第四节　财政制度

一、财政管理机构

在宋代，普通民众与国家的最主要关系就是要向国家缴纳赋税。国家向民众征收各类财物与劳动，以维持国家军队与官僚队伍的运作、支持各类民政事务的开支，并为皇室生活提供物质保障。

宋朝实行中央与地方两级财政管理体制。中央财政机构俗称计司，经历了几个阶段的变化。宋初，由三司专门负责全国的财政工作，这个机构由皇帝直接领导。三司下设三个部门：盐铁，管理全国的农业、盐业、矿业、商业、交通、军工业；度支，管理全国的财政收支；户部，管理全国的户口、税赋制度，以及酒类专卖、物资储备等。

宋初，三司与中书门下、枢密院鼎足而立，导致财政、民政与军政的各自分离，常常不能协调。1081年，在宋神宗赵顼实行的元丰改制中，取消了三司机构，按唐朝的三省六部制，由六部中的户部负责财政工作。

中央政财部门还设置转运司和发运司两种机构，负责从地方征发财赋，督责地方财务。太平兴国二年（977），宋朝将全国划为15个转运司路，派出转运使监督路内各州军完成中央征调财赋的任务，调剂路内各州军之间、各州军与中央的财政盈缺，同时监察州军财务，以保证中央各项财政法规在地方上得到贯彻执行。为了将地方上征收来的财物顺利运输到京城开封，宋朝还设立了发运司，专门负责汴河、黄河、广济河和惠民河四条河流向京城运输财物的工作。

州级行政机构负责地方财务工作，征集财税上缴中央，并以中央拨留的钱物应付地方各类经费开支。宋朝对地方政权实行“岁计”制度，规定一州每年应向中央上缴的财税额和由中央拨留给地方的财税额，州军按照“岁计”征收财税，并首先保证上缴中央的财税额。县级行政机构主要负责直接向民户征取财赋力役，财政收支则由州级行政机构统一安排。

二、财政收入

宋朝通过各种手段向民户征收财物与劳役，既包括一般的土地税、人口税、工商业税等税费，也包括政府垄断专营的各种特殊商品的巨额收益，以及政府与民间不公平买卖交易的收益。此外，宋朝政府还征调民户为政府服劳役，包括基层政务的职役与人工夫役。

各类赋税与劳役是比较传统的财政收入类型，但在宋朝也有不少新的变化。

宋朝的赋税包括田赋，即土地税。宋朝依据民众占用土地的多少，分夏、秋两季向田主收税，因此又称两税。两税税物品种繁多，主要包括谷、帛、金铁、物产四大类，谷指粮食，帛指衣料，金铁指货币税收，物产指各类土特产品。凡国家财政开支所需的物品，两税均有缴纳。

土地税的基本税率大约为土地收益的10％，但此外还有无穷无尽的附加税。其中包含在两税之内、称为“杂钱”的附加税是沿承唐末以来一直征收的。其余还有：支移，即民户缴纳赋税后，还需缴纳运输赋税的费用；折变，即政府根据需要，将民户的某物赋税，按价折成另物缴纳，执行过程中重折高估，反复折纳，增加税户负担，并演变为一种附加税；加耗，即土地税还需缴纳一定的附加数，以弥补税物贮存与运输过程中的损耗，而执行过程中附加数逐渐扩大，负担极重；斛面，即缴纳土地税时，以斛或斗量粮，将粮食平面堆高以增税额，这本是政府对税户的作弊现象，有些地方却演变为固定的附加税；此外还有勘合钱、市例钱、縻费钱等，不可枚举。宋代两税附加税名目繁多，各地不一，多属地方官的法外行为，而为中央政府默认。

口赋，即人头税。这是按人头向民众征收的赋税，自唐代两税法取代租庸调制后，人头税逐渐废除，到宋代已经比较少见，只在局部地区存在，如江南与淮南地区的身丁盐钱等。

商税，即商品的流通税与销售税，在宋代称为过税与住税。宋代流通税税率约为2％，销售税约为3％。商税一般以货币缴纳，有时也折成实物缴纳，同时也征收各类附加税，如按船只的载重征收的力胜钱，以及市例钱等。宋代商品经济发达，商税成为政府的主要财政收入之一，商税征收网遍及全国城乡：在州县关镇等处设置税务，由官员监督征收；在乡村中，则招募人户承包商税，称作买扑。田宅、农畜等大宗商品买卖须立契约，政府征收田契钱或印契钱，相当于现代的印花税，税率比一般商税高。

榷场税和舶税，是两种对国际贸易征收的关税。榷场税指边境贸易的关税，与辽、西夏或金国的贸易，只能在双方政府设立的特定地点即榷场进行。榷场税一般较低，如南宋与金国贸易的榷场税，有记载说税率仅为0.5％。舶税指海外贸易的关税。宋代东南沿海地区海外贸易比较发达，宋朝曾在广州、泉州、杭州、明州、温州、江阴、华亭、青龙镇、板桥镇等地设立过专门的市舶机构，对海外贸易实行管理，征收舶税。舶税有两种情况：一是抽分，即直接的抽税，税率一般在20％左右，不同商品又有不同税率；二是博买，即由官府按官价收买，除一部分供皇室消费外，其余部分通过专营出卖，转为财政收入。

矿业税。宋代的矿冶有金、银、铜、铁、铅、锡等各业，其中铜与铁的生产最为重要。宋代的矿业税主要取自民户私营的矿业，税收形式也分直接征收的抽分，以及和买（拘买），即政府按官价购买，然后以市价出卖来赚差额，实现财政收入。宋神宗赵顼统治期间，矿业政策有所改变，国家在对矿产品征收20％的矿业税后，允许冶户自由贸易，称为“二八抽分制”。

城郭之税，主要包括城市中的宅税和地税两种。宅税又称屋税，是对城市中的房产征收的税种，以间为单位，按房产坐落地段与出租的商业价值评定等级，依次征收。地税是对城市中各类土地征收的税收，是两税的一部分。

宋朝政府还要民众为政府无偿提供各类劳动，包括差役、夫役、匠役和兵役。

差役又称职役，是征发乡村中有土地的民户承担地方政府的一些基本职责。有的差役是到州县官府衙门当差杂使，称为州县役，如在县政府部门中充当管理文书的孔目官，到州政府中充当管理官物的衙前，或者当承符、散从官、人力、手力等杂役。有的差役是在乡村承担杂务，称为乡役，如负责征收赋役的里正、户长、乡书手，负责逐捕盗贼的耆长、弓手、壮丁等。熙宁五年（1072），宋朝政府实行免役法，即本来有差役的民户向政府缴纳钱财，免去差役，政府用人户所缴的钱再招募人员来充当差役。此外，原来没有差役的各类人户也需向政府缴纳役钱的一半，称为助役钱。但后来免役钱大多被政府挪用，人户仍须亲身应役。

夫役是指无偿为政府承担各类大型工程与运输任务的劳作。匠役是指民间工匠无偿为政府提供手工劳作。兵役是为政府服兵役。宋代的夫役、匠役、兵役较前代为少，只局限在某时某地，一般供给夫役与匠役口粮工钱，兵役也只是用于维持地方治安。

宋朝政府除了直接以统治者的身份向民户征取财物与劳动之外，还有各种经营收入。宋代的经营收入包括垄断性的和非垄断性的：垄断性经营一般称为专卖或禁榷，包括茶盐酒香矾专卖等内容；非垄断性经营以和买、和籴，以及官产经营为主。宋代政府的经营收入相当可观。

食盐垄断经营的收入是宋代最主要的财政收入来源之一。食盐垄断经营包括食盐的生产与销售。在生产环节中，宋朝政府或者通过征发劳役直接生产食盐，这种情况主要出现在解州的湖盐区和四川的井盐区；或者严密监督专门的民户生产食盐，并将食盐全部按官价收购，这种情况主要出现在江淮的海盐区。在销售环节中，宋朝政府或者直接组织力量将食盐运送到各地向民户高价出售，甚至用行政手段强迫民户定量购买；或者将盐高价批发给商人，并向商人征收商税，再由商人销往各地。

茶叶的垄断经营收入，也是由政府先向茶户以官价全部买断，然后高价批发给商人所得。淳化四年（993）起，宋朝政府让商人往边境缴纳粮草，然后根据粮草所值到京城批发茶叶，此外也包括食盐、香药、犀象、现钱等。后来由于经营不善，这种方式被取消了。北宋末年，宋朝政府改革茶法，允许茶商与茶农直接交易茶叶，政府通过高价出售批发茶叶许可证和茶叶零售许可证获得财政收入。

酒类的垄断经营，主要有官产官销和民户承包两种。官产官销称为官务制，主要推行于州府县城等人口比较集中的地方，由官府设立酒务酿酒出售，垄断一定区域内酒的经营权。民户承包称为扑买制，主要推行于农村地区，民户出钱向官府购买一定区域内酒的垄断经营权，并向官府缴纳一部分利润。此外，宋朝还在局部地区实行其他的经营方法，如在北宋开封、洛阳、应天、大名四京地区实行酒曲专卖制度等。酒是宋代民众除食盐外最重要的民生用品之一，因此酒类垄断经营收入相当可观，仅次于食盐专卖所得，主要用于地方财政开支。

宋代从海外进口的香药、犀象等名贵产品，由进口贸易管理机构——市舶司买断，供宫廷与上层社会消费。宋朝政府将消费不尽的香药、犀象批发给商人，或者与商人向边境运输粮食联系起来，作为支付商人粮草的酬价。有时宋朝政府也将香药等发往各地让地方政府直接出售。此外，宋朝对矾的生产与销售也实行垄断经营。

和籴与和买本指政府向民间按市价购买粮食绢帛刍草与各类物资，科配也是按指定价向城镇居民购买以土物产为主的各类物品。和籴、和买与科配本是一种政府采购行为，但随着政府财政亏空增大、政治腐败加剧，政府采购逐渐变成了强行摊派行为，成为民户的财政负担，因此也是宋朝财政收入的来源之一。宋朝政府还有其他经营性财政收入，如青苗法实行期间，青苗借贷其实是官府向民间征取高利贷收入。政府在城镇中有官地官屋的租金收入，在农村也有少部分官田的田租收入。

此外，宋朝政府还通过通货膨胀、出卖官爵和僧尼度牒，获得相当一部分的财政收入。

宋代的财政总收入比前代有大幅增长，北宋中后期开始，宋朝的货币性财政收入一般都在6000万缗以上，约为唐代最高数的6.5倍。

宋代实行的盐茶酒类物品的垄断专卖制度，其收入成为国家财政收入中最重要的项目，尤其是盐利与酒利，已经接近田赋收入。为了经营这些产业，宋朝政府中出现了大量的经济经营部门，同时制定了极其严厉的惩罚条例。由于垄断利润极高，私产私销的现象屡禁不绝。宋朝政府灵活运用商业手段增加财政收入，是国家管理手段的进步。商业税在宋代有很大的增长，但垄断经营的收入不是商业税，并不能以这部分的国家收入来推论宋代商品经济的发展。垄断经营的高收入仍然是通过行政权力来保证的，其中大部分最终转嫁到消费者身上，因此甚至可以说这是一种变相的人头税。

三、财政支出

在我国的帝制时期，国家财政开支的主要内容一般都有皇室、官僚机构、军队的费用以及贮备金等几项，宋代也是如此。但较之前代，宋代财政开支又有自己的特点。

与秦汉时期皇室财政收支另设专司的情况不同，宋代继承唐制，皇室宫廷既无专项的财税收入，其开支也并未与国家其他财政项目明确分离，而是实行家国一体的制度。宫廷饮食起居各项开支虽有殿中省等机构专司其职，其钱物仍由中央计司负责调拨，纳入国家的岁计预算。由皇帝直接控制的内库系统钱物，常有部分被拨充皇室经费，不必经过计司，但这通常是日常预算之外的费用。家国一体的制度有助于国家财政的一体化管理，但如果君主失德，也为他们的奢靡挥霍提供了一定的便利。

宋代官员的俸禄比较优厚，官僚系统又十分庞大，因此维持官僚系统的运作是财政支出最重要的项目之一。宋代以前，在政府机构办事的吏员大多没有俸禄，专靠各种非正常途径谋生。宋神宗赵顼改革了这种情况，增加了中央与地方吏禄开支，一年就达110余万贯。同时规定对胥吏贪赃予以重罚，这是行政制度进步的表现。关于宋代官吏俸禄开支的总数，文献中并没有具体记载，只有大致的估计，比如南宋时的姚愈说宋朝的财政收入，官员俸禄占1/10，吏员俸禄占2/10，军队开支占7/10。不过，这里估计的官员俸禄，仅指文官，带兵军官的俸禄一般包括在军队开支中。

宋代实行全面的募兵制，军费开支十分庞大，是财政开支中最大的项目。宋代官俸虽然优厚，但正式官员人数不过数万人，而宋代军队的人数，从北宋中期开始，一般都维持在100万上下。估计军费开支要占全部财政支出的绝大多数，宋人有估计占六成至七成的，也有估计占八成至九成的。北宋蔡襄《论兵十事疏》，记载了治平元年（1064）全国钱绢粮草四项收支与军费开支的具体数据，可作参考（表1-1）：

资料来源：汪圣铎《两宋财政史》（上册），中华书局1995年版，第691页。

值得注意的是，这里所说的军费开支，主要是指军队官员与士兵的给养，兵器装备等后勤费用、军队的祭祀与赏赐是不包括在内的，而地方军队修城开濠、营建造作的开支等又是计算在内的，因此确切的军事开支数目很难估算。

除了皇室、官吏、军队等开支外，宋代国家另一个主要的财政开支项目是贮备之费，即国家要从常年的财政收入中拨出一部分作为贮备金，以应付不时之需。宋代的贮备金主要分为两类：

一是全国性的灾荒贮备，即常平仓和义仓制度。常平仓制度从淳化三年（992）开始实行，每州按户口多少留足籴本，每年夏秋粮食价格下降，官府用这部分钱增价收购粮食，遇到粮食价格上涨，则将收购的粮食减价出售，以此平稳粮食的市价。义仓制度从熙宁十年（1077）开始在全国推行，要求税户在缴纳两税的同时，再缴纳两税的5％作为义仓米，设立专门的粮仓贮存，以供荒年赈济之用。二是中央的专项贮备金，以宋初消灭的南方割据政权的财物为基础而设立，此后每年有固定的财税增入，用于宫廷开支和资助军费开支等。

宋朝政府在各项工程营造方面的费用，也在财政开支总结构中占一席之地，如各地的农田建设、修筑城池、造桥铺路，以及河防工程等。

宋代历年的财政支入虽均有增长，但财政支出的增幅更大，导致财政赤字不断扩大。以京师货币性财政支出为例，宋初京师各项开支合计，全年不过缗钱150万贯，到北宋末年的宣和年间（1119—1125），增长到每年1440万贯，比宋初约增长了9倍。南宋初年这个数目下降到960万贯，不到70年，又增长到1440万贯。由于宋朝以实值货币铜钱为主币，在同一时期，相比于实值铜钱，物价的增幅则相当有限。而且这只是一小部分，其他如京师的粮食支出、内外的军费支出、官吏的俸禄支出、宗庙的供奉等开支，都是连年成倍增长。尤其是军队的数量，从宋初的内外30余万，增长到北宋中期以后的100多万，对财政开支的影响最大。财政赤字的不断扩大，导致宋代“积贫”现象的出现和加深，直接催生了北宋不断兴起的改革运动。

本来，宋代的财政制度实行严格的中央集权，中央与地方的财政预算都是由中央计司统一安排。一般而言，地方政府将大部分两税收入交给中央政府，而像商税、酒利及部分盐的专卖收入等留充地方经费。但从宋仁宗赵祯统治时期（1022—1063）开始，中央政府的财政赤字不断扩大，入不敷出。为了保证中央政府的财政开支，原来留充地方经费的财税被大量地征调到中央。州县政府为了应付中央不断提出的财政要求和地方的经费开支，只得不断地向民户摊派，导致法外苛敛杂征的名目百出，到南宋时期，地方财税制度已十分混乱。而中央为了保证从地方得到税源，对地方上的非法征税根本无心也无力管理。