第2章 前言
交通状况太糟了。为什么城市不对此做点什么呢？本书给出的答案很简单：城市没有这种权力。
城市中存在大量的问题：比如学校、住房、犯罪和全球气候变暖，不一而足。交通拥堵和公共交通不足肯定也名列其中。为处理这些问题，人们已经提出了许多想法。无论这些想法是好是坏，这本书只探讨它们在城市中付诸实施的程度。只有在一种情况下城市当受指责，就是它有权采取行动，却没有实施任何解决方案。这一点对你我而言似乎是显而易见的。如果真是这样，你就会跟我们一样好奇，为什么几乎没有任何著作详细分析过法律体系是如何赋予城市这种权力的，又是如何剥夺它的。在此，我们希望能填补这一空白。
先来看看交通问题。2007年4月，纽约市市长迈克尔·布隆伯格提出了一个大胆的想法来改善曼哈顿中城和下城的交通拥堵情况：收拥堵费。在发生拥堵时，想在高峰时段开车到那些最繁忙区域的人就必须支付相应的费用。迈克尔·布隆伯格市长的建议是向在工作日进入曼哈顿第86大街以南区域的汽车收取8美元（卡车要付得更多）。当然，市长也知道收拥堵费并不是个新点子。这方面最著名的例子是伦敦，目前对于进入伦敦市中心大部分区域的收费是8英镑（是布隆伯格市长提议的2倍）。最近，由于2003年开始的这项试验的成功，伦敦扩大了实施范围，进入前述区域的收费也提高了。到目前为止，拥堵费的影响力令人印象深刻。伦敦的交通拥堵程度降低了20%，温室气体排放减少了15%，自行车出行率上升了80%，而商业人士所担心的伦敦市中心商业的下滑却并未发生。至于收取的拥堵费，除了支付维持该系统所需的费用外，其余全部用于改善公共交通。考虑到地铁的升级更新颇为耗时，公交车的乘客数量成了改善公共交通的首要目标，它增加了三分之一，最富有的那部分人群的增幅最大。更多的改变已在酝酿之中，包括在该地区禁止运动型多用途车（这一想法获得的民意支持为3:1）。而伦敦绝对不是纽约唯一的榜样：斯德哥尔摩、新加坡以及其他一些城市也在收取拥堵费。[1]
显然，收拥堵费是解决交通问题的一种可行之策。而我们想在这里强调的是，纽约市其实无权这么做，只有纽约州政府才有权批准实施这项制度。事实上，伦敦同样没有权力自行建立拥堵费制度：必须经过议会的批准通过详细的法案，而后者将在这个问题上为英国政府保留相当大的权力。在纽约，这座城市所面临的首要困难是州法中的一项规定，即《纽约州车辆与交通法》第1604条。它的表述极其简单：“地方当局无权通过……任何条例（ordinance）[2]……向公路的使用者收取任何形式的税、费或要求办理任何许可证、执照。”
事情看起来相当明了，实际上并非如此。当然，纽约州政府已经明令禁止纽约市做它想做的事情。但是，如果州政府没有颁布该法律呢？纽约市可否自行开征拥堵费呢？这个问题此刻看起来有点蠢，但答案基本上是否定的。不过，我们想从相反的观点开始谈起：在交通问题上，有些事是纽约市可以做的。事实上，州立法机关已经授予州内每个城市安装交通信号灯、设置单行线等方面的权力。更为重要的是，州法中一项仅适用于“任何人口超过100万的城市”——也就是说仅针对纽约市——的规定赋予了该市非常广泛的权力，以便在其街道上“对交通问题予以禁止、限制或规范”，并且，如果“有法律许可”还可以在其公路上征收通行费。纽约州宪法甚至赋予该市一定程度的地方自治权[3]，这可能是最重要的。为此，纽约市街道的管理和使用也成为宪法特别授权的内容。交通不同于其他许多看起来可能超出城市控制的事项，比如通勤税或者预防全球变暖可能造成的洪灾，它是一项地方性职能。每天纽约市都在行使自己的权力去管理交通，这一点任何人哪怕只在那里待了一小时都可以亲眼看到。[4]
既然如此，那么在州立法机关尚未颁布禁止征收拥堵费的特别禁令的情况下，纽约市为什么不能收取拥堵费呢？答案是，纽约的法院已经明确表示，该市在街道上行使权力只能以本州所有人为获益对象，而不能单单有益于该市居民，因此，对于该市街道拥有最终控制权的是州。基于这一点，一家州法院在1981年宣布纽约针对工作日早晨的交通限制无效，即要求通过四座桥前往曼哈顿的小汽车须载有多名乘客。但是，问题并不在于州禁止了这种尝试，根据法院的说法，问题在于州法律并没有明确授权纽约市做出这样的规定。换句话说，问题在于，这座城市必须得到州的特别许可才能禁止仅有一位乘客的车通行。即使州当局没有书面禁令，纽约市也不能擅自行动。1988年，当纽约上诉法院宣布纽约市在城中建立住宅停车场的行为无效时，也是基于同样的道理。简而言之，纽约市有“地方自治”权这件事并不像许多人所以为的那样，它并未被授权按自己的主观意愿来实施道路管理。[5]
这些法规可能会使所有的市长认为，如果城市自行收取拥堵费的话，州法院将会予以取消。当然，收费对象不仅仅是外来者，也包括城市居民。拥堵费与入城费不是一回事，但法院可能不会同意。所以，这种法律风险会让所有的市长怀疑，是否值得在这种创新政策上投入时间和精力，毕竟其法律依据是如此不可靠。
鉴于这样的窘境，布隆伯格市长不能简单地要求纽约州取消限制。他别无选择，只能去州立法机关获取征收拥堵费的明确许可。但是遭到了拒绝。州立法机关转而同意成立一个17人委员会，与州立法机关一同研究市长的提议，该委员会的成员由市长和州长、州立法机关和市议会领导人任命。此外，州立法机关决定，任何关于拥堵费的提议都必须得到纽约市议会的批准，而不是像市长所期待的那样只由市长本人和州政府通过即可。需要州委员会和市议会的批准会明显改变设立拥堵费的政策，来自城外自治村镇的议员以及来自郊区的州议员也将会对此想法做出与市长不同的反应。就看谁有决定权了。而现在，谁来决定事实上变得非常复杂。正如《纽约时报》所言：
任何最终方案都将……需要得到联邦交通运输部、市长、州长、新交通改善委员会17名委员中多数、州参议院62名议员中多数以及州众议院150名议员中多数的批准。[6]
但是现实比这更糟。正如前文所述，伦敦拥堵费方案的一个关键部分在于将收取的资金用于改善公共交通。这在伦敦可谓轻而易举，因为大伦敦市政府[7]控制了公共交通、街道、出租车管制、自行车许可以及交通运输系统的其他方面。但纽约市的公共交通运营并不由市政府控制，相反，是由纽约市运输局（New York City Transit）运营，该局是州设立并由州任命的公共权力机构——大都会运输署（The Metropolitan Transportation Authority）的下辖部门。公共汽车和地铁系统的任何变化都需要这个独立机构的批准与合作，而不仅仅是《纽约时报》提到的那些主体。更糟糕的是，我们还没提及这一体系运转起来所需的资金。市长期待联邦政府能为这项计划提供资金方面的支持，并且他与立法机关达成的妥协要求有一笔联邦资金。到目前为止，联邦政府已经同意为公共交通提供相当可观的经费，尽管不是直接用于拥堵费计划的实施；而且联邦政府的参与最后将取决于州一级所作的最终安排。显然，考虑到州政府对地方财政的限制，纽约市将无法单靠自己来为这个预计花费超过2亿美元的想法提供资金。当然，所有这些障碍都是可以克服的。有些人对此表示乐观。但是，很难为州立法机关制定的“折中方案”进行辩护，说这是理想的解决拥堵费的决策机制。
这个故事的关键并不是要指出纽约市自己应该有权决定是否以及如何收取拥堵费，也不是说纽约市将再也不能实施拥堵费政策，即便是经过修改的也不行，而是想强调决策机制架构对于政策倡议以及其他无数个方面的重要性，正如本书接下来将要证明的。这就是书名《城市的界限》的部分含义。美国的每座城市都有州政府为其设立的法律边界和地理边界，这限制了城市的权力。虽然这些法律边界在各州之间存在差异，但却无处不在，并且不可能全部消失。每个城市的发展都在州政府一定的管制之下。问题是，到底该管什么。其任务在于确立城市的权力，使其有助于把城市引向一个合乎情理的未来。至于决定如何去做，便是本书所要探讨的主题之一。
不过，纽约这座城市并不是各种限制的产物。与我们在本书中关注的其他城市一样，纽约市正在以十年前无法预见的方式繁荣发展，而当时美国的中心城市因为衰败几乎要被放弃了。纽约市不仅在经历重要的经济增长，人口也在显著增长。根据人口普查统计，2000年的人口数量刚刚超过800万，为史上最高。[8]这便是为什么收取拥堵费正被纳入考量。人们现在愿意待在纽约，因为这里有未来。问题是：那到底是一个怎样的未来？拥堵费如今是交通专家在处理交通问题时喜欢采用的方式，它的实施将对纽约市未来几十年的生活产生重大影响。但是在20世纪五六十年代，专家们对于处理交通问题普遍有另外一个想法：建公路。罗伯特·摩西（Robert Moses）计划在曼哈顿修建一系列公路，比如曼哈顿下城的快速干道（布罗姆街的高架公路）、曼哈顿中城的快速干道（第30大街的高架公路）、跨哈莱姆的快速路（与第125大街相邻的地面公路）以及跨曼哈顿的快速路（在乔治华盛顿大桥上）；但实际建成的只有最后一个。像拥堵费一样，这些快速路当时也被认为是能解决曼哈顿交通拥堵问题的，而它们也都有赖于联邦政府的支持及州政府的批准；但相比之下，公路会创造一个完全不同的城市，这是拥堵费做不到的。简而言之，在城市权力的细节问题中隐藏着关于都市时代（urban age）本质的大量问题，这个都市时代是美国城市能够并且应该追求的。城市人口的类型、城区与郊区的连接、交通规划对历史街区的影响、住房支付能力、办公建筑以及其他的很多城市问题，都牵涉到对于决定城市权力的法律架构的选择。设计决策架构是设计美国都市未来的一个环节，这也是本书接下来要讨论的主题。