二 现代社区治理模式

以下我们暂且以美国新英格兰地区的一个乡镇治理模式为例来展开对这种新的治理方式的深入阐述。

美国的乡镇实际上是美国农村社会的最基本的组成，其人数规模也非常类似于中国的乡村，因而在形式上非常类似于中国传统的村庄社区。我们先来看一下，他们的乡镇治理形式到底如何。

1.美国的乡镇治理：新英格兰乡镇自治制度

在《论美国的民主》中，托克维尔（2009）认为美国的乡镇自治体系不仅从制度上诠释了现代社区治理模式，更孕育了美国人民积极参与公共事务的民主精神。下面，我们便以新英格兰乡镇自治制度为例展开对现代社区治理模式的深入探讨。

美国的乡镇实际上是美国农村社会最基本的组成，以新英格兰乡镇为例，其人口一般为两三千人，在形式上非常类似于中国传统的村庄社区。然而，不同的是，新英格兰地区早在17世纪就形成了乡镇自治制度，时至今日，这种现代的民主治理模式依然生命力旺盛，并从根本上影响了美国的民主政治。

任何社会的管理都需要服从于某种权威，传统社会治理以人情关系网为权威，美国的乡镇治理则依赖于人民主权学说，认为人民是乡镇一切权力的源泉，是社区管理者必须讨好的主人。在这里，我们需要对人民主权学说稍作解释。一方面，所有的权力都归社会所有，社会是由人民自己管理，每个人都享有一份同等的权力，并平等地参与社会事务的管理；另一方面，每个人都相信自己是与本身利益有关事情的最好裁决者，并在社会参与中不断发展自身的民主精神与能力。

在新英格兰，乡镇拥有完全的独立性，生活在其中的居民是乡镇公权的真正拥有者，然而，由于乡镇的公务管理工作繁多而又琐碎，两三千名分散的权力拥有者根本无法直接、平等地参与到社区管理之中，因此，社区管理必须对权力的所有权、行政权与监督权进行分离，而如何既保护所有公民的民主权力又能够实现社区的正常运转成为新英格兰乡镇治理的难题。

在新英格兰，居民们会定期聚在一起举行乡镇居民大会，乡镇居民大会就是社区的最高权力机关，居民们在会上广泛讨论各类乡镇事务，每一位居民管理乡镇事务的权力都是平等的。而这其中最重要的一项工作就是，每年4、5月份由居民自己选举产生乡镇的管理人员，他们被称作乡镇行政委员（selectman），当选的委员各自在居民大会的授权下负责不同的社区管理事宜，是英格兰乡镇真正的行政管理层。可见，新英格兰全体选民通过选举将自己手中握有的一部分行政权力让渡给了这些行政委员，从而实现了社区公权的所有权和行政权的分离。

一个乡镇通常有19名主要的行政委员，他们是社区中真正的执行权力的当局，其中有：数名财产估价员，数名收税员，数名负责维持治安、巡逻街道、执行法律的治安员，一名负责管理乡镇财务的司库以及一名管理户籍和会议记录的乡镇文书，除此之外，还包括各种工作的视察员，有的负责组织人力看青护秋，有的协助公民修建庭院，有的负责测量森林，等等。可见这些行政官员们彼此之间并无隶属关系，每个人都按照乡镇居民大会早先通过的各项工作原则，独立管理社区内不同领域的公共事务。

值得注意的是，新英格兰社区的两大治理实体——乡镇居民大会和行政委员——之间存在着“控制与反控制”的平衡与张力，这也恰恰是美国社区制度的精妙之处。一方面，行政委员只是人民意志的执行者，他们必须按乡镇居民早先制定的原则办事并且接受选民们的监督，一旦被选民发现渎职就随时有遭到被罢免的风险。行政委员们如果想对当前的社区治理作任何更改，就必须请示他们的权力给予者。例如，如果打算在社区创办一所新学校，他们就要找一个日子，在事先制定的场所召集所有选民开会，在会上行政委员要提出详细的规划，比如为什么需要建学校，需要多少款项，拟于何时启动，等等，大会的选民们会就这些问题进行讨论，定出原则，然后责成行政委员们执行大会的决议。另一方面，执行权力的委员们也并非完全是无意识的傀儡，他们在自己的职权范围内享有一定权力的自由，除非他们被确认渎职或犯法，否则民众不得干涉他们的日常工作，这在一定程度上也抵制了托克维尔担忧的“多数人的暴政”。

然而，仅仅是来自基层的权力制衡是不够的，不受横向监督的选举权迟早会失去控制，只有将行政权与监督权完全分离，使它们二者彼此抵消、保持平衡，才能保证社区内权力的正常运转。当然，新英格兰的乡镇规模较小，不需要建立完整的监事会，然而由于社区内不存在行政等级制度，行政官员都是选举的并在任期之前不得罢免，所以也必须建立某种制裁官员的制度，于是便产生了罚款制度和治安法官。治安法官是专门处理民众与乡镇官员之间纠纷的官员，通常是见识广博的公民却不必精通法律，他们有时会组成临时法庭接受公民对行政官员的检举和控告，而不必受制于官员。可以说，在新英格兰乡镇，治安官员行使了社区的监督权，有效地防止了行政权专横无边的问题。

新英格兰乡镇不仅有自己的自治制度，而且有支持和鼓励这种制度的乡镇精神，而新英格兰的乡镇自治形式使得每一位居民在他们于这个地方落脚时便受到了良好的政治教育。托克维尔认为，新英格兰的乡镇治理制度最关键之处在于既能吸引各类居民依恋向往，又不会激发他们的贪欲。对于新英格兰的居民来说，乡镇是有权而独立的，是他们生活、掌权和求名的心之所向。他们对于社区不仅仅有权力更有义务，每个居民都必须轮流承担社区内的相关行政职务，违者罚款；但是，这些职务大多是付酬的，居民们都可以在自己利益不受损的前提下在社区实践中培养自己的爱国心和民主能力。

可以看出，新英格兰的乡镇自治制度的核心在于通过将所有权、行政权和监督权分离而真正保证社区所有居民的根本利益以及社区的良好运转（Bryan，2004）。这种现代的社区治理模式不仅为后来被联邦宪法肯定下来的三权分立制度奠定了基础，也使美国人在实践中确立了公民民主的原则与精神。

2.现代中国社会中典型的社区治理

在当前中国，社区在法律上的概念主要是根据行政区域及居住于其中的人口数量来确定的。在城市，一个社区通常以一个小区为范围，其人口数量一般为一百户到七百户，每个社区由居民选举产生一个社区居委会；在农村，一个社区通常以一个行政村为范围，每个社区由村民选举产生一个村民委员会。无论是居民委员会，还是村民委员会，其主要职能是代表居（村）民行使社区治理的权力，为社区发展服务。在治理上，现代中国社区推行居（村）民自治、民主参与的方式。鉴于城乡社区治理模式基本相同，下面将着力于城市社区的治理方式描述。

按照社区治理主体的多元程度，当前中国城市社区主要分为两类，其一是老旧社区，其二是新兴商品楼社区。在老旧社区中，社区居民主要通过社区居委会来实现对社区公共事务的治理，而在新兴商品楼社区，除了社区居委会之外，业主委员会也是社区治理当中不可忽视的力量。无论是社区居委会还是业主委员会，它们的产生方式和功能实现模式都大同小异。

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，社区居委会成员由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。

选举产生的居委会将履行以下职能：

·宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；

·办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；

·调解民间纠纷；

·协助维护社会治安；

·协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；

·向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

社区中，年满十八岁的居民共同组成居民大会，对居委会的工作有监督的权力。居民委员会向居民大会负责并报告工作。居民会议由居民委员会召集和主持。会议按照严格的民主程序进行。有五分之一以上的十八周岁以上的居民、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民小组提议，应当召集居民会议。涉及全本居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。

居民委员会办理本居住地区公益事业所需的费用，经居民会议讨论决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以向本居住地区的受益单位筹集，但是必须经受益单位同意；收支账目应当及时公布，接受居民监督。

居民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。居民委员会进行工作，应当采取民主的方法，不得强迫命令。

业主委员会是现代中国城市社区商品楼发展后的产物，由社区内的业主选举产生。所谓业主，是指在区分所有建筑物内或者在一个建筑区划内拥有一个或者一个以上专有建筑物空间或者房屋的所有权人，通俗的说法就是指社区中建筑物（如房屋）的所有者，通常由社区居民组成。在新兴的商品楼社区，由于其成员构成的异质程度高、人员流动性大、居民需求多元，社区居委会已经无法承担起社区公共服务的全部责任，于是物业公司便应运而生，参与到社区公共物品的提供当中。但是，由于诸多原因（在第四章中将详细展开），新兴社区中设计利益的纠纷层出不穷，业主与物业乃至居委会之间的关系紧张。为了保护社区全体业主的利益，实现社区的有效治理，当前中国新兴的城市社区正在推广业主委员会代表业主维护权益的模式。

图3-1 中国当代城市社区治理方式

所谓业主委员会，是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。业主委员会一般由5至11人单数组成。业主委员会的权力基础是其对物业的所有权，它代表该物业的全体业主，对该物业有关的一切重大事项拥有决定权。在社区中，全体业主通过民主选举，选出全体业主大会，然后业主大会再通过选举产生业主委员会。因此，业主委员会实质上是业主大会的一个常设执行机构，根据业主大会的授权负责处理业主大会的日常事务，对外可以根据业主大会的决定与物业管理公司签订合同，本身没有独立进行重大决策的权力。在有的社区，社区业主还聘请了监事，或者成立了单独的监事会，监督业主大会的决议符合社区业主的利益、业主委员会的执行与业主大会的决策一致。

因此，从形式上看，我国城市社区的治理方式与美国乡镇治理的相似之处在于都是通过居民自治，在民主参与的制度框架内进行：全体居民通过民主选举产生代表大会，代表大会再通过选举产生诸如居民委员会或业主委员会的执行机构。执行机构按照居民代表大会的要求进行社区服务，并向居民代表大会负责和汇报。居民和居民代表大会都拥有监督执行机构的权力和义务。