合，成为文明和谐的新社区。
其一，自治和服务功能。实现社区成员协商议事共同治理公共事务的功能，提供社区公共服务，如维护和改善社区治安环境、小区绿化、公共设施、维护业主利益，等等。如芙蓉社区和谐共建理事会成为一个议事、协商、自治的平台，通过理事会大会和专题会议的形式议事协商，所议之事多为公益性、区域性、社会性问题，作用发挥逐步明显。
其二，沟通协调功能。社区协商机构发挥了桥梁纽带作用，将政府、企业、社区、业主的意愿整合到一个工作平台上，通过这个平台上的沟通和协商，促进各方之间的互相了解和互相合作。比如物业协作委员会一方面督促和引导物业公司尽心尽责、满腔热情地为业主提供良好服务，另一方面协助物业解决“收费难”，从而有效地维护了业主和物业公司双方的合法权益，赢得了居民的普遍好评。
其三，资源整合的功能。社区协商议事会等协商民主机制的建立，为社区提供了这样一种组织，把社区居委会与物业公司的社会功能和优势结合起来，将政府、企业、社区、居民的意愿整合到一个工作平台上，更好地为居民服务，实现社区融合与和谐。
其四，社区认同的功能。社区协同治理机制的建立以及相应的文化建设，不仅提升了公共精神，提高了居民参与度，促进了公民的奉献服务精神，而且密切了社区成员之间的情感联系和交融，养成了成员之间宽容、合作、团结的精神，创造了和谐温馨的社区氛围。如天兴嘉园是个拆迁安置小区，但是经过几年的社区治理和建设，文明和谐气氛浓厚，邻里关系和睦，业委会、业主、物业同社区居委会关系融洽，四年多来，业主缴纳物业费的比率均在80%以上，2009年该小区被评为“北仑区优秀小区”。拆迁安置小区得到该荣誉，在北仑区还是首次。
面对社会转型给社区治理和建设带来的新问题，北仑区致力于社区治理模式的转型，通过社区自治组织体系的建立健全，协商民主机制的创建以及相应的文化建设，构建了协同治理模式。这种模式中，参与主体广泛，各社会群体或代表通过民主协商机制有效有序地参与社区公共事务的治理，从而转变了传统的服务管理模式，从单向管理转变为双向互动的服务，促进了社区不同群体居民之间的沟通交流和合作治理，构建起团结和睦、融合共处的邻里关系。这种融合，不仅是组织、制度上的融合，更是文化上的融合，体现为精神认同和情感归属，因而也就成为社区文明和谐的重要基础。
[1] 叶笑云，宁波大学法学院副教授；石慧，宁波大学法学院副教授。