1.1 城市基础设施建设概述

1.1.1 概念及其特点

城市基础设施是城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称，是在城市中为顺利进行各种经济活动和其他社会活动而建设设施的总称。它对生产单位尤为重要，是生产单位达到经济效益、环境效益和社会效益的必要条件之一。工程性基础设施一般指能源系统、给排水系统、交通系统、通信系统、环境系统、防灾系统等设施。社会性基础设施则指行政管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险、社会福利等设施。

从一般意义上来讲，城市基础设施包含设施、产品（服务）和产业这3种形态。其中，设施是指城市基础设施自身的物质形态，是在城市地区中为地上或地下提供通道等载体和便利服务的实体结构，如道路、给排水管道、电话与电力线路等，有时也泛指物质及社会性的基础结构；产品是指借助城市基础设施而开展的经济活动所生产和提供的产品或服务；产业是指把基础设施实体或产品（服务）作为经营对象的企业和行业，通信产业、自来水经营企业、公共交通企业等一般称为公用事业。

城市基础设施作为城市建筑物系统的整体基础和骨架，是一个综合系统，它以特定方式直接或间接地参与城市的生产和生活过程，一般具有以下一些重要性质和特点。

① 城市发展的先行基础条件。现代城市建设都是从平整土地、修筑道路、铺设上下水、煤气和热力网管、通电、通信线路等城市基础设施开始的。城市基础设施布局决定着城市上部建筑的基本布局，其空间地域规模决定了整个城市的空间地域规模和发展潜力；城市基础设施的数量、质量及功能效率是制约城市经济运行的直接因素。这种无可替代的“硬件”是城市生产和居民生活的先决性条件，生活水平越高，市民对基础设施的依赖性越强。因此，城市基础设施的先进和完善是决定城市现代化水平的条件和标志，也是城市竞争力的表现和竞争手段。

② 系统的整体性。城市基础设施是作为一个整体系统来提供其特殊服务的，它涉及两大产业（第二、第三产业）的几十个行业，是一个综合性极强的大系统。这种整体性具体体现在两个方面：一是城市基础设施的服务能力由各子系统综合形成，缺一不可，因而对其开发、建设、运营、管理要全盘考虑、统筹安排；二是城市基础设施的功能发挥，不仅要与城市社会和经济发展保持同步，也要保证其自身内部各子系统之间保持合理协调的比例关系。因为城市的交通运输、供水、排水、供热、供气等系统，均以网络状管线系统存在，使城市基础设施的运转具有强烈的系统协调性和自然垄断性。这种特点对城市基础设施运营提出两个方面的要求：一是必须具备足够的产品和服务规模，以实现必要的行业规模经济效益；二是需要在一个统一的管理调度体系下运行，以实现系统的协调和高效运转。

③ 建设的超前性和阶段性。城市基础设施建设项目一般都具有规模大、投资多、施工周期长、地点固定性等特点。某项城市基础设施工程一经建成，其能力和容量在一段时期内就相对固定了，不会随着城市人口和经济活动需求的逐渐增长而随时调整。因此，城市基础设施的建设往往要超前于经济发展进行全方位规划和大规模建设。当城市经济发展达到一定程度，城市基础设施的功能不能满足供应能力时，就会使各项城市基础设施有新一阶段的扩建需要。从而使城市基础设施建设表现出阶梯式跳跃增长的特点，呈现出台阶状而不是平滑的发展曲线。为此，城市基础设施要想适应城市经济发展的需要，必须考虑其建设的超前性和阶段性。

④ 公共物品的地方性。前已述及的城市基础设施绝大多数具有公共物品的特征，具有相当巨大的外在效益。但是有时候这种公共物品特性不是全国性的，而是地方性的，即有地域的限制，只有在城市地域范围内才具有消费的共同性和非排他性。例如，城市自来水必须进入城市房屋内才能使用，本市居民可享有优惠乘城市公交车的待遇等，这正是地方性的一个现实基础。

1.1.2 城市基础设施的发展模式

城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率、稳步推进新型城镇化、确保到2020年全面建成小康社会具有重要作用。当前，我国城市基础设施仍存在总量不足、标准不高、运行管理粗放等问题。加强城市基础设施建设有利于推动经济结构调整和发展方式转变，拉动投资和消费增长，扩大就业，促进节能减排。

1. 加强城市道路交通基础设施建设

公共交通基础设施建设。鼓励城市按照“量力而行、有序发展”的原则，推进地铁、轻轨等城市轨道交通系统建设，发挥地铁等作为公共交通的骨干作用，带动城市公共交通和相关产业发展。积极发展大容量地面公共交通，加快调度中心、停车场、保养场、首末站以及停靠站的建设；推进换乘枢纽及充电桩、充电站、公共停车场等配套服务设施建设，并将其纳入城市旧城改造和新城建设规划同步实施。

城市道路、桥梁建设改造。加快完善城市道路网络系统，提升道路网络密度，提高城市道路网络连通性和可达性。加强城市桥梁安全检测和加固改造，限期整改安全隐患。加快推进城市桥梁信息系统建设，严格落实桥梁安全管理制度，保障城市路桥的运行安全。各城市应尽快完成城市桥梁的安全检测并及时公布检测结果，强化城市危桥加固改造，完善建成桥梁信息管理系统。

城市步行和自行车交通系统建设。城市交通要树立行人优先的理念，改善居民出行环境，保障出行安全，倡导绿色出行，加强行人过街设施、自行车停车设施、道路林荫绿化、照明等设施建设，切实转变过度依赖小汽车出行的交通发展模式。

2. 加大城市管网建设和改造力度

市政地下管网建设改造。加强城市供水、污水、雨水、燃气、供热、通信等各类管网的建设、改造和检查，优先改造材质落后、漏损严重、影响安全的老旧管网，确保管网漏损率控制在国家标准以内。全面启动地下综合管廊和海绵城市建设；新建道路、城市新区和各类园区地下管网应按照综合管廊模式和海绵城市建设模式进行开发建设。

城市供水、排水防涝和防洪设施建设。加快城镇供水设施改造与建设，积极推进城乡统筹区域供水，加强饮用水水源建设与保护，合理利用水资源，切实保障城市供水安全。加快雨污分流管网改造与排水防涝设施建设，解决城市积水内涝问题。积极推行低影响开发建设模式，将建筑和小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件，因地制宜配套建设雨水滞渗、收集利用等削峰调蓄设施。完善城市防洪设施，健全预报预警、指挥调度、应急抢险等措施，全面提高城市排水防涝、防洪减灾能力。

推进城市电网智能化。以满足新能源电力、分布式发电系统并网需求，优化需求侧管理，逐步实现电力系统与用户双向互动。以提高电力系统利用率、安全可靠和电能质量为目标。

3. 加快污水和垃圾处理设施建设

城市污水处理设施建设。以设施建设和运行保障为主线，加快形成“厂网并举、泥水并重、再生利用”的建设格局。优先升级改造落后设施，确保城市污水处理厂出水达到国家新的环保排放要求或地表水标准。按照“无害化、资源化”的要求，加强污泥处理处置设施建设，加快推进节水城市建设，加快推动建筑中水和污水再生利用设施建设。保障城市水安全、修复城市水生态、改善城市水环境。

城市生活垃圾处理设施建设。加大处理设施建设力度，提升生活垃圾处理能力。提高城市生活垃圾处理减量化、资源化和无害化水平。确保垃圾处理设施规范运行，防止二次污染，摆脱“垃圾围城”困境。

4. 加强生态园林建设

城市公园建设。结合城乡环境整治、城中村改造、弃置地生态修复等，加大社区公园、街头游园、郊野公园、绿道绿廊等规划建设力度，完善生态园林指标体系，推动生态园林城市建设。加强运营管理，强化公园公共服务属性，严控绿线管制。

结合城市污水管网、排水防涝设施改造建设，通过透水性铺装，选用耐水湿、吸附净化能力强的植物等，建设下沉式绿地及城市湿地公园，提升城市绿地汇聚雨水、蓄洪排涝、补充地下水、净化生态等功能。

5. 加快推进海绵城市建设

遵循“坚持生态优先，自然循环；坚持规划引领，系统布局；坚持科学示范，统筹建设；坚持有序监管，创新机制”的原则，通过“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，达到将70%的降水就地消纳和利用的目标要求。结合城市建筑与小区、公园与绿地、道路与广场、水体、安置房建设、城中村、棚户区和城乡危房改造、老旧小区改造等工程建设，按海绵城市建设要求实施项目建设。

1.1.3 城市基础设施的分类

城市基础设施是城市政治、经济、文化活动中所产生的人流、物质流、交通流、信息流的庞大载体。在环境保护日益受到重视的今天，城市基础设施已成为城市赖以生存和可持续发展的重要基础条件。总之，城市基础设施主要包括：住宅区、别墅、公寓等居住建筑项目；高档酒店、商场、写字楼，办公楼等办公商用建筑项目；石油、煤炭、天然气、电力等能源动力项目；铁路、公路、航空、水运、道桥、隧道、港口等交通运输项目；水库、大坝、污水处理、空气净化等环保水利项目；电信、通信、信息网络等邮电通信项目等。

1. 按服务性质分类

① 工程性基础设施，主要包括六大系统。

a. 能源供应系统：包括电力、煤气、天然气、液化石油气和暖气等。

b. 供水排水系统：包括水资源保护、自来水厂、供水管网、排水和污水处理。

c. 交通运输系统：分为对外交通设施和对内交通设施，前者包括航空、铁路、航运、长途汽车和高速公路；后者包括道路、桥梁、隧道、地铁、轻轨高架、公共交通、出租汽车、停车场、轮渡等。

d. 邮电通信系统：如邮政、电报、固定电话、移动电话、互联网、广播电视等。

e. 环保环卫系统：如园林绿化、垃圾收集与处理、污染治理等。

f. 防卫防灾安全系统：如消防、防汛、防震、防台风、防风沙、防地面沉降、防空等。

② 社会性基础设施，指服务于居民的各种机构和设施，如商业和饮食、服务业、金融保险机构、住宅和公用事业、公共交通、运输和通信机构、教育和保健机构、文化和体育设施等。

不同时期对城市基础设施的发展、完善、配套有不同的要求。城市基础设施作为城市运行的载体，与城市的自然附属物（包括土地、水体、矿床等）有紧密联系，它是在原有的自然附属物的基础上，经过人们的加工改造而建立起来的，受自然环境的制约。建设和改造城市基础设施时，必须合理利用自然资源，保护生态环境。城市基础设施在形态上具有固定性，实物形态上大都是永久性的建筑，供城市生产和居民生活长期使用，不能经常更新，更不能随意拆除废弃。

2. 按建设性质分类

基础设施建设项目主要包括交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利及城市供排水供气、供电设施和提供无形产品或服务于科教文卫等部门所需的固定资产，它是一切企业、单位和居民生产经营工作和生活的共同的物质基础，是城市主体设施正常运行的保证，既是物质生产的重要条件，也是劳动力再生产的重要条件。政府对这些方面的投资和建设就是基础设施的建设。

按建设性质不同，基本建设项目可分为新建、扩建、改建、迁建及恢复项目。

① 新建项目指从无到有、通过建设完成的工程项目。如太原市为民服务中心建设工程就是为进一步推进太原市行政审批制度改革，巩固“两集中、两到位”流程的再造成果，加快建设一流的效能政府和服务型政府，为人民群众提供更全面、更便捷、更优质的服务，建立的集行政审批、便民服务、社会保障、公共资源交易、政务公开、效能监察等于一体的综合性便民服务中心，并一体化建设太原市档案馆和城建档案馆。按照便民为民、资源集约、功能整合的原则，太原市为民服务中心设置了各类服务窗口和各类交易区域，搭建了多个服务平台。

② 扩建项目是指企事业单位为扩大原有产品的生产能力或效益和新产品的生产能力的建设项目。如太原市图书馆改扩建工程为太原市图书馆现馆舍1992年设计并立项，2002年建成开放，占地20 000 m2，建筑面积17 209 m2。因立项较早，建设标准较低，其建设规模、设施设备、数字服务水平等均不符合公共图书馆建设标准和评估标准，达不到省会城市400万人口图书馆建筑面积38 000～60 000 m2的标准，在全国省会城市中倒数第四，已难以满足市民公共文化需求。2012年11月，太原市政府决定对市图书馆进行维修改造。2013年4月，太原市政府决定按照“公共图书馆建设标准”，在原址进行改扩建。

③ 改建项目是指企事业单位对原有厂房、设备、工艺流程进行整体技术改造项目及固定资产更新的项目和增建附属、辅助工程等。

④ 迁建项目是指由于改变生产布局或环境保护和安全生产及其他特殊需要而搬迁到其他地方的建设项目。

⑤ 恢复项目是指企事业和行政单位的原有固定资产因自然灾害（超标准的地震或洪水等）或战争等原因遭到部分或全部报废，又重新投资建设的项目。这类项目无论是按原规模恢复建设，还是恢复中同时进行扩建均属恢复项目。

基本建设项目按建设性质进行分类，对于其管理者来说，可根据建设性质建立与项目管理相适应的组织管理机构，并根据管理对象的特点，合理节约使用建设资金。