行政问责体系建设

建立健全行政问责体系是我国行政管理体制改革面临的一项重要任务。本研究概述了行政问责的含义、类型和问责体系建设的一般规律，梳理了当代各国行政问责的主要模式，具体考察分析了我国地方政府行政问责制度建设的现状，在此基础上，提出了行政问责体系建设的思路和建议。

一 行政问责的含义、类型和问责体系建设的规律

（一）行政问责的定义

问责是指对一个人的行为进行质询并要求其给予回答和解释。一种问责关系的组成要素包括问责主体、问责对象、问责内容和问责方法等。行政问责是指行政部门内外主体对行政部门及官员的质询，政府官员要就其行政决策、行政过程和行政结果进行解释和正确性的辩护，如有失责需接受相应的惩罚。从时间过程看，行政问责可分为“事前问责”“即时问责”和“事后问责”。

（二）行政问责的功能

行政问责作为行政管理中存在的一种监督控制机制，其功能和作用表现在两个方面。一方面是行政内部的对自身行政过程和行政结果的监督控制。问责作为一种重要的控制方法，是行政管理加强内部管理、实现组织目标的有效手段。另一方面，是行政之外的其他方面的对行政过程和行政结果的监督控制。从社会其他方面来看，问责是其监督和控制庞大复杂的政府部门运作情况和运作效果的一种重要手段，现已发展成为政治文明过程中满足公众参与公共管理的一个重要途径。

（三）行政问责的主要类型

行政问责不是单一的制度，而是由多种问责形式组成的体系。归纳起来，现代行政问责体系包括四种问责类型。

（1）等级问责，是指行政部门内部存在的问责制度。从理论上说，任何上一级官员都是其下属的问责主体，下属都是其上司的问责对象。等级问责关注行政人员的工作状况，主要实现形式是各国建立的《国家公务员法》。

（2）职业问责，是指要求公务员，尤其是掌握一定权力的事务官在工作中遵守职业道德规范。职业问责关注行政人员的觉悟状况，主要实现形式是一些国家建立的公务员道德或职业规范，如《日本国家公务员伦理规章》。

（3）法律问责，是指各种主体依法对行政部门进行的问责活动。在传统民主问责阶段，表现为议会对行政的质询，主要关注行政资金的使用；在现代行政问责阶段，更加关注行政绩效，主要实现形式是通过立法，依法独立对政府部门进行审计和绩效评估活动。如美国，根据《预算和会计法》于1921年成立了美国会计总局，负责审计工作，这一部门于2004年改名为政府问责局。

（4）政治问责，是指要求政务官员和行政部门对来自社会的质询作出回应，关注的是行政决策及其结果，其主要实现形式是传统的政策评估和媒体监督习惯。当前，政治问责正由依赖传统习惯向制度化转变，如我国香港特别行政区2002年建立的“主要官员问责制”。

现代行政问责体系的主要类型

续表

（四）行政问责体系建设的一般规律

在四种行政问责类型中，等级问责和职业问责是依靠政府内部问责机制的运作来实现问责效果，控制权掌握在行政官员手中，是一种主动问责形式；法律问责和政治问责是依靠政府外部问责机制的运作来实现问责效果，控制权掌握在政府外部的行为体手中，是一种被动问责形式。这四种问责建设的一般规律有以下三个。

（1）等级问责和职业问责建设相对比较容易。它们可以由行政官员主动发起，通过政府内部的运作即可完成，问责效果的好坏主要取决于问责机制的可行性。同时，问责不影响高级官员的权威，问责效果有利于提高高级官员的政绩，因此，高级官员有建立等级问责和职业问责的主动性，阻力主要来自中下层官员和公务员。

（2）法律问责建设最难。法律问责建设由政府外部实施，它与一个国家的政体和法制建设水平紧密相关，非政府自身所能左右，同时，法制问责意味着对行政权力的监督和约束。因此，由政府来主导法制问责建设有很大的难度。在传统的法律问责模式中，议会问责行政部门的模式影响最大，依法进行的对政府部门的审计问责模式最易推行；在当前新出现的法律问责模式中，以政府部门绩效评估问责模式最为有效。

（3）政治问责建设最为复杂。第一，政治问责的主要目的是对行政高官进行监督，因此政府主导政治问责的主动性不强。第二，传统政治问责的制度化水平不高。第三，政治问责内容庞杂，一方面是涉及问责主体自身利益的项目，问责主体希望政府部门予以解决；另一方面是针对行政部门和行政人员（主要是行政官员）的决策及行为提出的质疑，要求行政部门予以解答。庞杂的内容导致问责回应和判定都较为困难。第四，政治问责机制中三个要素（惩罚性、回应性、强制性）的有效体现在实践中必须有相应的条件予以配合，如行政程序法、信息公开法、新闻法等法制基础条件，社会政治文化传统所形成的政治回应习惯，公民参与意识和参与水平的提高等等。

现代行政问责实践显示，不同类型的行政问责，应通过不同的问责主体、问责对象和问责机制才能取得良好的效果，而不应相互替代。

二 当代各国行政问责的主要模式

从国际上看，许多国家都建立了适合本国的行政问责体系，联合国等国际组织也大力倡导各国加强行政问责体系建设，新的行政问责模式不断出现。归纳起来，较有代表性的问责模式主要有如下几种

（一）结果导向型问责模式

“结果导向型行政问责”有两层含义。一是公共部门必须清楚地向公众说明，纳税人的钱是否被花在了与公众生活有关的公共服务和公共产品上；二是行政问责主体如何能够更有效率和更有效果地去监督公共部门履行这样一种职责并能够及时地纠正公共部门的错误以提高其工作成效。

（二）绩效评估问责模式

绩效评估问责模式可视为是行政部门与外部行为体联合对结果导向型问责模式实现方式的具体发展。在最近二十年来，许多发达国家都将绩效评估作为对政府部门问责的主要模式。如澳大利亚的新南威尔士州于1995年10月成立了法定机构“政府部门财政支出和服务质量评议会”（以下简称评议会），专门负责政府部门绩效评估工作。

结果导向型问责模式的特征

评议会绩效评估的组织结构和工作机制

（三）独立问责机构模式

在当前的传统问责体系改革中，最常见的做法是建立独立问责机构，它已经成为一种发展趋势。独立问责机构是自治的公共机构，他们要求政府在一个特定的领域内，就有关问题接受问责。如独立巡检机构，它是一个专门负责调查公民对政府各部门或官员控告案件的机构，二十多年前，只有十多个国家有这样的机构，目前已经有80多个国家成立了国家巡检机构，如波兰（1987年建立）、菲律宾（1989年建立）和韩国（1994年建立）。

（四）行政程序法问责模式

美国行政程序法要求联邦政府部门在一项法规和决策正式出台之前，要向社会公示至少30天，以征求公众意见。在公示期间，公众和各种社会团体可以根据宪法原则或法律授予政府部门的权限对公示内容进行质询。在公众或社会团体质询之后，政府部门必须对社会质询给予回应，证明其出台的规章是合法和合理的，符合宪法原则的要求。在政府部门辩护之后，受质询的规章、决策和辩护内容被提交到联邦上诉法院。存有的争议最终由最高法院进行裁决。

（五）参与式预算问责模式

参与式预算于1989年创建于巴西的波尔图市，1996年，联合国的伊斯坦布尔人类安居首脑会将其命名为值得效仿的“城市革新”模式。目前，巴西的80多个城市已经建立了这种问责机制。

参与式预算的主要内容

续表

（六）公民报告卡问责模式

公民报告卡是公民参与并推动行政问责的一个成功案例，这项制度1994年创新于印度的中南部城市班加罗尔市，目前在全世界，公民报告卡的使用正在兴起。

公民报告卡方法的思路和理念是将市场化激励方式引入政府机能中，通过报告卡方法，政府部门能够看到其每年的绩效表现，并且以类似市场竞争的动态方式将自己与其他部门进行比较。报告卡的所有过程是通过公民社会的独立参与和充分的知情权来完成的。

报告卡有七个关键步骤。①确定工作范围、涉及人员和工作目的；②设计调查问卷；③抽样；④进行问卷调查；⑤资料分析；⑥公布结果；⑦将以上过程制度化。

经验显示，一个报告卡制度要想取得成功，最为重要的是三个核心要素。①在问卷设计、抽样和结果分析中必须由专家主持；②一个愿意参与的公民社会，他们的意愿是利用报告卡所反映的情况来推动政府进行改革；③一个有改革意识的政府高层官员群体，他们愿意利用报告卡所反映的情况去改进公共服务。

（七）社区计分卡问责模式

社区计分卡方法起源于非洲东南部国家马拉维，2002年，针对地方居民长期存在的医疗卫生服务较差的情况，国际护理机构与地方政府合作在地方卫生发展项目中创建了这种模式，目的是改进偏远地区特别是农村居民的医疗服务状况。

社区计分卡的四个关键步骤

三 我国地方政府行政问责制度建设的现状

行政问责在我国政府管理实践中一直存在。近几年来，随着建立责任政府、法治政府和服务政府进程的深入，特别是一连串重大事故引起对相关政府责任人的问责，行政问责制在我国受到广泛关注，各级政府和部门积极探索建立适应时代要求的行政问责体系。本报告以具体考察地方政府问责制度为切入点，分析了我国地方行政问责体系建设取得的进展和存在的问题。

从2003年长沙市首推以政府部门行政首长为主要对象的《长沙市人民政府行政问责暂行办法》，到2005年深圳市公布的《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》，短短的两年多时间内，从海南省、重庆市、天津市到大连市、海口市、成都市、贵阳市、葫芦岛市、抚州市、浏阳市、合川市、平度市、怀远县等各级地方政府相继推出了以政府部门行政首长为主要对象的问责制度。本报告采取分层抽样方法，对其中较有代表性的海南省、重庆市、深圳市、长沙市、怀远县五个地方政府（2003～2005年期间）制定的行政首长问责制度，进行了归纳和分析。

地方政府行政首长问责制度一览

续表

一方面，当前我国地方政府进行的行政首长问责制度化建设，对于强化领导干部责任意识，提高政府效能，加强行政监督，防止滥用权力，进而推动我国政治文明建设，都具有重要的意义。另一方面，上述问责制度属于一项制度创新，在探索过程中不可避免地存在一些问题，有待于进一步完善。这些问题主要包括如下几个方面。

（1）单一问责主体难以实现所有问责形式。目前各地问责制度中的一个突出特点是问责内容广泛，涉及等级、职业、法律和政治四种问责涉及的内容，但在实现途径上主要采用的是单一问责主体和启动机制——地方政府和政府负责人。而现代问责体系的原理显示，等级和职业问责的主体来自政府内部，而法律和政治问责的主体来自政府外部，所以单一问责主体的设计适应了等级和职业问责的要求，但无法满足法律和政治问责的需要。

（2）国家法律、党纪与行政问责制度如何适用。我国绝大多数地方政府行政首长是由中共党员出任，行政首长需要同时接受国家法律、执政党纪律和行政问责三个方面的问责监督，在问责内容上有诸多重叠之处。当行政首长违反了其中相同内容的规定时，法律、党纪和行政问责都适用对其进行责任追究，此时就会面临究竟哪一个首先适用的问题。处理不好，在实际工作中就有可能出现以一种责任追究方式替代其他责任追究方式的情况。

（3）监督预防功能不足。地方问责制度大多是一种事后惩罚性制度，即上级对下级某个已知过错和失职的后果给予追究和惩罚，更多地发挥了问责的惩罚功能，而现代行政问责除了惩罚功能外，还有日常过问的预防功能，即通过内外行政监督制衡机制，防止严重行政失误失职后果的发生。在这方面，地方政府行政首长问责制度显然存在不足。

（4）法律问责、特别是政治问责是行政问责体系建设中面临的最艰巨的任务。在我国，以审计为主的法律问责已有较好的基础，政治问责也有丰富的实践，但由于法律和政治问责最为复杂，在具体实体途径上仍存在许多需要解决的问题。

四 行政问责体系建设的思路

（一）政府主导

我国行政问责体系建设，应在党的领导下由政府主导进行。这包括四个要点。一是有所区分。对非行政改革本身能够完成的民主问责体系建设，如党委系统的问责，人大、政协对行政的问责等问题，可放在政治文明建设的框架中逐步予以推进和发展。二是有所选择。有些问责模式，如行政程序法、独立巡检机构等需要在法制建设的框架中推进；有些问责模式，如审计、绩效评估在我国有行政领导的传统，可以在现有的基础上予以改革完善。三是突出重点。等级问责可以由行政部门主动推进，最容易见成效，因此应该成为当前我国行政改革中的重点内容，在现有的审计和行政部门首长问责制试行的基础上予以改革完善，在短期内抓出成效。四是有所突破。我国的行政问责体系建设应该有所突破、有所创新，以回应社会参与公共事务的期望。例如，在政府主导的前提下，突破点可以是绩效评估问责模式，创新点可以是社会问责模式。

（二）改革与稳定相结合

改革、发展与稳定的有机结合是我国一切工作的基本出发点和指导思想，在行政问责体系建设中重提这个原则，主要是基于如下考虑，即在突破和创新的同时，要注意改革与稳定的有机平衡。一是工作的主导权和改革范围的问题，要坚持在党的领导下，由政府主导的原则，对改革条件还不成熟的民主问责和法制问责的内容不能急于推进，以防止失控和带来政治上的动荡。二是绩效评估和社会问责模式要想有良好的问责效果，都需要有政府部门之外的独立问责主体的存在，在我国现有体制下，可主要以培养和依靠已有的外部问责主体为切入点。

（三）创新与传统有机衔接

一个有效的行政问责体系的设计和建设必须与一个国家的历史、文化和政治传统紧密相连。根据我国的现实，行政问责体系建设可实行三步走的战略。一是借鉴世界范围内的行政问责建设的成功经验，从我国实际出发，对现有的问责模式进行改革和完善。二是对在我国具有可行性的、现在已经进入实践阶段的问责模式进行细致研究，按照现代问责体系建设的规律，探索新的问责模式。三是在以上工作已有较好成效的基础上，总结经验，创新和建设具有中国特色的行政问责模式。

五 几点改革建议

（一）结合各项政府改革同步推进

行政问责是以政府体制、职能和管理制度为基础的。健全行政问责体系，应注重与当前各项政府改革相结合，如与职能转变、绩效评估、权力制约、公众参与等政府改革相互协调、相互促进，可以起到事半功倍的效果。

（二）对等级问责的“地方政府行政首长问责”模式进行改造

我国地方政府行政首长问责制度的设计，问责主体与问责对象行政隶属关系明晰，构成了典型的等级问责关系，更加适合等级问责或职业问责，而不适合套用到法律和政治问责方面。因此，需要根据等级问责模式的一般原理予以完善。由于它是依据行政内部垂直指挥链条进行，因而相对比较容易实施。

（三）对等级问责和法律问责兼有的“审计问责”模式进行完善

“审计问责”模式是我国现有的制度基础、机构人员配备条件和运作机制最好的行政问责模式，在现有的基础上予以完善，最容易进行，能较快地体现问责效果。“审计问责”模式的完善主要考虑以下因素。一是完善审计部门对政府行政首长直接负责制度。二是完善审计部门将审计结果向人大直接报告制度。三是完善审计结果对社会公布制度。四是完善审计机制中的惩罚性、回应性和强制性措施，即行政首长依据审计结果对问题单位的强制性惩罚措施、问题单位对存在问题的必须回应措施和对问题整改的工作监督措施。

（四）对正在探索的“绩效评估问责”模式精心设计

当前我国绩效评估工作中需要解决的主要有五个方面的问题。一是体制问题，即政府绩效评估机构与政府的关系。二是组织结构问题，即如何组合评价主体，做到既经济又科学。三是评估程序问题，即如何设计一个既科学规范又能在实际中有序运行的评估程序。四是评估标准问题。五是评估结果问题，即如何运用评估结果，以实现评估目的。如前进澳大利亚评议会的绩效评估，针对评估工作的六个阶段，规定了必须体现出来的13个工作结果，在六个阶段工作中，规定了两个阶段的被评估部门改进工作程序和对此的跟踪监督工作程序，因而保证了绩效评估结果能真正产生作用。

（五）借鉴国外成功经验提高我国行政问责的预防功能

在国外社会问责模式中，“参与式预算”“公民报告卡”和“社区计分卡”三种模式，对改善我国行政问责的预防功能具有可参考价值，值得吸收。

我国公共财政的不合理使用一直是各级政府部门长期存在的问题，如面子工程、拍脑袋工程、财政专款挪用、行政成本过高等一系列问题，这不仅成为行政成效较不高、滥用权力的原因，也是影响政府信任度的主要原因。从问责时间过程来看，审计问责模式和绩效评估模式都是一种事后问责模式，更多体现了惩戒的作用，而参与式预算模式是一种事前问责模式，具有预防功能，对促进我国公共财政的合理使用具有积极的现实意义。参与式预算模式可以在行政主导下推进，在模式设计中最主要的是代表选择问题，而这一问题在我国现有的人大代表、政协委员、专家学者和相关的社会团体构成中都比较容易得到解决，关键是从制度上保证问责主体的相对独立性和问责机制的三要素的体现，这可以从现有的模式中借鉴成功的经验。

公民报告卡和社区计分卡都是解决公共服务中存在问题的较好的问责模式，从问责时间过程来看，它们都是一种即时问责模式，有利于在问题产生的同时，通过公众的及时反馈来解决问题。同时，二者在功能上又各有侧重。从目的看，公民报告卡目的是征求公民对公务服务的总体意见，社区计分卡是征求一部分公众对某一方面公共服务工作的意见；从应用范围看，公民报告卡在城市的范围应用更为有效，社区计分卡则适合在社区的范围内使用；从参与者看，公民报告卡更多依靠专业人员参与设计和分析工作，社区计分卡则是服务提供者和服务对象共同参与。这两种问责模式实施较为简单，能够在行政主导下予以推进。

（课题组名单：组长：高小平；副组长：沈荣华、宋涛；成员：董礼胜、余兴安、李志红、陈广胜、赵鹏、汪永成、唐钧、妥艳洁、刘颢；执笔人：宋涛）