浅析我国调解组织的发展与构建

李宝令 王静

（上海市浦东新区司法局）

摘要：2019年5月，司法部召开了全国调解工作会议，首次将商事调解、社会调解机构调解纳入司法行政部门统筹指导范畴。在我国多元化纠纷解决机制中，诉讼、仲裁、调解并没有形成三足鼎立的格局，调解诉讼分流的作用有限。我国调解组织从组织性质上来划分只有未经注册登记的人民调解委员会和经民政部门登记的民办企业单位调解组织两种形式。本文旨在对我国调解组织的现状进行梳理分析，阐释调解组织发展的局限性，并在此基础上进行调解组织的构建，对不同形式调解组织进行分类管理，对营利性调解组织的准入进行考量，从法律制度设计上为社会调解组织及商事调解组织指引方向。

关键词：调解组织；调解体系；纠纷解决

2019年，习近平总书记在中央政法工作会议上要求“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。调解是非诉讼纠纷解决的主要途径，也是社会治理的重要力量，但我国调解在纠纷解决中无论从数量上还是纠纷复杂度、专业度上都没有起到诉讼分流的作用。2019年，司法部根据新“三定”方案，明确了新时代调解工作的主要目标——到2022年，基本形成以人民调解为基础，人民调解、行政调解、专业性调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的大调解工作格局。^［1］在这种形势下，调解面临着转型升级、惠普多元的新任务，而作为调解主体的组织更是亟须进行角色定位和政策规范，新形势使调解组织面临生存发展的挑战，更是新型调解组织萌生、发展和成熟的契机。

一、我国调解组织的发展现状

调解是我国“以和为贵”价值观的智慧结晶，素有“东方一枝花”的美誉。我国调解组织数量庞大，主要有：传统的人民调解委员会及民办非企业单位调解组织（简称民非调解组织）两种形式。

（一）人民调解委员会的普遍性

人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会由群众直接选举产生，实行群众的自治管理。根据宪法和法律规定，居民委员会、村民委员会设人民调解委员会，调解民间纠纷。企业事业单位根据需要也可设立人民调解委员会。一般来说，村（居）委会选举产生后，人民调解委员会也随之成立，无须有关部门登记审批，仅需向县级司法行政机关备案，基本上是村（居）委会的自动衍生。基层人民调解委员会的基层性、成立简便性使得其数量庞大、遍布广泛。目前，全国共有人民调解组织75万余个，人民调解员350万人，覆盖全国城乡社区。

随着矛盾纠纷显现出主体多元化、类型多样化、诉求复杂化的新特点，人民调解委员进行了转型升级，司法行政部门依托行业主管部门，孵化培育成立了行业类人民调解委员会，例如医患纠纷人民调解委员会、物业管理纠纷人民调解委员会等，人民调解成为司法、行政部门分流纠纷的渠道，但是，专业类、行业类人民调解委员会数量相对较少，一般都在区级层面成立，分流作用还不显著。

（二）民办非企业单位调解组织的兴起

民非调解组织是在民政部门注册登记的，从事调解活动的非营利性社会组织，其特点如下。

一是民非调解组织是经登记注册的独立民事主体。民办非企业单位根据其依法承担民事责任的不同方式，分为：民办非企业单位（法人）、民办非企业单位（合伙）和民办非企业单位（个体）三种。但在实务工作中，民政部门都登记为法人，颁发法人登记证书。

二是民非调解组织从事的是非营利性活动。非营利性组织是一类不以市场化营利目的作为自己宗旨的组织。需要注意的是，非营利性是指该单位的盈利不得分配，解体时财产不得私分，不是指不允许收费，而是产生的收益主要为其提供活动资金。因此，民办非企业单位调解组织可以进行收费调解，以维持组织机构的运作成本。但是，目前绝大部分民非调解组织不向当事人收费，而是通过政府购买服务、办案补贴申领等方式作为经费的主要来源。

三是民非调解组织调解的纠纷类型仍以民生类矛盾纠纷为主。许多民非调解组织成立的初衷是克服人民调解委员会不是独立民事主体，不能承接政府购买服务的局限。中央对政府机关提出了加快转变政府职能的工作要求，即要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担，而人民调解作为社会管理性服务，纳入政府购买服务指导性目录。政府部门通过政府购买服务来推动调解工作，在这种形势下成立的民非调解组织，是人民调解委员会组织触角的延伸。目前，民非调解组织主要有：个人调解工作室、调解中心、行业调解组织几种形式。个人调解工作室规模一般比较小，由具有丰富调解经验和威信的调解员个人注册登记；调解中心，如上海浦东新区东方调解中心是由上海市浦东新区司法局作为业务主管单位的区级层面的民非调解组织，该组织主要业务是承接法院和有关行政部门的委托调解；行业类调解组织，如上海经贸商事调解中心、上海市金融消费纠纷调解中心等。

（三）营利性调解组织的空白

营利性调解组织在我国还处于未准入状态，实践中更多提到的是商事调解组织、商事纠纷，且没有明确界定。2015年《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》提出：商会、商事仲裁机构或者专业机构可以依法设立商事调解组织，提供有偿的商事纠纷解决服务，但没有对商事调解组织作出概念界定，也没有指明商事调解组织设立的登记部门。2017年，上海市第一中级人民法院在《商事多元化纠纷解决机制实施细则》中提道：商事纠纷适用于本细则，但没有列举商事纠纷类型，仅列举出建设工程合同纠纷、商品房买卖合同纠纷等民事案件可以商事纠纷解决方式处理。2014年《上海市浦东新区人民法院关于自贸试验区诉讼与非诉讼相衔接的商事纠纷解决机制的工作规则（试行）》对商事纠纷作出了列举，例如与自贸试验区相关联的投资、贸易、金融商事纠纷；知识产权纠纷；房地产纠纷。该工作规则明确规定调解组织对于上述类型的案件可以进行收费调解。中国国际商会调解中心对商事纠纷的界定是商事、海事等领域，包括当事人在贸易、投资、知识产权、房地产、物流、金融证券、保险等领域的争议，该机构有明确的《调解费用表》，调解费用根据争议金额从1500元—40000元不等，但是收费调解的调解组织并不代表该组织是营利性调解组织。

首先，民非调解组织也可以进行收费调解，只是盈利不能进行利润分配。例如，上海经贸商事调解中心，经费完全来自业务收费和接受捐赠，但是该调解组织是经民政部门登记的民办非企业单位，民非的性质决定了其不能营利。再如民非调解组织——上海市浦东新区东方调解中心，对于浦东新区法院委托、委派的部分财产权益类纠纷，只收取部分调解费用。商事调解组织是按照调解的矛盾纠纷类型来划分，与是否收费、是否营利无关。是否营利主要体现在该组织在何部门注册登记，在民政部门登记还是市场监督管理部门登记，直接表明了该机构的组织性质。

其次，一些商事调解组织只是某机构的内设部门，并不具有独立的主体资格。例如中国国际贸易促进委员会或中国国际商会调解中心及其各分会的调解中心，是以调解的方式，独立、公正地帮助中外当事人解决商事、海事等争议的常设调解机构，但该调解中心并不是独立的组织，而是国际贸易促进委员会的内设机构。有些仲裁机构也设立了调解组织，实则是仲裁机构的内部业务部门。内设部门当然不具有独立民事主体资格，不能独立承担法律责任，也不能成为合同的承接主体，更不宜纳入调解组织进行讨论。

二、我国调解组织的发展局限

我国调解组织虽然众多，但由于组织发展缺陷，缺乏满足调解市场的动力，调解服务供给与调解需求量有很大的缺口，尤其是专业类行业类的矛盾纠纷缺口很大。

（一）调解组织的调解服务供给不能满足调解需求

随着我国社会结构的深刻分化，以“单位”主要为代表的旧的管理体制逐渐解体，更多的矛盾纠纷暴露出来，诉讼案件数量爆发式增长，不少省份收案数年增幅超过20%。与此同时，行政机关的投诉量大，占用了很多公职人员的精力，例如上海某街镇的市场监督管理所一个月受理的投诉案件就达600多件，市场监督管理部门的公职人员需要对投诉的案件进行调解。因此，法院与具有调解职能的行政部门都不堪重负，需要进行分流。人民调解作为纠纷解决方式的重要组成，以其贴近群众、灵活及时、协商自愿、免费便利等优势，一直以来在第一时间就地化解民间纠纷、维护社会和谐稳定中发挥着积极作用。但是，由于人民调解不向当事人收取任何费用，各人民调解组织的工作经费、调解员办案补贴等均为财政保障，故对于调解员的数量、报酬水平有严格限制，导致人民调解组织发展困难、低水平的工资待遇难以留住高水平的调解人才，难以有效回应纠纷解决的需求。一些调解类社会组织均是非营利性质，调解数量不多，调解的动力也不足，无法按照商品—供给—需求的理论进行市场化平衡。从根本上讲，调解组织的发展局限在于调解组织保障社会化严重不足、无法以开放架构和市场机制吸纳社会力量。^［2］

（二）调解组织发展缺陷

我国调解组织数量庞大，但从组织性质上来看，无非是无须登记即可成立的人民调解委员会和经民政登记的民非调解组织，经市场监督管理部门或其他部门登记的营利性调解组织还处于未准入状态。人民调解组织和民非调解组织具有自身的发展局限，无法满足大调解的市场需求。

1.人民调解委员会欠缺主体资格

人民调解委员会设立方式的自治性和非登记性，导致了其主体资格欠缺。人民调解委员会虽然具有特定的办公场所，并有自己的公章，但是没有独立的财务账号。人民调解委员会不能纳入《民法通则》和民事诉讼法规范范畴，不是法人，也不是非法人组织。按照民法理论，其不具有独立的民事主体资格，不能以自己名义开展法律活动，并承担法律责任。笔者认为人民调解委员会实际上是实体组织的附属，类似于企事业单位的工会组织。随着“转变政府职能，鼓励以政府购买服务的形式推动调解工作”的要求，承接政府购买服务的主体，要求具有独立承担民事责任的能力，具有独立的财务管理、会计核算和资产管理制度，人民调解委员会并不符合承接主体的要求。一些地区创新工作方法，以人民调解协会承接政府购买服务项目，但是协会作为协调会员单位之间的社会团体法人，由人民调解协会签订政府购买服务合同，而实际履行的合同主体却是人民调解协会的某个会员单位，即某个人民调解委员会，合同的实际履行者与签约者并非同一主体，违背了合同的法律精神，在实务工作的推动开展、考核验收等方面都存在问题。

2.民非调解组织管理问题

民非调解组织的非营利性质突出了其公共性和公益性。受非营利的限制，民非调解组织并不追求利润最大化，不易脱离调解的公平公正的理念，同时通过政府招投标等激励机制的刺激，适当引入竞争机制，促进其自我发展与完善，但是非营利性也是一把双刃剑。首先，由于民非调解组织不以营利为发展目标，更多地依靠政府的肯定作为精神支撑，缺乏动力支持；许多民非调解组织对当事人仍以免费调解为主，但组织经营、用工成本高昂，受经费局限，不能承接更多的调解服务，有些民非调解组织并不接受当事人直接申请的纠纷调解，甚至无法全盘接受法院的委托调解，从长远看，难以发展壮大，无法满足调解的市场需求。其次，民非调解组织的业务主管部门分散，管理混乱。根据民政部门有关规定，成立民非组织需要业务主管部门统一管理。但是民非调解组织的业务主管单位是何部门，法律没有明确。在实践中，有的民非调解组织的业务主管部门是司法行政部门，例如上海市浦东新区东方调解中心；有的是街镇，例如上海浦东新区东明社区红梅调解工作室的业务主管单位是上海浦东新区人民政府东明路街道办事处；有的是其他行业主管部门，例如上海市经贸商事调解中心的业务主管单位是上海市商务委。再次，民非调解组织跨地域开展业务困难。民政部门对于民非组织是否可以跨区域经营没有作出明确规定。由于我国目前的调解仍属于社会治理性服务，导致民非调解组织跨区域投标率较低。许多调解组织试图在民政部门甚至国家民政部进行登记，以解决调解纠纷的地域保护。

3.营利性调解组织登记受阻

无论是人民调解委员会还是民非类调解组织都不是由宏观市场进行市场化调节，即没有以调解的市场需求为导向，以优胜劣汰为手段，进行资源充分合理配置，以实现效率最大化。由于我国市场监督管理部门并没有将调解纳入经营目录，导致营利性调解组织无法在市场监督管理部门进行登记注册，更没有相关法律规定调解组织可以在某个行政主管部门注册登记，并开展营利性调解服务，所以，目前在我国注册成立的调解公司实际上是行不通的。有的组织采用变通的做法，注册为咨询公司，开展法律咨询服务，但是由于其经营范围没有调解这一项目，并不可以经营调解业务。

三、我国调解组织的体系构建

我国人民调解组织庞大，但是行业性专业性调解组织相当欠缺，尤其是商事调解组织较少。在大调解格局的新目标下，司法行政部门应积极进行调解组织体系的构建，促进调解组织的发展。

（一）构建分类管理机制

我国调解组织分类混乱，有的以主体进行分类，如律师调解；有的以调解纠纷的案件性质进行分类，如商事调解；有的以调解组织性质进行分类，如人民调解。在体系构建中，应明确调解组织的分类标准。笔者认为以调解组织的机构性质，即在何部门注册登记作为分类标准较妥，按照此划分标准，可以分为三类：人民调解委员会、民非调解组织、营利性调解组织。

1.发挥基层人民调解委员会的基础作用

保留基层人民调解委员会，发挥其辖区内预防与化解民间纠纷的基层社会治理作用。

2.孵化培育非营利性民非调解组织

非营利性调解组织在国际上具有广泛认可性，如欧洲最大的纠纷解决中心——纠纷争议有效解决中心（Centre For Effective Dispute Resolution）是英国一家旨在削减纠纷解决费用，为当事人提供多种纠纷解决形式独立的、非营利的组织，向当事人提供调解、顾问和培训服务。再如新加坡调解中心是新加坡法律学会下属的非营利组织。

目前，我国非营利性民非调解组织发展力量不足、管理混乱，需要进行统筹规划，具体措施如下。

一是构建司法行政对社会调解组织的统一指导。将民非调解组织的业务主管单位统一为司法行政部门，通过业务主管单位的抓手，掌握辖区内社会调解组织的名单，进行有效的监督和管理。由于民办非企业单位的注册登记、章程变更及清算注销等重要事项必须经过主管部门的审查同意，民非调解组织只要抓住业务主管单位这一“指挥棒”，就不会各自为政。

二是加大非营利性民非调解组织的扶持和培育。我国民非调解组织处于发展初期，仅在一些专业性行业性调解需求量大的地域有些发展，并没有人民调解委员会的普遍性。在发展初期，司法行政部门可以给予一定的扶持，例如在办公用房、补贴等方面给予一定的照顾，待民非调解组织发展成熟再逐渐脱离政府的帮助。同时，积极孵化、培育民生类行业调解组织。鼓励政府购买民非调解组织的服务，把政府直接提供及政府履职所需的调解服务事项交由具备条件的社会力量承担。此外，还应搭建调解组织归口管理的平台，对接委托调解服务。司法行政部门应积极搭建调解组织归口管理的平台，以该平台对接公权力调解资源部门，然后再通过平台进行纠纷分流派发，逐步规范民非调解组织的发展。

3.开放调解服务市场，放开营利性调解组织准入

调解作为替代性纠纷解决机制（Alternative Dispute Resolutiong，ADR），是自力救济的纠纷解决常态。各国纷纷建立包括诉讼、仲裁、调解等满足社会主体多样化需求的程序体系和动态调整系统。^［3］调解是一种法律服务，在国外许多国家，调解甚至在矛盾纠纷化解中占据了90%以上的比例，有些国家对某种类型的案件甚至规定需要强制性调解。^［4］2019年，我国签署《新加坡调解公约》。《新加坡调解公约》是对商事纠纷作出调解的国际性协议。我国商事纠纷调解受非营利及不能设立分支机构的限制，难以发展壮大。而西方国家早在20世纪80年代就已开始调解组织公司化运营模式，如美国JAMS调解组织即以有限责任公司的模式开展调解及培训业务，并在国外设立分部。因此，在新形势下，我国调解应积极与国际接轨，放开营利性调解组织的准入。

（二）构建营利性调解组织准入

1.构建营利性调解组织的理论依据

营利性调解组织准入是盘活调解组织活力的需要。现代调解发展的真正动力源应是“向他人提供调解这种利他的解纷方式进而满足他人的需要，同时也满足自身的利益”，^［5］在市民社会的大环境下实现“自我利益与自愿行动的激励机制结合。”^［6］中国具有大量的矛盾纠纷的调解需求，但却没有开放的调解组织来承接，究其原因是我国在法律上对营利性调解组织没有准入。营利性调解组织准入是商事纠纷有效化解的需要。从纠纷类型来看，商事矛盾纠纷产生的源头是为以货币为媒介进行交换从而实现商品流通的经济活动，实现的是商业利益。商业纠纷和民间纠纷存在本质区别。政府作为公共服务机关，对于商事纠纷不适宜提供免费法律服务，商事纠纷调解更应根据供需平衡理论，将市场作为“指挥棒”。

2.构建营利性调解组织的组织形式

放开营利性调解组织设立准入，允许其登记为调解公司或合伙等组织形式。对营利性调解组织的设立方式可分为以下三类：一是由市场监督管理部门增设调解经营目录，无须其他报批程序。缺陷是调解组织将脱离司法行政部门的监督管理，司法行政部门甚至不能拿到调解组织的名单。笔者认为这不符合我国国情和司法部调解工作会议的精神要求。二是调解组织需经司法行政部门批准后方可在市场监督管理部门登记。初期，可在上海等调解发展相对成熟的地区试行，待成熟后逐步推广。三是参照《律师事务所管理办法》，由司法行政部门设立登记。从设立、管理、监督、惩治都归口司法行政部门，笔者认为这是目前放开调解市场的最为可取的办法。因为调解作为一种法律服务，不宜完全放开。我国多年来都是由政府托底来保障实现调解公信力，若放开市场，政府又没有强有力的把控管理，公司的营利性必将导致其将利益作为至高目标，而破坏了多年营造的调解公信力。设立登记部门对设立登记组织具有当然的监督管理权限，若营利性调解组织由市场监督管理部门设立，司法行政部门的监督管理会非常弱，包括不能进行相应的行政处罚。

（三）构建调解收费的类型

调解收费是对人民调解的极大突破。调解虽然是私权力救济途径，但是调解一直以来在国家基层社会治理中具有重要作用，关系百姓基本权益的维护和地区的和谐稳定。因此，政府应对调解收费的纠纷类型进行限定，如可限定民生类的矛盾纠纷、政府购买服务的矛盾纠纷不能有偿调解，而构建以商事纠纷收费为主，财产权益类民事纠纷收费为辅的形式。可参照《上海市自贸区商事纠纷解决机制的工作规则》，结合上海市第一中级法院及中国国际贸易促进委员会、中国国际商会调解中心的收费纠纷类型，建议规定调解组织收费限于下列矛盾纠纷类型：①投资、贸易、金融、物流、保险等领域的商事纠纷；②房地产纠纷；③知识产权纠纷；④建筑工程、商品房买卖、借贷等合同纠纷；⑤婚姻、继承类涉及财产权益的民事纠纷；⑥其他经双方当事人同意收费调解的商事纠纷。同时要求调解组织制定本组织的咨询和调解收费标准，并向社会公开，在受理案件前告知当事人。

新时代调解的工作目标要求加快对社会调解组织及商事调解组织的发展。如何尽快吸引社会力量参与调解，促进调解组织发展，体系构建至关重要，一些地方政府已积极展开调研，通过政策出台引导新兴调解组织的成立与运作。调解组织应利用调解发展的契机，转变思路，找准定位，提高调解的品质和地位，为新时代大调解格局贡献力量。

参考文献

［1］ 傅政华.高站位谋划 大格局统筹 奋力开创新时代调解工作新局面［J］.人民调解，2019（5）：4-7.

［2］ 张西恒.专业人民调解工作经费保障社会化问题初探——基于上海市浦东新区专业人民调解中心实践［J］.法治论坛，2017（4）：161-172.

［3］ 齐树洁.外国ADR制度新发展［M］.厦门：厦门大学出版社，2016：1.

［4］ 范愉.ADR原理与实务［M］.厦门：厦门大学出版社，2002：467.

［5］ 娜嘉·亚历山大.全球调解趋势［M］.王福华等，译.北京：中国法制出版社，2011.

［6］ 克丽斯蒂娜·沃波鲁格.替代诉讼的纠纷解决方式［J］.河北法学，1998（1）：58.