第3章 曲格平
曲格平，男，1930年6月生，山东肥城人。环境科学专家。曾任国务院环境保护领导小组办公室副主任、中国常驻联合国环境规划署首席代表、城乡建设环境保护部环境保护局局长、国家环境保护局局长。1987年联合国环境规划署授予他“联合国环境规划署金质奖章”，2007年获第三届中国发展百人奖终身成就奖等。
实施可持续发展的政策选择和法律框架
实施可持续发展的政策选择
向可持续发展过渡，是摆在每一个发达国家和发展中国家面前的共同任务。中国在环发大会之后，根据《21世纪议程》精神和要求，立即制定了《中国21世纪议程》，这是一个纲领性的文件，是指导中国经济持续、健康地发展的一种正确选择。目前，在人口、资源和环境等方面我国面临着严峻形势，存在着诸多突出的矛盾和问题。倘若解决不好，就有可能制约经济发展，影响“三步走”战略目标的实现。因此，必须从现在起，按照《中国21世纪议程》的要求，转变传统发展战略，走可持续发展道路，协调好人口、资源、环境与经济发展的关系，为21世纪的经济起飞奠定良好的基础。
实施可持续发展，需要充分运用经济、法律、行政、教育等多种手段，其中最为关键的是要建立健全可持续发展的政策体系和法律体系。通过法规约束、政策引导和调控，确保环境与经济的协调发展。一般说来，政策是立法的先导，一些实践证明行之有效的政策，是制定法律必不可少的条件，也是法律易于操作的一个重要基础。法律又是政策实施的保障，一项好的政策必须依靠法制的力量才能有效地加以贯彻和实施。在这里我就可持续发展的政策问题和法律问题谈一点自己的见解。
目前，我国正在建立社会主义市场经济。在市场经济条件下，我们不能脱离开市场机制来谈论环境与资源保护，必须学会运用经济手段来加强这方面的工作。因此，在制定政策时，一定要更新观念，开拓思路，基于市场来选择环境与资源政策。其中，比较重要的有这样几个方面：
一、确立资源价值，理顺价格关系
当前，我国还不同程度地存在着“原料低价、资源无价”的价格扭曲现象。这种现象的理论根源之一就是自然资源无价的经济学观点以及由此产生的不合理的定价方法。人们长期以来机械地理解一些经济学的价值理论，认为自然资源是天赋的，没有劳动的参与，没有价值。这种错误的观念在政策和实践上导致了资源无偿占有、掠夺性开发和浪费使用，以致造成资源损耗过快、生态恶化加剧，经济增长中显示出虚假的繁荣。
基于资源无价的产品定价方法，没有包括自然资源本身的价值，也没有包括自然资源所造成的环境代价，价格构成不完全，如矿产品、林产品等，定价都偏低，造成价格体系的扭曲。其直接后果是影响了资源开发过程中资源再生产的正常经济补偿，阻碍了这些部门的技术改造和技术进步，导致了有限的资源产品的滥用浪费。
从自然资源的特性而言，自然资源的有效性和稀缺性，使其客观上具有一定的市场价值和价格。目前，国外国内的学者正在重新研究资源的价格问题，使价格能反映资源本身应有的价值及资源开发对环境的损害。在众多定价理论中，边际机会成本理论是比较全面的一种。按这种理论，资源使用者所付的资源价格应等于社会负担的自然资源利用与耗竭的代价和环境代价，如资源勘探、培育、开采的费用，寻求替代资源的费用及环境损害费用。在此基础上，合理地制定资源产品的价格体系，实施资源有偿使用制度，对资源开发利用实行经济补偿，从而从根本上消除自然资源需求过度膨胀、低效利用的经济根源。同时，要适度调整原材料部门的产品价格，使基础原材料产业的资金利润率同于或高于其他产业的平均利润率，促进这些部门的生产积极性，缓解经济发展中“瓶颈”压力。
二、明确资源产权，强化资源资产管理
建立和完善资源产权制度，是改善资源利用的必要社会制度条件。从发达国家情况看，已形成了一整套资源资产管理、资产交换的理论、制度和方法体系。我国在这方面工作尚显薄弱，长期以来存在着资源家底不清、产权关系模糊、无价占用资源的现象。因此，要改变这种状况，必须做到：
首先，树立资源资产观念，建立资源资产管理制度，强化资源所有权，特别是国有资源的国家所有权。自然资源对人类的基本效能，从经济角度评价，同其他人工资产，如机器、厂房等是类似的，是人类获取最终产品和消费品不可缺少的中介。在满足稀缺性（大多数自然资源，包括空气、海洋等资源，都已处于稀缺状态下）条件时，可以为占用者带来收益，所以无可否认它是一类重要资产。从我国资源财产所有权体制来看，资源资产是国家重要的财富，是国力的重要体现，理应由国家加以系统管理。国家有关部门要代表国家行使综合管理资源的权力，其中包括制定政策法规，组织资源资产调查，建立资源实物账户和价值账户，对使用国有资源资产的单位和企业行使产权管理，组织收缴资源资产收益和产权转让收入，等等。
其次，实行资源所有权和使用权分离，对资源实施有偿使用和转让制度。目前，资源开发经营中存在着国营、集体、个体和外资企业等多种经济成分，实行资源两权分离是深化改革的重要内容。国家作为资源所有者对经营者征收资源占用费、耗竭补偿费和资源税是理所当然的。其中征收资源耗竭补偿费，是国家根据经营者占用资源资产价值的多少来征收费用，以补偿资源耗竭带来的实际损失，并用于资源勘探、增殖、更新等扩大再生产，使其能够持续利用。征收资源税是国家调节资源利用的重要手段，也是有效保护环境的重要手段，从国外、国内情况来看，能源税是最重要的一种资源税。
三、发展资源产业，补偿资源消耗
对于资源再生产活动，过去我们一直没有把它作为独立的产业看待。实际上，像矿产资源普查和勘探、土壤改良、耕地的恢复、采种育林育草、水产育苗、海洋资源调查与勘探、废气废水的净化等活动，都是社会化再生产活动，应当作为一种独立的产业来看待，以确立它在整个经济活动中的作用和地位。目前，一些学者把资源产业定义为通过社会投入进行保护、恢复、再生、更新和积累自然资源的生产活动，把它从原材料产业中分离出来，看作一个新的、独立的产业。大致可分为两类，一是资源勘探业，一是资源再生业。例如，对林业，可划分为营林业和林木采伐业。
目前，应采取多种形式促使资源产业产品价值的实现，促进资源产业的健康发展。主要形式可以有这样几种：一是直接交易，即资源开发和使用部门与资源生产部门供求之间直接成交，如矿产资源勘查储量、营林中的经济林等，可以通过这种产需直接挂钩的形式实现其价值；二是间接补偿，即以资源产业发展资金机构或国家主管部门为中介进行补偿。如对一些超前储备的资源产品，尚没有买方市场，可以由国家主管部门或基金机构先行收购储备起来，待需要时再提供给使用者。对于一些社会公益事业，如基础地质工作、生态防护林建设等，国家主管部门或其他中介机构可以先行投资，再由“产品”受益方进行补偿。当然，这几种形式的实行还有赖于资源市场的建立和完善。
四、建立自然资源核算体系
自然资源是国民收入或国民生产总值赖以不断增长的物质基础，它的大量消耗必然导致未来国民收入或国民生产总值的增长受到阻碍。因此，应该像对机械设备、厂房建筑的损耗进行折旧那样，对自然资源的损耗进行核算，并将其纳入国民经济核算体系，以正确地估量经济发展的实际状况和未来的发展潜力。
自然资源核算工作主要是提出一些实物指标、价值指标和公式，对自然资源的实物总量和实物消长变化量，对应的价值总量和价值变化量进行核算，并与国民经济核算表进行接口，按照资产更新和折旧的方式，把资源的增加和耗减以货币形式列入国民经济账户中，以此来反映自然资源历年消长的变化情况以及与经济发展的内在关系。目前，这项工作在国内尚处于研究阶段，还没有开始施行，各方面应当进一步给予支持和推动。
五、研究制定基于市场的环境政策
在环境政策领域，市场手段正迅速得到一些国家的重视和采纳。与传统的直接管制手段相比，市场手段既能保证环境质量改善，又能满足区域经济增长的要求，是实现经济与环境效益相统一的重要途径。目前，我国的市场经济体制尚未完全建立，运用市场手段控制环境污染还需要有一个过程。因此，在这里介绍几种市场方法，主要目的是为将来制定环境政策时提供一些新思路。
一是排污权交易。这种方法主要通过建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品那样买入和卖出来进行排放控制。其做法一般是，政府机构评估出一定区域内满足环境要求的污染物最大排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权。政府可用不同的方式分配这些权利，如公开竞价拍卖、定价出售、无偿给予等，并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖。在排污权市场上，排污者从其利益出发，自主决定买入或卖出排污权。因总的权利是以满足环境要求为限度，因此，不管这些权利如何分配，环境质量和环境标准都会是统一的。
排污权交易将市场机制引入污染控制中。如果排污者能削减其排污量，他的余额就可以出售获利，因此，可以刺激排污者发明或利用新的更经济的处理技术和方法。这样，社会治理环境的总费用就会减少，效益差、污染严重的排污者在市场竞争中将处于不利地位。环保团体也可购买排污权，从而阻止排污者使用这部分权利，这将使环境质量高于环境标准。
排污权交易的理论和实践主要是在美国发展起来的。1990年《美国清洁空气法修正案》应用了基于市场的控制策略。在控制SO₂排放上实施了排污权交易，并取得了成功，其所花费用只有采取“逐厂控制”措施所需费用的一半。另外，排污权交易不仅可在不同公司之间进行，也可在不同地区进行，同时企业还可把实际排放和允许排放的差量存在银行中。
二是市场干预。主要是政府通过价格干预或补贴使某种市场（如废弃物材料综合利用市场）得以建立或连续运行。如荷兰，为促进某些废弃物材料如废汽车、废玻璃、废金属等循环利用，政府向承担废弃物运输的铁路部门给予价格补贴，每年要补贴几百万美元。再如，为了稳定废纸回收利用市场，政府直接干预废纸价格，使其提高到合理水平，刺激家庭或个人收集废纸出售给有关公司。
三是责任保险。在这种市场中，保险公司根据污染者对环境的可能损害程度或废弃物贮存费用大小收取保险金，使环境损害处罚的风险转移到保险公司。这种市场的刺激功能就是促使排污者把污染损害降到最小，或废弃物排放降到最少，从而免于支付较高的保险费。
上述几种市场方法，只能作为现行环境政策的一种补充，它的操作实施有待于进一步研究，同时，还取决于市场经济的发育程度。因此，从目前看，重要的还是巩固和完善现行的环境政策，如“三同时”、排污许可证等等。
构筑可持续发展的法律框架
实施可持续发展，一方面需要政策做引导，另一方面也需要法律做保障。因此，在建立社会主义市场经济法律体系框架的同时，也需要构筑可持续发展的法律框架。
可持续发展立法，应包括这样三个层次：一是在经济立法中，必须始终贯彻可持续发展的原则，把环境与经济协调发展作为一个重要目标。在有关立法中，规定建立“可持续发展影响评价”制度，即政府在制定政策、规划过程中和企业立项时，必须对可持续发展的影响做出评估。在已经或将来制定的《企业法》《农业法》《对外贸易法》和《乡镇企业法》等重要的经济法律中，必须要有环境与资源保护的内容，没有的在修订时应补上。
二是建立和完善环境与资源法律体系。现行的环境与资源管理法律，有的已不再适应经济发展的需要，不符合市场经济和可持续发展的要求，必须加以修订和完善，如《环境保护法》《森林法》《大气污染防治法》和《水污染防治法》等等。同时，要着手研究制定一些尚处于立法空白的环境与资源法律，做到环境与资源的各个方面都能有法可依。如在环境方面，要抓紧制定《噪声控制法》《防沙治沙法》《有毒有害化学品管理法》《放射性污染防治法》等等；在资源方面，要抓紧制定《资源综合利用法》《节能法》《自然资源保护法》《野生植物资源保护法》《土地法》《海洋资源开发基本法》《能源法》《煤炭法》《石油法》和《原子能法》等等。在制定这些法律时，既要坚持高标准、严要求，又要实事求是，考虑现实可能；既要考虑眼前需要，又要着眼于长远需要。因此，法律制定时目标要高，标准要严。有些目标和标准表面上看来暂时做不到，但是经过努力还是能够实现的，关键看下不下决心。国内外经验表明，没有严格的法律就没有健全的环境。这一点在立法时要给以充分注意。当然，我们也要考虑到经济发展的现实水平，考虑到中国的国情。总之，要掌握好“度”，制定的法律既要对发展经济有利，也要对维护人民的根本利益有利。
三是加强与国际环境公约相配套的国内立法。目前，我国已加入27项国际环境公约，签约必须履约，必须承担相应的国际义务。因此，要加强国内的配套立法，在气候变暖、臭氧层耗竭、生物多样性等全球环境问题方面，制定相应的法律法规，以履行业已签署的《气候变化框架公约》《生物多样性公约》《蒙特利尔议定书》等国际环境公约。
（此文发表在1997年第4期《中国环保产业》）
从项目评价到战略评价
20世纪90年代以来，我国的环境和资源保护立法步入了快速发展时期。从1993年至2002年的10年间，制定、修改并正式实施的环境与资源法律22部，其中由全国人大环资委负责起草的有7部，其中《大气污染防治法》修改了两次。从1998年修改《土地管理法》《森林法》，到2000年修改《大气污染防治法》，2002年通过《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》，这些环境与资源保护立法行动，清晰地展示了我国环境与资源保护立法发展方向的重大变化：转向环境与资源的可持续利用，并最终朝着构筑可持续发展法律体系的方向迈进。
经历4年多的努力通过的《环境影响评价法》（简称《环评法》），是10年来我国环境立法最为重大的进展。这部法律力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏，从项目评价进入到战略评价，标志着我国环境与资源立法步入了一个新的阶段。
环境问题要从源头抓起
在《环评法》中，把土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等一系列规划纳入了环境影响评价范围，并相应规定了必要的程序和法律责任。可以说，国民经济的主要规划都包括进去了。如果这个法律能得到切实的实施，我们就可以从根本上控制生态环境问题的产生，把环境问题堵截在行动之前，从而使实施可持续发展战略有了可靠的保障。
我们说《环评法》是一项重大战略措施，是因为从一项事业的全局上、从发展的源头上注意了环境影响，采取了防治的政策或技术措施。这样，就可以做到不留或很少留生态环境方面的后患。举例来说，能源的开发利用是决定大气环境质量的关键性因素。如果国家和各地方政府在制定城镇有关能源规划时，充分考虑环境影响，按照保护环境的要求，正确确定能源结构及其利用方式，我国城镇大气环境质量的改善就有了基本保障。比如，积极开辟天然气等清洁能源的供应来源，同时，大力推行“以电代煤”和煤炭的清洁使用等等。如果有了这样的规划，并且分步实施，我国城镇大气质量的改善就指日可待了。
在控制环境污染和改善环境质量方面，工业规划具有重要作用。我国已颁布了《清洁生产促进法》，各类工业活动都必须遵照该法的规定。清洁生产是工业发展的必由之路，是工业新文明的基本标志。实现清洁生产要做多方面的努力。但是，我认为以下几点是重要的：一是正确选择工业结构。对于沿海许多地区来说，环境容量已经很有限，工业发展就要选择无污染或轻污染的产品；对于缺水地区来讲，就要避免高耗水工业产品。二是工业技术的选择，要选择原料和能源消耗低、污染物排放少的工业技术，不要再选择那些过时的落后的走向被淘汰的工业技术了。三是在建设的同时，就建设防治环境污染配套设施，排放物达到国家标准，并对工业废弃物进行综合利用。四是组建工业生态园区，将工业园内各企业的工业废物和有害排放物作为资源在企业间循环利用，变废为宝，化害为利。五是工业合理布局，对城市市区特别是居民区不构成危害。同时，要避免对饮用水源的污染和对风景名胜景点的不良影响。总之，清洁生产不仅要求工业产品符合环境标准，生产过程也要无碍职工健康和周边环境。如果通过环境影响评价，切实把清洁生产的要求纳入了各种工业规划和建设项目设计，我国工业生产将进入一个崭新的时期。
大家都很忧虑我国土地荒漠化的发展，这确实是一个特别值得关注的生态环境问题。防治土地荒漠化的发展，重要环节在于保护草原。因此，草原发展规划的环境影响评价具有重要意义。要改变草原生态的严重退化，重要的是切实贯彻执行《草原法》《防沙治沙法》和《水土保持法》以及相关法律，做到有法必依，执法必严，违法必究。我认为重点要抓好以下工作：一是严禁开垦草原，对已开垦的要退耕还林、还草；二是以草定畜，切实改变超载放牧问题；三是对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原，实行禁牧、休牧制度；四是保护生物多样性，建立珍稀濒危动植物保护区；五是合理开发利用水源。我想，如果做到了这些要求，草原严重退化的状况会逐步得到遏制，林草丰茂的新局面就会实现。
《环评法》所涉及的规划范围是很广泛的，我只列举了几项规划，是想说明，只要从规划的源头上采取防治措施，许多生态环境问题是可以防治的，即使出现一些问题，也可以把问题减少到最低限度。
综合决策，共同把关
从产业革命开始，人们就在寻求防治环境污染和生态破坏的措施。经几百年的探索努力，措施办法千千万万，但总是边治理边污染，老问题解决了新问题又出来了。有没有一种办法，从产生环境问题的源头上采取防治措施，不让环境问题产生，或者，即使产生，也可以采取治理措施，把问题减少到一个最小限度呢？这样一种近乎理想状态的措施，真的就出现了，这就是“战略环评”制度。西方一些工业发达国家，把环境管理参与到国家有关的综合决策程序中去，从一项事业的发展规划开始，就注意环境影响，采取防治措施。这样，就避免了全局性、大范围环境问题的产生，被证明是非常有效的措施。我国在30年的环境管理实践中，深深地感受到参与综合决策的重要性，但总没有找到一种契机。现在颁布了《环评法》，明确规定了环境保护行政主管部门、有关单位和公众参与综合决策的权利和程序，形成了政府组织审批、环境主管部门统一监督管理、有关部门对规划影响负责、公众广泛参与的新机制、新格局。这是我国环境管理的新发展，意义重大。
法律规定，有关部门对编制的规划，应当在规划形成初步方案至上报前，组织进行环境影响评价，并向审批规划的机关提出环境影响报告书。环境影响报告书应当包括三项主要内容：一是实施该规划对环境可能造成的影响的分析、预测和评估；二是预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；三是环境影响评价的结论。法律还规定：设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案、做出决策前，应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家进行审查，并提出书面审查意见。对环境有重大影响的规划实施后，编制机关还应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施。
应当指出的是，环境影响评价的审查，不仅是环境管理行政主管部门的一项重要职责，而且有关部门也要积极参与，并负责对规划实施后的跟踪评价。如果弄虚作假，造成失实的，要追究法律责任。这些规定就是让有关部门从编制规划起直到规划实施后，都要对自己的行为负责，把环境保护作为发展事业的组成部分，作为自己管理工作的一部分，而不是作为应付环境监督管理部门的事情。这种规定是有其积极意义的。
法律对公众参与环境影响评价也做了明确的规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送前，举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”“编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附其对意见采纳或者不采纳的说明。”在对建设项目的环境影响评价中，也做了相同的规定。这些规定，都对公众和专家参与规划和建设项目环境影响评价的范围、程序、方式和公众意见的法律地位做出了明确规定，使公众的意见成为环境影响报告书不可缺少的组成部分。这些规定，是在以往的环保法律中所没有的。说明国家非常重视维护公民的环境权益，重视公众参与环保决策和监督。
现在出台的《环评法》仍然不够完善，如政策的环评、决策者的法律责任等问题，没有做出规定。这只能通过实践，不断修改和补充，使之完善起来。
实施《环评法》是一项非常具有挑战性的任务。它要求改变政府拟定规划的常规方式和程序，确立起更加公开和民主的决策方式和程序，要求逐步形成和发展一套不同于建设项目环境影响评价的方法和新技术，以便有能力对规划实施后所带来的大空间范围、大时间尺度、多种行为交叉和累积的环境影响做出令人信服的评价，推动各项事业朝着可持续发展的方向发展。
（此文系作者2002年12月26日在中国环境科学研究院“环境影响评价论坛”上的讲话，为节选）
我国中长期环境与资源保护的战略目标与任务
为了实现全面建设小康社会的目标，中国政府相应提出了“五个统筹”和“五个坚持”，构成了科学发展观的完整理论体系。从“发展是硬道理”到“发展是第一要务”，再到“全面、协调和可持续的科学发展观”，标志着我们对发展观的内涵有了更加深刻、更加全面的认识。“五个统筹”包括了统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，核心是“统筹兼顾”。要科学地把握、正确地认识、全面地理解“发展”的内涵，就要做到“五个统筹”。“五个统筹”是全面建设小康社会强有力的保障，是一种新的发展观，它不仅是对客观世界最真实的认识，也是中国特色发展道路的指导思想。
树立全面、协调和可持续的科学发展观，对于指导做好中国的环境保护事业有特别重要的意义。
我国中长期环境与资源保护的战略目标与任务
中国21世纪前20年全面建设小康社会的宏伟战略目标和任务，包括了经济增长、民主法治建设、教育科技文化和可持续发展与生态环境等4个方面的战略目标。从这4个战略目标的要求来看，与现在我国已经达到的低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康社会相比，是一个更高水平、更加全面和更加均衡的目标要求。所谓更高水平，是指用大体20年的时间，使我国国内生产总值比2000年翻两番，到2020年，基本跨入世界银行划分的中等收入国家的平均水平行列，基本实现工业化，建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系。所谓更加全面，是指努力实现经济、政治、文化、生态环境的全面发展，社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，社会秩序良好，人民安居乐业，接受良好教育，实现人的全面发展；同时生态环境得到改善，人与自然更加和谐，整个社会走上生产发展、生活富足、生态良好的文明发展道路。所谓发展比较均衡，是指逐步扭转城乡差别、地区差别扩大的趋势。全面建设小康社会，4个方面的目标缺一不可，而其中可持续发展和环境保护不仅是全面建设小康社会和整个现代化过程非常重要的一个方面，也是实现其他经济、社会目标的重要保障。如果可持续发展和环境保护的目标和任务不能实现，我们全面建设小康社会和整个现代化过程的目标和任务也就不能完全实现，经济、社会的进一步发展也难以获得牢固的环境与资源保障，并将严重阻碍现代化建设目标的顺利实现。
环境保护的长期性、艰巨性和复杂性
我们应当清醒地认识到，在实现到2020年的发展目标的过程中，我们面临着长期、艰巨、复杂的环境形势。
第一，充分认识环境保护的长期性。我们国家提出了到2010年、2020年和2050年三个阶段的发展目标，争取到本世纪中叶基本实现现代化，把我国建成富强、民主、文明的社会主义国家。从这三个阶段发展大致目标来看：第一阶段，2001年到2010年，实现国内生产总值比2000年翻一番，工业化、信息化、城市化和现代化取得明显进展，生态恶化趋势初步得到遏止；第二阶段，2011年到2020年，实现国内生产总值比2010年翻一番或者接近翻一番，基本完成工业化的历史任务，人民生活质量显著提高，生态环境有较大改善。第三阶段，2021年到2050年，要由全面建设小康社会向建设现代化的富裕社会迈进，即在中华人民共和国成立100周年的时候，实现国内生产总值比2020年翻一番半或接近翻两番，信息化和城市化达到较高水平，人民生活达到比较富裕的水平，国际竞争力和科技水平位居世界前列，实现物质文明、精神文明、制度文明和生态文明协调发展。从各个阶段的发展目标来看，为了最终实现经济社会发展与环境保护的协调统一，使环境保护达到同现代化建设相适应的水平，在今后20年乃至近50年内，环境保护工作仍不能有丝毫的松懈。
第二，充分认识环境保护的艰巨性。总体来看，目前生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出。按照目前的发展趋势，如果不进一步采取一些新的重大举措，新世纪头10—20年我国的环境与资源形势仍将非常严峻，人口增加、经济增长和资源、环境的矛盾将更趋尖锐；城市每年新增人口将超过1000万人，城市环境压力将持续上升；工业的持续快速增长将使工业污染长期保持在高位水平。从各种环境与资源问题来看，据有关部门预测，新世纪头10年城市水污染将继续加重，即使2010年城镇污水处理率达到50%，未经处理直接排放的污水总量仍将高于2000年水平；农药、化肥和畜禽、水产养殖产生的面源污染日渐突出；城市大气污染仍将相当严重，预计随着汽车保有量大幅度增加，即使采取严格措施，到2010年汽车排放的氮氧化物仍将比2000年增加30%左右；危险废物和城市垃圾产生量还将持续增加，许多未得到有效处理的危险废物和难降解的有毒有害污染物将成为重大环境隐患；生态恶化的范围将继续扩大，生态环境整体功能下降，抵御各种自然灾害的能力减弱，旱涝、赤潮、沙尘暴、次生地质灾害等频繁发生，危害程度加大；各种全球环境问题，将逐步成为严峻的国际挑战。
第三，充分认识环境保护的复杂性。我国幅员辽阔，人口众多，各地区自然生态条件和经济发展水平差异很大，环境问题本身就复杂多样；加之近20年我国经济快速和不平衡的增长，把发达国家近50—100年逐步出现的环境问题，在比较短的时间内集中暴露出来，使得环境污染问题与资源短缺、生态破坏问题，地区性问题与全球性问题交织重叠，更加剧了环境问题的复杂性。与此同时，随着环境保护形势的变化和可持续发展战略的逐步实施，环境与资源保护从单纯的污染治理和生态保护的技术层面，逐步扩展到了调整产业结构和消费方式的宏观经济层面，以及扩展到了改变人对自然道德观念的社会文化层面。从这些情况来看，环境保护已经从一个传统的技术加政府行政管理的问题，转变成为一个涉及经济、社会、政治、文化等广泛领域的复杂问题。
科学发展观和经济社会的可持续发展
所谓发展，其目标是使全体人民在经济、社会和公民权利的需要得到持续提高。经济增长所强调的主要是物质生产方面的问题，而发展则是从更大的视野角度研究人类的社会、经济、科技、环境的变迁、进化（或进步）状况。发展是个历史范畴，是随着历史进程而变化的，大致经历了四个阶段：第一阶段，人们对发展的理解是走向工业化社会或技术社会的过程，也就是强调经济增长的过程，这一时期从工业革命延续到上世纪50年代前。第二阶段到上世纪70年代初，随着工业化进程，人们将发展看作是经济增长和整个社会变革的统一，即伴随着经济结构、政治体制和文化法律变革的经济增长过程。第三阶段，自1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议以来，人们将发展看作是追求和社会要素（政治、经济、文化、人）和谐平衡的过程，注重人和自然环境的协调发展。第四阶段，80年代后期以来，人们将发展看作是人的基本需求逐步得到满足、人的能力发展和人性自我实现的过程，以可持续发展观念形成和在全球取得共识为标志。
科学发展观，就是全面、协调和可持续的发展观，它是在中国全面建设小康社会的情况下，新一届中央领导集体根据中国实际和改革开放的实践提出来的，切合当代世界发展趋势的一种新的发展观。总结起来说，科学发展观的基本内涵有以下五个方面：坚持以人为本，是科学发展观的核心内容；促进全面发展，是科学发展观的重要目的；保持协调发展，是科学发展观的基本原则；实现可持续发展，是科学发展观的重要体现；实行统筹兼顾，是科学发展观的总体要求。在这样的理念指导下，形成了“五个统筹”的重要思想。统筹城乡发展，是从全局出发看“三农”，抓住了要害和关键，必将有利于逐步改变城乡二元经济社会结构。统筹区域发展，逐步扭转地区差距扩大的趋势，是新阶段社会经济发展的需要，也是深化改革的内在要求。统筹经济社会发展，切实关注和解决诸如失业、贫困等社会问题，才能保证经济持续健康发展，在经济发展的基础上实现社会全面进步。统筹人与自然和谐发展，是实现可持续发展的必要条件。统筹国内发展和对外开放，是经济全球化和加入世贸组织的新形势对我们提出的时代课题。
树立和落实科学发展观，要实现以下几个方面的转变：
第一，要进一步转变发展观念。当前，存在于某些地区和部门领导干部头脑里的发展观念与科学发展观的要求还有较大差距。有的依然把“发展是硬道理”简单地理解为“增长是硬道理”；有的依旧把“以经济建设为中心”视为“以速度为中心”；还有的不惜以牺牲资源、环境为代价追求产值，甚至弄虚作假，贪大求洋，热衷于大搞“政绩工程”“形象工程”。这些情况表明，转变发展观念仍然十分艰巨。
第二，要进一步转变经济增长方式，大力推进经济增长方式向集约型转变，走新型工业化道路。一是要以提高质量效益为中心；二是要以节约资源、保护环境为目标，加大实施可持续发展战略的力度，大力发展循环经济，在全社会提倡绿色生产方式和文明消费，形成有利于低投入、高产出、少排污、可循环的政策环境和发展机制，完善相应的法律法规，全面建设节约型社会；三是要以科技进步为支撑。
第三，要进一步转变经济体制。要着力推进以下几项改革：一是要深化财税、金融和投资体制等改革，从体制上解决产业结构趋同、增长方式粗放、低水平扩张的问题。二是要消除城乡分割的体制性障碍，有序推进农民向非农产业转移，引导生产要素在城乡间合理配置，加快城镇化进程，逐步解决城乡二元结构问题。三是要深化社会领域的改革，推进科学、教育、文化、卫生等体制改革，切实解决经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题。四是要推进劳动就业和社会分配体制改革，完善社会保障体制，为解决收入差距问题创造条件。
第四，要进一步转变政府职能。重要的一点是按照依法治国的要求，做到依法行政。同时，要抓紧建立对工作实绩进行考核评价的新的指标体系，不应仅仅考查GDP的增长，还要同时考核城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、环境保护和生态建设、扩大就业、完善社会保障等其他指标，引导各级干部树立正确的政绩观。
（此文发表在2005年第6期《中国发展观察》）
中国的环境管理：改革与创新
环境管理算是一个老题目了，从产业革命产生环境污染起就出现环境管理。最初由就事论事，逐步走到由政府通过制定法律法规和技术标准，采取行政控制方式进行管理。不过由于经济社会的不断发展变化，环境管理的范围不断扩大，从最初的城镇垃圾和污水问题，到全球气候变化问题；管理方式从采取一些末端技术处理措施，到力求改变生产生活方式和社会文化；从传统的政府直接控制，到政府、企业和民间社会的综合调控。特别是上世纪90年代初以来，一些国家和国际社会特别是学术界，开始反思传统的政府直接控制方式的不足和弊端，一些新的环境管理思潮出现，强调要更多应用市场经济手段，倡导在政府和企业之间建立合作伙伴关系，包括今天会议所关注的自愿协议，强调把公众参与作为有效的社会调控机制。这些环境管理思潮在中国也开始有所反应。今天，我们来探讨这种新变化。
中国的环境管理
中国的环境管理，远的不说，就从新中国诞生算起也有50多年的历史了。今天我想从上世纪80年代初的改革开放来看中国的环境管理，因为真正意义上的现代化建设是从这个时期开始的，经济运行方式以及国家对经济的管理方式也开始由社会主义计划经济向社会主义市场经济转变；同时，环境保护被提上了国家日程，政府的环境管理也是从这个时期建立和发展起来的。改革开放的20多年，由于党和国家的重视，环境保护事业发展迅速，环境管理能力得到了不断加强，促进了经济建设事业的发展。
但是，对于这个时期的环境保护的评价却有不同意见，可归结为3种看法：一是对环境保护工作持肯定态度，认为在控制环境污染、保护环境和资源方面做了大量的和富有成效的工作。如果没有这个时期的工作，在高速经济发展的情势下，环境污染和自然生态破坏将出现难以收拾的局面。可以说这是一种主流性的评价意见；二是对这个时期的环境保护工作持一种否定的态度，认为中国在80年代初虽然提出了不走西方国家曾经走过的“先污染后治理”的弯路，实际上却没有能避免，走的仍然是那样一条弯路，不认可这个时期国家所采取的积极措施和所取得的进展；三是与上述两种看法截然相反，认为中国的环境政策和法规提出的一些要求脱离实际，脱离国情，把西方国家的一些法规和要求，生搬硬套地移到中国来，中国是一个发展中国家，经济水平不高，环境保护不能阻碍经济发展。这种批评“超前论”的观点，虽然在报章上并不多见，但是在一些场合特别是在国家的高层，比如在环保法律的起草、修订和审议中，由于涉及一些部门的权力和经济利益，却表现得颇为激烈。
如何从社会经济发展的过程客观地评价这个时期的环境保护事业呢？让我们简单回顾一下历史。
一、国家制定环境保护方针、政策和基本管理制度
在改革开放初期，国家把环境保护列为一项基本国策，从而明确了环境保护在现代化建设中的重要地位；同时，提出了环境保护的指导方针，即“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”。国策地位和指导方针的提出，是国家高瞻远瞩的正确决策，同5年后国际上提出的可持续发展方针是一脉相承的。
接着，又出台了三大环境政策和八项环境管理制度。三大政策是：“预防为主”“谁污染谁治理”和“强化环境管理”。之所以称为“三大”政策，大就大在这三项政策均具有总体性、基础性和方向性。我国许多环境经济和技术政策，都是从这三项政策中衍生或延伸出来的。三项政策各有相对的独立性，但更有统一性和系统性。强化管理是环境政策的中心和主体，“预防为主”和“谁污染谁治理”是环境政策两翼，是围绕强化管理这一中心展开的。
八项环境管理制度是：环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、环境限期治理制度和污染集中控制制度。八项管理制度把我国环境保护的大政方针具体化了，变为可以实际操作的管理措施，为中国特色环境保护道路奠定了制度基础。三大政策和八项制度把不同的管理目标、不同控制层面和不同的操作方式组成一个比较完整的政策和管理体系，基本上把我国主要的环境问题置于这个体系的覆盖之下，建立起一个具有活力而又灵活有效的管理机制。
实践证明，三大环境政策和八项环境管理制度，在控制环境污染和保护自然生态方面发挥了积极的作用，并大多被陆续出台的环境保护法律所吸纳，以法律形式所固定，成为依法保护环境的依据。直到今天，这些政策和制度仍然是我国现行环境法律框架的主体结构，继续在发挥着基础性作用。
二、实施可持续发展战略，走经济、社会和环境保护协调发展之路，标志着国家发展战略的根本转向
20多年来，国家对国民经济结构进行战略性调整，实施以信息化带动工业化，广泛运用高新技术和先进适用技术改造传统工业，大力限制资源消耗大、污染重、技术落后产业的发展，并取缔关闭数以万计的“十五小”企业，淘汰了一大批小煤矿、小钢铁、小水泥、小玻璃、小炼油、小火电等企业，从源头上控制和减少了经济发展对环境的污染和破坏。特别是近年来，随着中国可持续发展战略和政策的深入发展，发展循环经济和建设生态省、生态市、生态县的浪潮正在全国蓬勃兴起，显示出与传统发展模式决裂的决心。
三、实施了天然林保护和退耕还林、还草、还湖政策
从1998年长江等河流发生大洪灾起，国家明确提出了限采或禁采天然林，禁止毁林开荒、围湖造田，有计划地实施了退耕还林、还草、还湖的措施，并把生态恢复和建设列为西部大开发的首要措施，制定了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策，启动了大规模生态恢复和建设工程。自然生态保护受到前所未有的重视，由以前主要局限在个别资源领域实施的生态保护措施，现在正在变成国家的综合战略和政策措施，标志着中国环境政策的重大转折。
四、对工业污染进行全面防治
国家对工矿企业做出了限期达标排放的规定，90%以上的工业企业实现了这一目标，工业严重污染的势头基本上得到了控制；同时，开展了对三河、三湖、两区、一市、一海污染的重点治理，取得了一批阶段性成果。控制环境污染的投入不断增加，目前已达到了占GDP的1.4%，这是西方工业国家处于相同发展阶段所没能做到的。
回顾20多年来环境保护的历程，特别是结合我国经济社会的发展变化过程和社会环境文化意识的形成和发展变化过程，我们可以做出以下结论：
（一）我国制定的环境保护方针、政策和所采取的措施是积极的，符合特定发展阶段的国情，在现代化建设中发挥了积极的重要作用。
（二）我国在20多年的现代化建设中，努力探索一条经济、社会和环境协调发展之路，取得了一定的进展。改革开放初期，曾有人预言：随着经济的翻番，环境污染也将翻番，而且不止一番。但是这种情况并没有发生。虽然在这个期间也出现了边治理边污染边破坏的现象，但从总体上看，环境污染得到了一定程度的控制，自然生态破坏也有所遏制，并没有完全重复工业发达国家“先污染后治理”的老路。
（三）在现代化建设的20多年中，我国初步建立起环境法律体系，环境与自然资源主要领域都做到了有法可依、有章可循。各级政府特别是环境保护部门依法监督，为控制环境污染和保护自然环境做了大量的卓有成效的工作。
（四）我国面临的环境形势依然严峻，问题多，有些问题达到严重程度，成为经济顺利发展的重大制约因素。除历史原因和受经济、技术发展水平的限制外，主要是粗放的经济增长方式、不当决策和管理不善的结果。现在是到了必须认真对待的时候了。
改革创新，建立环境管理新机制
传统的环境管理方式，也就是命令控制的强制管理方式，是在市场经济条件下环境失衡导致政府进行干预的产物。从上世纪80年代以来，不少市场经济国家采取了许多解除经济管制的措施，传统的计划经济国家也实行了比较全面的市场改革措施。但在环境领域，传统的行政强制管理方式，直到今天仍然是大多数国家不可或缺的和处于主导地位的管理方式，可以说这种管理方式为保护人类环境发挥了重大的、基础性的作用。中国自改革开放20多年来实行的环境管理模式，基本上也属于这种模式的范畴。
但是，随着经济社会的不断发展，特别是随着世界经济一体化和环境问题向全球化扩展，环境形势发生了多方面的变化，许多新的环境问题涉及社会经济、文化等各个层面，如气候变化和生物多样性问题，仅靠单一的命令强制方式远远不够了，需要采取综合社会、经济、技术、文化和环境诸多方面的战略和政策措施，甚至需要改变生产和消费方式，改变社会文化，才能取得长期效果。因此，从环境管理的角度看，为了应对越来越复杂的环境问题，能够在社会、经济、技术和文化等各个层面产生影响作用，就必须建立更加综合、更加有预防性和更加富有社会参与性的管理新机制和新模式。这种模式要求在强调政府发挥主导地位的同时，重视利用市场经济手段和重视发挥公众参与的作用，形成政府引导、市场推动、公众广泛参与的新机制、新模式，以期不仅在解决个别环境问题上，而且在转变生产和消费模式，加快社会、环境、文化建设上，产生积极影响。
新的环境管理模式同传统的环境管理模式的最大不同是，传统模式主要建立在政府命令控制这一支点上，新的模式则是建立在政府命令控制、市场调控和公众参与3个支点上，这是一种广义的环境管理，已远远超出了传统的政府控制范畴。
一、发挥政府在环境保护上的基础性作用
从理论和社会实践上讲，环境保护是公共管理的重要领域，是一种“公共物品”或“公共服务”，自由市场机制难以有效提供这种服务，而且由于“市场失灵”，往往形成一系列严重的环境问题。在这种情况下，需要通过市场的外部干预，大多数情况下是通过由政府实施的干预，才使环境问题得以控制或解决。因此，在市场经济条件下，环境保护依然是政府的一项重要职能。
政府在环境保护方面所发挥的基础性作用，主要体现在提出环境保护发展目标，编制发展规划，制定相应政策、法律、制度、标准等，并依照法规进行有效的监督。政府这种充当游戏规则制定者和游戏裁判者的角色，是任何个人和组织不可替代的，是维护市场经济正常运行的基本保障。否则，市场就会失灵，环境问题也将无法遏制。
二、扩展市场手段在环境保护领域的应用，已经成为充实和完善环境管理的重要方向
从环境与发展的国际国内情况看，市场手段在降低环境保护成本、提高行政效率、减少政府补贴和扩大财政收入诸多方面，具有行政命令手段所不具备的显著优点。西方国家的实践表明，运用一些综合性的环境经济手段特别是税制手段，可以有效地抑制有害于环境的生产和消费，同时可以减少复杂的行政监控措施及其行政费用。
建立健全以税费为核心的环境经济政策。首先，加强排污费征收和管理，按照排污费标准略高于污染治理成本原则，逐步提高收费标准，尽快改变廉价购买排污权的不正常状况。实施开征环境税，对于资源消耗大，特别是能耗大、水耗大、污染重的行业和企业征收环境税；对于稀缺资源征收资源税；而对于符合循环经济要求的建设项目和产品，在贷款和税收上应给予优惠待遇等。火电厂是排污大户，为了鼓励电厂二氧化硫达标排放，应改革现有二氧化硫征费办法，可以实行浓度和总量差别收费。对于不达标排放电厂，按二氧化硫浓度和排放总量，实行费率快速递增的级差累进式办法，将高额收费收入用于补贴安装脱硫设施的电厂，迫使和诱导电厂采取措施达标排放。同时，对安装脱硫设施的电厂，国家在贷款和税收上应给予优惠。
制定重点行业有利于环境保护的经济政策。对高能耗、高水耗工业产品制定市场准入标准；制定清洁生产评价指标体系和审计制度；建立生产者责任延伸制度，明确生产企业、销售商对废弃物回收、处理和再利用的义务等。
积极推行排污交易，实现环境资源资本化。利用市场机制，把环境作为资源经营，实行环境容量资源化、资本化和产权化，以降低环境保护成本。国际上开展的CO₂排放交易的清洁生产机制（CDM），就是这种交易的明显例子。排污交易方式可以用比较少的投入，而取得减排污染物的经济手段。比如在我国两控区电力行业开展SO₂排放交易，在淮河等重点流域开展COD排放交易，都是应该大胆试验的。
大力推进污染治理市场化。当前应把城市环境基础设施建设与运营作为推进市场化的重点。对政府新建，包括已有污水处理厂和垃圾设施，以合同方式交给企业实行商业化运营；或以TOT（转让—运营—转让）方式盘活资金；在有条件的地方采用BOT方式（建设—运营—转让）建设新的污水处理厂或垃圾场。一些地方的实践表明，这样做可以减轻政府财政压力，加快建设进度，有很好的社会和环境效益，应大力推行。
企业污染治理市场化。专业化治污企业承包运营污染治理设施，或对治理方案、设计、工程施工、建成后的运营实行全过程的承包服务；工业园区，可由专业化企业实施污染集中处理。
运用市场机制，多渠道筹集资金、发行市政债券等等，也都应积极探索。
扩大市场经济手段的应用，开阔了环境保护的视野，为加快环境治理提供了更多的保障，是对传统环境管理模式的开拓和发展。但是，市场经济手段也不可能自发地产生，它需要政府的引导和规范，政府要继续当好游戏规则制定者的角色，促使这一新的领域不断发展。
三、发展和建立社会调控制度与机制
以公众参与、自愿协议、信息公开等制度为基础的社会调控制度，成为政府、市场之外环境保护的重要社会调控机制和重要的力量源泉。
推行自愿协议环境管理方式。从国际环境保护管理发展趋势看，除继续实施强制性措施——主要指对法规的遵照执行外，更多地在开始倡导和运用鼓励性方式，以更加灵活的方式，鼓励企业实现比现行环保法规标准更高的环境表现。这种自愿协议不仅能调动起企业的自觉性和主动性，而且可以降低环境成本，这是对传统管理模式的重要补充和发展，成为西方国家广泛兴起和运用的一种重要环境管理方式。
自愿协议有多种形式，有企业自己制定的，有企业与政府有关部门商定的，有企业与政府和NGO（非政府组织）共同商定的，有企业与NGO商定的，等等。但是，企业与政府的协议约束力最高，因此成为一种重要方式。过去，我们各级地方政府同企业签订的环境保护责任书，虽然带有一定强制色彩，但从规定双方责任和义务的角度来看，也包含了一定的自愿协议特征。
自愿协议包括具体的环境目标和实现目标的时间表，以及签约方的责任与义务。在企业实现协议目标以后，经政府有关部门评估认可，将给予鼓励（奖状、环境标志、新闻媒体的宣传等），甚至给予资金补贴，企业从中可以得到直接或间接的经济效益；如果违约，也要受到约定的处罚。自愿协议实际上也是一种交易，在大多数的情况下，自愿协议等同于合同。
自愿协议涉及广泛领域，工业、交通运输、建筑业、商业、城市公用事业、农业等等。其中工业和能源领域占有最大的比重。在欧盟国家中，废物管理、空气污染、气候变化、水污染、臭氧层保护和土壤污染是自愿协议的重点。
自愿协议已成为环境综合政策的重要内容，并逐渐显示出强大的生命力。“他山之石，可以攻玉”。中国也应大胆地借鉴过来，完善和发展自己的环境管理，为中国的环境保护事业服务。从欧盟国家实施的自愿协议来看，形式多种多样，并没有一种固定不变的样式。看来，只要不违背法律规定，有利于污染控制和改善环境，形式都是可以自由商定的。西方国家推行自愿协议方式虽有二三十年的历史，也只是在近年间才引起更大重视并推行起来。这种方式还不是很成熟，也带有风险。现在南京先行试点，在取得经验后再逐步推开的做法是妥当的。
公众广泛参与是发展新型环境管理机制的重要方面。公众参与环境保护的程度，是国家民主政治的反映，是衡量一个国家、一个地区环境保护能否做好的重要标志。只有在充分尊重公民环境权益的社会环境下，才能调动起公众广泛参与的积极性。国际社会把国家的重视、工商界的大力支持和公众的广泛参与，作为环境保护的三大支柱。许多国家在法律中都做出保障公众广泛参与环境保护的规定。我国在环境法中也有对公民的权利的规定，比如健康权、知情权、检举权、参与权等。近年来，环境保护的民间组织纷纷建立，广泛开展保护环境的宣传、收集和分选垃圾、植树种草、对污染危害环境者检举控告、对社区和更大范围内的开发建设规划和活动提出建议等等，表现出很高的责任感和热情，让我们看到了环境保护的希望和最大力量源泉。民间环保组织配合国家的或地方的环境计划和部署，力所能及地开展一些工作，他们不计报酬，无私奉献，是难能可贵的。政府要支持他们，爱护他们，充分发挥他们的作用。除了法律明确规定的对于发展规划和建设项目的环评参与权之外，应更多地让NGO组织参与有关环保调查、座谈会、论证会、评议会，在有关环境保护的重大决策中能有他们的声音，这也是民主政治建设的重要一环。
为了保障公民的环境权利，还应抓紧完善有关公民环境权的法律规定，要明确地具体地规定法律上可以实施的公民环境权，保障公民能够有效行使这种权利，完善涉及公民环境权的相关民事、行政诉讼制度和民事、行政赔偿制度，包括有关环境公益诉讼制度，使公民在环境权利受到损害时获得及时的法律救济。
（此文发表在2005年9月15日《中国环境报》）
如何实现“美丽中国”愿景
地处长江三角洲腹地的太湖地区，是唐宋以后中华文明的重镇，是近代中国工业文明的源头，是改革开放30多年来中国环境与发展成就突显地区。借此机会，谈谈我对当前中国环境与发展问题的几点思考。
1979年改革开放之后，中国经济连续32年保持GDP年均9.9%的增长。今天，中国已从一个贫穷落后的低收入国家进入到中等收入国家行列，从工业化初期阶段进入到工业化中后期阶段，从乡村型社会进入到城镇化社会，走出了中国特色的发展道路，创造了一个世界经济奇迹。
但与此同时，环境污染也急剧扩大。从环境污染物低排放走向高排放，从环境状态的低恶化走向高恶化，从局部型、单一型污染走向全局型、复合型污染，付出了高昂的环境与资源代价；同时，中国不仅为国内环境问题所困扰，在应对全球气候变化问题上的压力也愈来愈大。总之，面临着空前严峻的环境形势。
回顾过去30多年的环境与发展历程，可以说我们曾试图在人口持续增长、各种资源消耗快速增加、各种环境污染物排放量相应不断扩展的情况下扼住环境污染扩大的势头。确实采取了很多措施，也取得一定成效，但远远不足以抵消粗放、快速的经济增长所带来的不良环境影响，中国仍然没有有效避免很多发达国家曾经历的“先污染后治理”老路。
要使中国环境形势发生根本性改变，当前应当努力做好三个方面的战略性转变：一是发展方式的战略转变；二是政府职能的全面改革；三是政策手段重大的调整。只要这三个方面的战略性转变实现了，中国的发展与环境的冲突就有望得到协调，各种环境困境也有望逐步得到消除，从而向“美丽中国”迈出决定性步伐。
第一，要改变过度追求增长速度的战略思维，加快经济发展方式的战略性转变
转变传统经济发展方式，走新型工业化道路，是改革开放初期就开始提出并逐步纳入经济发展战略和规划的一个基本方针。但长期以来，这一方针基本上停留在战略理念和规划的层面上，停留在文字和口头上，各部门、各地区实质上长期忽视经济增长速度和质量、经济增长和环境保护的关系，过度追求国民生产总值的增长速度，实践上仍旧走高投入、高消耗、高污染的粗放发展道路；在部门和区域发展规划和战略制定和实施上，缺乏对环境保护的综合考虑和综合决策，部门和区域规划的环境影响评价也没有有效落实。特别是改革开放30多年来几轮超过两位数的增长周期都带来巨大的环境冲击，使环境和资源长期处于高强度的经济增长压力之下。致使治理的速度远远赶不上污染增长的速度，环境污染每况愈下，酿成了今天环境污染严峻的形势。历史经验反复证明，追求短期超速增长，忽视经济增长的环境和社会效益，其带来的一个严重后果就是沉重的、难以承载的环境和资源代价。
严峻的环境现实在逼迫我们必须转变经济发展方式，要在战略上充分认识保持经济适度和平稳增长对环境保护的重大意义，坚定地走可持续发展之路。当前，首先应当在制定国民经济发展方针和规划时，适度控制增长指标，把改善经济结构和增长质量（包括经济、社会和环境效益）放在优先位置，在政策和投资上优先保障，环保投资占GDP比例要从当前的1%—1.66%提高到2%—3%。其次应当促使综合经济部门、产业部门和各级地方人民政府树立环境优先的理念，在制定国民经济的发展战略、政策、规划时要开展环境影响评价，要把环境保护的指标和要求纳入国民经济和区域规划中，在发展的源头就能有效协调环境与经济的发展，为环境问题的有效解决创造必要的政策环境。三是应当充分认识环境治理的长期性、全局性和复杂性，做好全面的调查和风险评估，做好长远的制度建设和政策规划。长远的科技规划，要超出现有5至10年规划期的限制，研究编制10至30年的环境治理路线图和时间表，提出到2020、2030甚至2040、2050年改善环境的分阶段目标和技术与政策路线，提出相应的战略政策和资金投入保障措施。各地每年要公布计划实施结果，接受公众的监督。
第二，要加强社会主义市场法治建设，推动环境保护公共管理和服务的战略性转变
改革开放以来，我国逐步由计划经济向市场经济转轨，从此经济发展走上了快速道。但在经济体制转轨过程中并没有有效处理好市场经济发展和环境保护的公共管理问题。我们回头看，中国的发展战略不比别人差，可以说还相当领先，符合可持续发展的要求；我国的环保法律起步不比别人晚，虽说不够完善，但主要方面都可以做到有法可依。那为什么环境问题得不到遏制，而是一再发展呢？在体制上有两个根源。一是当前中央和地方治国理政仍然没有有效实现法治，“人治”仍然非常盛行。党和国家多年前就指出了“有法必依，执法必严，违法必究”；早在20年前中央就提出了转变政府职能，实行依法治国的方略。但是又过去了多少年，我们现在所看到的现实依旧是把国家可持续发展战略放在了脑后，把依法治国放在一旁，法律可执行也可不执行，没有把环境保护放到基本国策位置上，更谈不上优先位置了。二是在经济体制和环境保护公共体制上，长期没有理顺政府和市场的关系，政府公共服务观念远远不到位。长期以来，中国经济改革和公共管理改革举步维艰，加之以GDP增长为核心的行政管理、考核体制和以增值税为核心的财税体制，各级地方政府过度追求增投资、上项目，追求以投资和各种资源、能源投入拉动地方产值和税收的快速增长，忽视了各种公共服务事业的发展，忽视了依法保护环境的公共职能。目前很多产业结构失调，环境与资源问题突出，就是“先增长后环保”的执政思路造成的。
环境的公共性和外部性特征表明，单纯市场本身并不能保障与环境保护的协调发展，需要相应的政府行政干预和市场经济手段，这些手段措施主要通过法律及其监督建立起市场健康运行机制，包括环境规划、法规、标准、征收环境税、明确环境资源产权，推行国内和国际间的排污交易、实行信息公开、扩大公众参与、动员全社会公众广泛参与环境保护行动。当前，首先应当深化政治和行政体制改革，要把强化法治和转变政府职能作为深化改革的重要方向，把各级政府的职能转变到依法行政、依法保护环境的轨道上来，转变到公共管理和服务的职能上来。可以考虑把“保护环境，治理污染”作为依法行政的突破口，这不仅是紧迫的环境问题要这样做，而且也具备了一定的法规条件和工作条件。其次应当真正把环境保护确立为政府的基本公共管理和服务职能，应有必要的公共财政投入来保障基本的公共环境管理和服务，并相应建立起对政府及其有关部门的比较完善的环境保护考核和监督机制。三是应当继续修改完善环境保护法律体系，建立健全公共环境监测体系和行政执法体系，特别要加强基层的环境监测和行政执法体系建设。四是应当扩大环境信息公开和公众参与，建立健全全社会广泛参与环境保护的制度和政策，为公众参与环境保护决策和监督创造必要的法制和政策条件。
第三，要强化经济手段在环境保护中的基础作用，推动环境保护政策手段和措施的战略性转变
传统的环境保护手段是以政府行政命令控制为主的环境保护手段，是在市场不能有效解决外部经济性情况下实行政府强制干预的产物。中国改革开放30多年来，前期主要运用命令控制型的环境管制措施，对遏制环境污染起到了重要作用。但是，只靠这种措施是远远不够的，并且这些措施也有许多缺陷，突出表现在：惩罚性手段多，激励性手段少；行政管制性手段多，经济刺激性手段少；执行法规代价高，违反法规成本低。
从国际国内经验看，经济手段在降低环境保护成本、提高行政效率、减少政府补贴和扩大财政收入诸多方面，具有行政命令手段无法取代的显著优点。我国在2002年之后，一些财税、金融、价格等方面的环境经济政策也陆续开展试点。如在城市污水、垃圾处置、排水供水等方面推行特许证经营政策，在发电行业推行有利于减排的价格政策，推行有利于环保的税收政策，以及国家实行对环境的投资及融资政策等，都显示出了很大的优越性。因此，在环境保护政策手段上，应当进一步扩大应用经济手段。当前，首先应当在国务院有关部门提出的《环境保护税法（草案）》的基础上，逐步建立法定的环境保护税体系，逐步扩大环境保护税税目范围，合理调整环境保护税税率，真正建立形成有效调控生产和消费行为的环境保护税体系。其次应当在污染物总量控制及其考核制度的基础上，合理选择一定的污染物建立和实施排污交易制度。三是应当在涉及能源、水资源以及污染治理的政府定价政策上，充分考虑环境治理和恢复的成本，继续扩大和完善有关环境成本内部化的定价机制。四是应当继续开展有关环境保护的信贷、证券、保险等领域的政策试点，并逐步上升为法律规范，全面推行。
总体来说，中国环境保护尚面临经济快速增长和结构转型缓慢、经济和政治体制改革滞后、社会转型期社会道德文化失衡，金钱、物质至上的社会观念和消费文化过度泛滥等所带来的严峻挑战。在这种严峻形势下，只有继续坚持改革开放的方向，坚定实行经济、社会和政治体制的全面改革，积极调整好各种经济、社会利益关系，努力化解各种经济、社会矛盾和冲突，才能为中国实现发展方式转变和经济社会转型提供基本的保障和动力，也才能从根本上为解决各种环境问题，实现可持续发展，建立绿色经济和生态文明创造必要的经济、社会和政治条件。可以说，努力推进并实现经济、社会和政治体制的全面改革，既是中国实行可持续发展，建立绿色经济和生态文明的最大机遇，也是巨大的和尖锐的挑战。中共十八大首次把生态文明建设摆在与政治、经济、社会和文化建设并驾齐驱的位置，并提出建设美丽中国的愿景。我殷切期盼，经过新一轮的政治经济改革，经过13亿中国人以及广大海外同胞的共同努力，迎来一个政治民主、经济发达、社会和谐、文化繁荣、环境美丽的新时代。
（此文发表在2013年5月20日《中国环境报》）
对话曲格平：中国环境政策思路的演变与发展
郭薇
1973年第一次全国环境保护会议之后，特别是改革开放30年来，中国环境保护事业有了翻天覆地的变化，从开创时期进入了发展的新时期。如何评价这段历史呢？记者日前采访了我国环保事业的开创者之一，也是改革开放30年环境保护事业的领导者和见证者曲格平。
记者：中国的环境保护事业，从开始的就事论事到成为国家战略，经历了哪些主要阶段，其政策思路是什么呢？
曲格平：环保工作就是从就事论事做起的，某些工业“三废”如何综合利用，某些工厂的浓烟污水如何治理，都是一件件具体事情。把环境保护与经济社会联系起来，看成是发展的重要组成部分，是从1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议后才开始的。在1973年召开的第一次全国环境保护会议上，出台了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利，依靠群众、大家动手，保护环境、造福人民”32字方针，体现出当时对环境保护事业的认识。这个方针在社会上还是得到了一定的好评，并对开展环保事业起到了指导作用。
记者：环保“32字方针”是怎么发展成为环保基本国策的？
曲格平：社会主义建设事业在发展，人们对环境问题的认识在不断加深，环境保护战略也在不断发展和完善。1982年，我们在回顾10年发展历程和准备第二次全国环境保护会议文件的时候，就认识到“32字方针”的不足和局限性，就打算提出一个具有战略高度、又符合国情的环境保护的大政方针。经反复切磋并广泛征询意见，提出了“环境保护是现代化建设事业中的一项基本国策”和“同步发展方针”。虽然在征询意见时，对“环境保护是一项基本国策”有很大争议，但由于有理有据，国务院赞成这个建议。回头看看30多年的实践，也证明环境保护国策地位的确立是完全必要和正确的。
记者：那么，“同步发展方针”的具体内涵是什么？
曲格平：“同步发展方针”的完整表述是：“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，经济效益、社会效益、环境效益相统一。”同步发展是一个简称。这可以看成我国环境保护战略的总方针、总政策。它体现了经济、社会与环境保护发展相统一的理念，摒弃了“先污染后治理”的道路，指明了正确处理环境与发展关系的方向，符合建设中国特色的社会主义现代化的目标和要求。我国提出的“同步发展方针”，早于联合国专家委员会提出的“可持续发展”战略报告5年，两者的基本政策思路是一致的，而我国的同步发展方针目标和重点更加明确，更具有操作性。联合国环境规划署官员就曾高度评价过这条方针。很显然，如果各项事业都与环境保护同步发展，并按三个效益相统一去检验，环境问题就比较容易解决了，就不会形成目前这种严峻环境形势了。很可惜，对这条方针我们没有很好宣传，也没有在国民经济和社会发展的战略、规划和政策层面上全面深化和认真执行。不过，从环境保护的理念上看，这条方针并未过时，仍然具有现实指导意义。
记者：落实同步发展方针对我国环境保护事业发展发挥了什么样的作用？
曲格平：同步发展方针，是指导国民经济协调发展的正确方针，从国民经济和社会发展来看，仍具有积极的现实意义。为了与同步发展方针相配套，1989年第三次全国环境保护会议上提出了环境保护的“三大政策”（一是预防为主，防治结合；二是谁污染谁治理；三是强化环境管理）和“八项制度”（环境影响评价制度、城市环境综合整治定量考核制度、“三同时”制度、排污收费制度、环境保护目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度、污染集中控制制度）。这三大环保政策和八项制度，把环境保护的国策地位和同步发展方针具体化了，是对有中国特色环境保护道路的新开拓、新发展，是我国环境管理从理念到实践逐步走向成熟的重要标志，也是环境管理由一般号召到靠制度管理的重要转变。
上述说到的环境保护大政方针，具体化就是三大政策和八项制度。这些政策和制度在全国推行，有力地推动了环境保护工作的开展。实践证明这些政策和措施是符合国情的。为了使这些政策和措施更加具有法律规范性和权威性，更好地推动环保事业发展，这些政策和措施被逐步纳入了陆续颁布的环境法律当中，这些法律目前仍在全国普遍实行。
1996年在国家颁布的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，把可持续发展作为国家发展战略提了出来，成为我国一切事业发展的指导方针。我国提出的环保方针与可持续发展方针的思路是一致的。至此，可以说，我国环境保护的大政方针日益完善成熟了。
我国环境保护的方针和政策，已经比较全面地体现在已颁布的环境法律和法规当中。但总的来看，法律规定执行得不够好，确实存在一个执行的问题。不过，方针和政策都是有时间性的。随着经济和社会的发展，环境保护的方针和政策也要不断充实、不断调整和发展。已经做出的，只是万里征程中迈出的第一步，今后的路更长，需要继续不断发展。
记者：您对中华人民共和国成立以来特别是改革开放30年来环境保护工作的评价是什么？
曲格平：总的看来，我国环境保护工作进展很大，成绩卓著。首先是环境保护政策思路渐趋成熟，这是一个重大进展。在改革开放30年间，结合工业企业结构调整，强化监督管理，工业污染控制有了长足进展；在城市广泛开展环境综合整治，环境面貌发生了很大变化，特别值得一提的是，出现了一批环境保护模范城市，为城市环境治理树立了样板；在自然生态方面，由于实施“退耕还林”政策及一系列生态建设工程，森林覆盖率达到了18%以上，生态环境出现了令人欣喜的变化。
除上述几个方面的进展外，环境立法有了很大发展，执法情况也有所改善。为落实节能减排指标，国家开始推行一些有利于环保的财税政策措施，取得很好效果；环境管理能力建设也有一定进步。总之，国家加大了对环境保护的支持力度，各方面特别是环境管理做了大量工作，成绩应予肯定。
但是，在工业化、城市化快速发展，资源和能源消耗大幅度增长的情况下，我国面临的环境形势仍然严峻，城市污染特别是大气污染、江河水质污染、工业废物污染、有毒有害污染等都相当严重；在自然生态方面的问题也很大，水土流失、土地荒漠化蔓延、生物多样性减少等尚未得到有效控制。
记者：确实，我们面临的环境形势是严峻的，您列举的一些环境问题都还未得到很好解决。症结在哪里呢？
曲格平：我认为症结在于发展战略不健全，发展方式陈旧，管理落后。出路就在于落实科学发展观，走可持续发展之路。诚然，这种改革与转变复杂、艰难，但只要下定决心，坚持不懈，路是可以走通的。
记者：您年届80高龄，从事环保工作也已经40年了，您有些什么感悟能给我们说说吗？
曲格平：从事多年的环保工作，感悟总是有一些，今天我只说两点吧：第一，各项事业，包括环境保护事业的健康发展，要靠国家实施健全的发展方针和政策。发展的大政方针不对头，各项事业就不可能取得好的结果，环境保护就不可能做好。在40年的环保生涯中，我对环境的认识在不断变化。在一个期间内，我只把环境问题看成是一个技术工程问题，比如说工业污染，只要采用适当技术和工艺就可以解决；对于自然生态方面的环境问题，实施生态技术和适当的工程也可以防治。但是，随着时间的推移和不断实践，我认识到，只靠技术，即使最先进的技术，也不能完全解决环境问题。西方工业化国家所走过的路就证明了这一点。还要靠什么呢？要靠国家实施健全的发展方针和政策。纵览世界环境问题，可以得出这样一个结论：除自然灾害外，发展方针和政策对保护环境来说是具有决定性意义的。我国面临的严重环境问题更加证明了这一点。
令人欣慰的是，进入新世纪后，党中央提出了科学发展观，实施以人为本、全面协调的可持续发展战略，建设资源节约型、环境友好型社会，这是一个全新的发展理念，是国家发展方针的巨大转变和发展。当前依照科学发展观要求，从中央到地方正在转变发展思路和工作部署，并且选择了与之相应的经济发展模式——循环经济。只要坚持科学发展观，并实施相应的政策措施，一个繁荣昌盛和环境友好的和谐社会一定会到来。对此，我看到了希望，充满了期待。
第二，做好环境保护工作，要靠有效的管理。而有效的管理，要靠依法监管。纵览世界上一些国家环境治理得好，环境保护得好，关键就在于依法进行管理，他们实行的是“法治”，走的是一条依法保护环境的路。我国环境治理效果差，环境问题大，重要原因就是有法不依、执法不严，在很大程度上实行的依旧是“人治”。一个是“法治”，一个是“人治”，但两者的效果却截然不同。
上世纪90年代，国家把依法治国，建设社会主义法治国家载入宪法。环境保护是现代化建设事业的组成部分，依法治国自然也要依法保护环境。改革开放以来，国家颁发了25部保护环境与自然资源的法律，可以说当前人们关注的一些环境问题，都有了相应的法律规定，可以做到有法可依、有章可循。只要依照法律法规办事，把法律法规落到实处，我国目前严重的环境污染和自然生态破坏都可以得到相当大程度的控制，环境状况就可以有一个明显改善。
我国目前的环境法律法规，是充分考虑到经济和技术支撑能力的。从总体上看，法规是比较宽松的，工业企业和有关方面是有能力做到的。但是，有法不依、执法不严、违法不究仍然是一个相当普遍的现象。因此，亟待深化改革，转变政府职能，真正转到依法行政的轨道上来。
当前，全国各级领导人都在学习和落实科学发展观。如何检验科学发展观是否学好和落实，最终要看经济、社会与环境是不是得到了协调发展。要做到这一步，最重要的就是依法行政，在制定发展规划和进行重大建设项目决策时，要依环境法规的规定办理，不要个人或少数人说了算，要民主决策、科学决策，减少决策失误；同时，还要明确和坚定地支持有关方面特别是环境保护主管部门依法行使监督权力，真正做到依法保护环境，促使严峻环境形势尽快好转。
（原文刊载于2009年第23期《环境保护》）