优化国资配置深化国企改革调研报告
摘要：国有经济在经济社会发展中具有重要作用地位，新形势下推进国有经济持续健康发展，必须把握好国有经济的数量边界、产业边界和存在形态，明确国资国企“基础性、平台性、引领性”的功能定位,大力发展混合所有制经济并积极探索混合所有制的多种实现途径，优化国资配置，深化市场化改革，促进国有资本投资运营更好服务于政府战略目标。
为适应全面深化改革的要求，增强我省国有经济的活力、控制力与影响力，使国有资本投资运营更好服务于全省战略目标，近期，省委政研室、省国资委联合开展了“优化国资配置，深化国企改革”专题调研。现将调研情况报告如下，供领导参考。
一、国有经济在我省经济社会发展中具有重要作用地位，新形势下必须明确国资国企“基础性、平台性、引领性”功能定位，更好地发挥主导作用
过去30多年，我省国有经济伴随改革开放进程不断发展壮大。2012年，全省国有企业（不含央企）资产总额32334.70亿元，营业收入11587.33亿元，利润总额812.10亿元，实缴税金828.09亿元，对地方财政预算收入贡献度为13.3%。在这一过程中，国有经济为经济社会发展发挥了不可或缺的重要作用，最突出表现在四个方面：一是在提供基础设施、服务经济社会发展方面发挥了支撑作用。目前，国有企业控股全省所有6个民用机场，承担通车里程80%以上高速公路的建设、运营和管理，拥有40%以上的电力装机容量，承担全省大部分城市水、气供应和粤东西北90%以上的污水处理项目，近年还建成南方产权交易所等多家市场交易平台，这些都为经济社会发展提供了必要的基础设施和公共产品。二是在完成政府重大项目建设方面发挥了主导作用。在《珠三角地区改革发展规划纲要》84项重大项目和23937亿元的投资中，省属企业承担或参与的项目达17项，投资额达7008.86亿元。另外，广州、深圳和各市地方国企也为亚运会、大运会的重大项目以及当地的城市建设作出了重大贡献。三是在应对经济波动和确保有效供给方面发挥了保障作用。我省国企固定资产投资额从2008年起连续四年年均增长13.3%，有效带动了社会投资，缓解了金融危机的冲击；国有企业还承担了我省粮油储备、华南地区棉花储备以及港澳地区的100%供水和80%以上的鲜活农产品供应，在前几年CPI快速上涨时，使政府能够迅速调配粮食、冻肉等物资储备进入市场，保障了物价平稳和有效供给。四是在履行企业社会责任方面发挥了带头作用。我省国企在诚信经营、依法纳税、缴交社保金、节能减排等方面带头作用突出，在救灾应急、扶贫济困、对口援建方面更是发挥了主力军作用。2010年以来，省属企业在“广东扶贫济困日”活动捐款近3亿元，援疆援藏投入2.4亿元。
当前，与全省经济社会发展一样，我省国有经济发展正处于转型升级的关键节点，结合过去几十年发展历程和国际经验，我们必须深化对国有经济一些基本问题的认识。我省作为GDP超6万亿元、人口超1.05亿的庞大经济体，政府必须掌控一部分国资国企作为推动和调控经济的抓手，只有这样才能有效保证政府战略意图的实现。为此，现在讨论国有经济，不是要不要国有企业的问题，而是要适应新的形势发展要求，如何明确国资国企功能定位，充分发挥国资国企作用的问题。
总的来说，我国国有经济具有弥补市场缺陷、发挥在国民经济中的主导作用和巩固社会主义基本经济制度的基本功能。结合我省实际，要发挥国有经济在促进庞大经济体转型发展的特殊作用，国资国企的总体功能定位必须体现在“基础性、平台性、引领性”上。巩固基础性功能，是做好公共服务的客观要求。由于初始投资大、盈利空间低、收益回报时间长，社会资本无力或者不愿进入公路、铁路、港口、机场、电力、供水供气等重大公共基础性产业，这些产业都是提供公共服务，支撑经济社会发展的基础，从而必然要求政府来“补位”，国资国企必须责无旁贷承担起这一社会责任。打造平台性功能，是服务实体经济的现实需要。我省服务实体经济发展的平台建设相对薄弱，国有资本应利用好自身的优势，通过打造多功能、多层次的市场交易平台和投融资平台，一方面为各类市场主体提供公平交易的服务，促使市场在资源配置中起决定性作用，另一方面还可放大国有资本价值，发挥搭台、融资和孵化作用。突出引领性功能，是推动实现政府战略部署的必然选择。加快粤东西北发展和推动产业转型升级是未来一段时期我省的主要战略部署，国有资本必须服务好这一战略，引导和刺激社会资本，投向推动区域协调发展的重大项目和关系未来发展的前瞻性战略性产业中去。
二、当前制约我省国资优化配置和国有经济持续健康发展的突出问题
（一）经济布局集约化程度不高。一是行业布局不集中，我省正常营业的10512家国企涵盖了《国民经济行业分类》的所有20个行业，且大部分是一般性商贸领域；二是生产经营业务重合度过高，全省49%的国企涉足批发零售业、房地产业、租赁商务服务业和住宿餐饮业；三是规模和优势企业不突出，中小微企业户数达94.5%，进入全国500强只有14家，缺乏带动力和影响力强的大企业集团；四是企业级次多、链条长，全省国家出资企业3级以上的企业占比超过了50%，且大多数商业和盈利模式较为陈旧。
（二）国有企业产权多元化进展缓慢。目前，国有全资企业和国有绝对控股企业户数占全省国家出资企业约82%，这两类企业集中了全省88%的国有资本，平均国有持股比例为78.5%，这反映了我省国有企业股份制改革和产权多元化工作滞后，发展混合所有制经济十分迫切。我省曾就推进产权多元化出台了很多具体政策，涉及财政、土地、房产、税收、工商、社会保障等，但由于部门执行时协同性、操作性不强，真正落实到位的不多，且国企负责人出于求稳和“小富即安”心态不愿改、不敢改，导致我省产权多元化进展缓慢。
（三）国有企业市场主体地位未完全确立。一是公司法人治理结构不完善，未能按照现代企业制度真正形成董事会、监事会和经营层互相制衡、高效运行的法人治理结构，董事会与经营层高度重叠，实行外派董事的企业不多；二是国企高管人员市场化、职业化程度不高，对市场规律、企业规律和行业规律重视不够；三是重大事项决策过度行政化，对国有企业发展战略、重大投资项目进行审批和备案过程中，国资监管机构、董事会、经营班子的责权边界不清，习惯沿用行政审批代替经济管理手段；四是绩效考核行政化，考核指标反映市场规律不够，近年来提出的期股期权、增量奖股、关键技术折股、管理层和骨干持股等市场激励措施因缺乏可操作性难以有效落实。
（四）准公共性企业资债结构失衡。准公共性企业承担的高速公路、城际轨道、机场等基础设施建设项目，投资巨大且回报期长，而资本金普遍不到位，挤占了企业发展资金，可持续发展能力堪忧。如目前省交通集团投资管理的高速公路营运项目大多地理位置偏远，经济效益差，绝大多数靠负债投资，到2017年底，该集团投入全省高速公路通车总里程将达到5200公里，预计有息债务规模将达2238亿元，未来五年每年的还本付息额约100亿元；省铁投集团近年要筹资近1100亿元，参与共超4900公里国铁干线铁路、城际轨道交通和疏港铁路建设，有息债务总额将达2100亿；省机场集团投入空港建设承担的有息债务将达500亿元。这些企业的收入增幅远不及支出增幅，只能采取“以贷还贷”“以贷付息”方式投入项目建设，财务风险不断累积。
（五）经营性国有资产存在多头监管问题。目前省属经营性国有资产，除国资委监管的24家省属企业外，还有省财政厅、省科技厅、省文资办、省交通厅都分别监管着一部分国有企业，这种状况有悖于政企分开、政资分开、管办分开原则，容易造成出资人监管职能缺失，也不利于全省国资统筹和布局。目前，山东、上海、天津、江苏及我省广州、深圳都已经实现了经营性国有资产统一监管，有力提升了监管效能，增强了国有资产的统筹配置能力。
三、把握好国有经济的数量边界、产业边界和存在形态，促进国有资本投资运营更好服务于政府战略目标
随着现代市场体系和开放型经济体制的进一步完善，我省国有经济发展将面对市场化、国际化的新挑战，亟待通过新一轮深化改革释放“红利”推进发展。为此，必须把握好国有经济的数量边界、产业边界和存在形态，围绕国资国企“基础性、平台性、引领性”的功能定位，大力发展混合所有制经济并积极探索混合所有制的多种实现途径，优化国资配置，深化市场化改革，促进国有资本投资运营更好服务于政府战略目标。
（一）动态把握国资国企数量边界，着力增强国有经济的主导作用。世界各国都普遍存在着不同范围和规模的国有经济，国有经济在不同发展阶段的作用和贡献大有不同，需要动态把握和调整，一般来说在工业化发展后期，国有经济的数量和比重较大。近年有关数据显示，国有经济占GDP的比例，世界平均水平为10%，工业化国家不到6%，比我省经济总量稍多的韩国比重为8%～9%。我省作为居世界第十六七位的经济体，目前国有经济在国民经济中的比重不大（2012年增加值约占GDP的4.11%，不含央企和外省驻粤国企），国有经济的控制力和影响力相对较弱。因此，进一步发展壮大国有经济，使国有经济具备与我省经济规模相适应的数量和实力，特别是发挥其在加快基础设施建设、提供公共服务方面的主导作用，是打造广东新优势的重要一环。
（二）明晰国有资本投向的产业边界，着力发挥好国有经济最大效能。我省国有经济集约化程度不高，且产业布局分散，优势产业和优势企业不多，配合政府实施战略部署的效能不高，迫切需要围绕功能定位明晰国有资本投向的产业边界。在基础性功能领域，要将国有资本加大投入到政府指令性的公共项目中去，如机场、高速公路、轻轨、铁路、能源、水利、科技和工业园区等建设，以及城镇的供水、供气、公交、排污等民生保障重点工程，以改善准公共性企业的资债结构，多途径增强可持续发展能力。在平台性功能领域，要将国有资本适当配置到多层次的功能平台中去，放大国有资本功能，大力发展金融服务业，如银行、保险、基金、期货、信托、财务公司、综合类证券公司等；整合国企财务资源，打造投融资平台，鼓励发展金融创投，提高产融结合度，发挥国有资本撬动作用；整合国有建工领域的规划、融资、建设、管理等优质资源，打造园区和新型城镇化综合建设服务平台。在引领性功能领域，要将国有资本适当集中到符合现代产业发展方向，并在当地已形成一定规模和竞争优势的产业，以及前瞻性战略性产业，如省属国企的能源及矿产资源产业、广州市的汽车产业、深圳市的高新技术产业等，推动向产业链和价值链的高端发展，做大做强骨干企业，发挥产业龙头作用，打造一批具有国际竞争力的优势品牌和优势企业。
（三）重构国资存在形态，着力创新国资管理模式。目前我省国有资本大多以实体企业形态存在，以股权化、资本化形态存在相对较少，这既不利于国有资本有效运营和有序流转，也不利于国资监管机构按市场化规则进行有效管理。为此，必须以发展混合所有制经济和资产资本化为方向，除对少数准公共性企业保持实体形态存在外，其它的竞争性企业都要逐步改组或归拢到资本运营公司进行运营，以促进国有资本更好地运营流转实现保值增值，实现国资监管以管资产为主向管资本为主转变。
四、优化国资配置，深化国企改革，促进国有经济持续健康发展的对策建议
根据十八届三中全会精神，结合我省国资国企发展现状，我们就优化国资配置，深化国企改革，促进国有经济持续健康发展提出如下对策建议：
（一）推进产权多元化，大力发展混合所有制经济。建议尽快就发展混合所有制经济出台《指导意见》，加紧整合政策资源，创新发展举措，积极探索混合所有制经济的多种实现途径。一要引入民资民企参与国有企业改制重组。分期分批梳理推出符合条件的国企进行“招股引资”，鼓励民资民企通过出资入股、收购股权、资产置换、认购可转债、融资租赁等多种形式参与国企改制重组或国有控股上市公司增发股票，鼓励国企和民企、外企相互交叉持股。二要探索运用股权投资基金实现产权多元化。积极引入股权投资基金，参与国有企业改制上市、重组整合、国际并购，并允许国有资本与创业投资基金、产业投资基金等各类资本共同设立股权投资基金，探索运用有限合伙制的组织形式。三要推动混合所有制企业员工持股形成利益共同体。鼓励企业关键岗位的经营管理者、核心技术人员和业务骨干以现金、技术、期权奖励等方式持股，探索采用员工持股公司、信托公司等多种方式持股。四要创新模式吸引社会资本进入大型基础性项目建设。改变政府投入方式，探索把部分政府资本金转为购买服务、约定回报等方式投入公共基础性项目，以及把项目与资源捆绑等方式，吸纳社会资本参与省市重点工程投资建设。
（二）加快资源整合，优化国有经济结构和布局。要着力推进新一轮国有经济战略重组，推动国有经济向优势行业、优势企业和优势经营团队集结。一要以同业合并、突出主业为基本思路，下决心对省属企业进行重组整合，打造大型行业龙头企业，提升省属企业特别是竞争领域企业的整体实力和核心竞争力；二要跨地域合作优化提升竞争力，积极推动央地合作、省市合作、市市合作，实现国有资源在行业内的重组优化，引领行业向规模化、集约化、网络化发展；三要对不具备竞争优势和无法有效发挥国有资本作用的行业和领域，要规划好有序退出的时间表与路线图，在妥善安置好员工的前提下加快退出。
（三）加快国有资产资本化，促进国有资本有效运营和有序流动。一要通过整合现有国有基金、划拨现有国有股权、国家出资、企业联合出资等方式，组建若干国有资本投资运营公司，投向“基础性、平台性、引领性”相关产业；二要支持省、市有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，既负责国有资本的配置调整，也负责引进大型机构资本进行重大项目的开发建设；三要加快资产证券化步伐，推动整体资产上市或主营业务上市，推动省属1800多家三级以上企业资产分门别类与现有24家省属上市公司对接，在壮大上市公司主业的同时，提高资产证券化水平；四要加快推进公共资源配置市场化改革，建立健全公共资源交易平台，通过招标、拍卖、挂牌出让等竞争手段促进公平交易，让市场决定公共资源及市场要素的配置。
（四）强化国企市场主体地位，减少国资国企运营中的行政干预。一要逐步取消国企高管人员与行政级别挂钩的职务待遇，按市场规则建立完整的向国家出资企业委派管理者制度；二要建立健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，加快推广国有独资企业外派董事制度；三要向二级及其以下企业下放经营管理、投资管理、薪酬管理、管理者选聘等权限，由公司董事会行使上述权力，实行权责利统一；四要引入职业经理人制度，从市场上公开选聘优秀的、专业的人才，通过契约的方式确定国企经理人任期制、薪酬奖励与评价机制；五要梳理修订不符合市场规则的管理制度，特别要取消干预企业生产经营自主权、用行政手段管理市场经济的规章制度，提高企业运转效率。
（五）推行国有资产监管一体化，完善国企分类监管与考评。一要改革国有资本授权经营体制，按照“统一出资人代表、统一基础管理制度、统一国资监管规则”的原则，参照广州市统一监管的做法，采取直接监管和授权监管两种方式，全面推进我省经营性国有资产统一监管，实现更大范围的资源优化配置。二要准确界定不同国企的具体功能，完善国企分类监管、分类考评，对于准公共性企业除了满足公司法的一般要求外，还要针对其所处行业特点，制定专门的行业法规来管理，考评时要引入政府主管部门和社会第三方参与；对于竞争性企业，要遵循市场经济和企业发展规律，在加强风险综合管控的基础上，促进企业自我激励、自我约束和自我发展。
（六）加快地方国资立法，完善国资监管法律体系。加快制定《广东省企业国有资产监督管理条例》，规范国有资产监督管理。一要建立健全国资监管机构报告制度，定期向省人大、省政府报告履行出资人职责、重大事项、国资监管等情况；二要将国资监管中已建立起的业绩考核、财务监督、规划审核、经营预决算、责任追究等行之有效的监管制度和办法法制化；三要理顺政府、国资监管机构、企业、市场之间关系，弥补现有法律中不细化、不完善、不易操作和存在的盲区，提高依法监管，切实做到不擅权、不越位。
统筹和定稿：张劲松
执笔：李良
完成时间：2013年12月16日