一、中国的国家治理形象

（一）中国国家治理形象的表征

如果从1978年算起，改革开放政策实施至今已经40年，今年是非常值得纪念的中国改革开放四十周年。在此，我们先从比较行政学的研究视角，探讨一下改革开放政策实施之后到中共十八大之前，也就是“1978年体制”之下的中国国家治理形象。这一形象的形成，主要是同部分发展中国家和发达国家的比较得来的，主要包含以下特征。

首先，应该说存在很多正面或积极的中国国家治理形象。在改革开放政策实施的几十年中，中国取得了经济社会巨大发展的卓越绩效，由此一般认为中国没有必要修正或改革自己的国家治理模式。这是因为，中国的经济发展模式或“中国模式”一般被看作是政府主导型，甚至是地方政府主导型的经济发展模式，国家或中央政府以及地方政府在中国改革开放政策的有效实施，以及在成功推动经济高速发展过程中发挥了显著作用。而中国取得的经济发展成绩或“世界奇迹”，已经证明了这一阶段形成的中国国家治理模式是不需要改革的成功模式。

中国旨在促进经济发展的国家治理模式所具有的能动要素也被指出很多：首先是中国具有系统完备的官僚体系。大多数发展中国家由于不具备这一要件，无法有效实施国际组织等提供的发展援助，这无疑证明中国确实已经具有了经济政策实施的组织条件。其次是中国国家统治的效率性比较高。如特别是同发达国家相比，中国作为国家的政府权力较大，且决策迅速、政策转换能力强，能够展开决断积极的行动；同时，中国又和很多发展中国家一样，是一个“小政府”，即政府规模较小，因而地方治理对国家的发展至关重要。最后也是与发达国家比较而言，就是中国以国家为代表的公共部门不仅具有很高的权威性——权力一般不受控制且能够被社会广泛接受，而且从事公务活动的公务人员个人——其权利一般不区分“公”与“私”的边界，甚至可以获得令人称羡的“特权”。

这一比较视角之下的中国国家治理形象，具有较强的相对性，尤其是中国在其长时段的高速发展过程中，时常处于发展中国家和发达国家之间，因此，这些国家治理特征时而被看作是促进经济政策实施的积极要素，有些则甚至被自己看作是需要不断修正的过渡状态或消极要素。但是不管怎样，从为经济高速发展达成的政策手段的选择来看，或许都很难以二元对立的方式来作出绝对的价值判断了。

同样，中国经济长期高速发展中业已形成的作为国家统治或国家治理的规范而被采用的“试验式改革方式”也被广泛认为是中国经济发展的重要构件。而这种实际的改革推进方式，如果严格地从法治国家建设这一中国宪法倡导的国家治理目标来看，则又是一种中国法治欠缺的表现，会成为消极的国家治理形象而被提出。还有就是国家治理主体的变化，又会轻易带来公共政策的转换和制度的随意变更，中国还存在领导者自由意志具有很强决定性的国家治理形象。当然，如果从现代国家建构视角来观察，虽然这些国家治理形象或许带有更多的负面或消极的价值认知，但是如果放在效率优先或速度优先的制度和社会经济发展环境下观察的话，也会转换为正面或积极的价值认知。

从比较行政学的角度加以分析和观察的话，在从发展中国家向发达国家迈进、从计划经济体制向市场经济体制彻底转型、从经济国家政策向福利国家政策转变等中国所处的宏观公共政策环境之下，中国的国家治理形象也具有比较行政学归纳出的过渡型国家治理的一般性特点。这首先是制度与现实脱离的一般性特征；其次是国家或政府的意识，在快速变革的社会经济条件下，不自觉地落后于社会意识，即所谓的社会与政府行政间的“文化鸿沟”特征；最后是公共或公务空间与私人或个人空间之间存在价值混同的“异质性”特征。由此，我们完全可以基于中国是世界上最大的发展中国家，同时还是经济发展最为成功的发展中国家这一标准来观察中国的国家治理形象，从而得出中国的国家治理模式还残存发展中国家国家或政府治理特征的结论。

（二）中国国家治理形象的特质

不过，通过以上的中国国家治理形象描述，即便我们能够发现中国所具有的发展中国家国家治理模式应该带有的部分特征，但是还不能发现区别于大多数国家的中国自身与生俱来的国家治理模式特质。关于这一点，在比较行政学的研究中，无论是与众多发达国家还是与发展中国家比较来看，最为困扰行政学研究的难题就是关于中国国家治理或政府治理的讨论很难适用行政学的政治与行政二分论范式，甚至可以说中国的国家治理模式应该建构在政治与行政未分论范式之下加以观察——中国的国家治理结构，实际上没有严格地区分政治与行政之间的功能差别，而处于政治与行政的未分状态——这可能是行政学研究和比较行政学研究可以简单得出的粗浅笼统的对中国国家治理形象的认识。当然，这也无形中加大了行政学之于中国的研究难度。

关于这个问题的理解应该是多方面的，其中，社会主义国家这一中国国家治理的基本属性带有较强的决定性。同传统的社会主义国家的国家治理模式相比，在中国的国家治理结构之中至今仍然留存的最为显著的要素，应该是中国共产党（以下简称党）的领导以及由此伴生的集权化的国家治理结构，还有就是由此衍生的作为比较行政学研究命题的国家或政府行政的政治化、中国政治的国家或行政化、政府官僚机构的政治化、中国政治的官僚机构化等等。不过需要注意的是，与前述中国国家治理形象所具有的发展中国家特征相关，从宪法明确规定了的正式制度来看，中国在正式制度层面早已具备了现代国家的制度结构和体制特征。

结合本章讨论的“1978年体制”之下的中国国家治理模式研究目标，可能需要进一步思索的则是：这一具有现代国家体制特征的制度层面的中国国家治理构造，与中国的社会主义国家这一中国国家治理的基本属性以及中国所具有的发展中国家国家治理的一般特征如何叠加，进而产出中国经济繁荣的发展绩效的。关于这一主题，我们将在本章第二节之后具体展开，在此如果进一步思考中国国家治理的特质的话，那么中国专家学者关于中国国家治理结构分析中的“国体”与“政体”概念的区分应该具有一定的解释力。也就是说，在这里，诸如“党的领导”等中国的社会主义国家这一国家治理的基本属性成为了需要永久护持的“国体”要件，而中国制度层面已经具有的现代国家结构和体制特征则被视为“国体”护持之下的“政体”要件。这样一来，在“国体”优越的语境之下，中国的国家统治或国家治理结构以及国家治理模式或形象，势必具有“政体”围绕“国体”建构或实际运转等结构性特点。

我们暂且不去讨论这一中国的国家统治或治理模式或形象可能或已经带来的泛政治化和泛国家化、泛行政化现象，其极端的表现形式甚至表现为这一过度的泛化反而可能是国家、政治在中国出现去功能乃至缺失问题；我们也暂且不讨论它可能或已经引发“国体”或“政体”由于政治或国家的“泛化”现象而促成国家和社会的分离，而出现社会“缺失”现象。但是，“国体”“政体”二分论，确实对行政学研究而言起到了唤醒我们关注中国实际国家治理特征的功用。同时，这也对本章第三节思考中国当前的国家治理现代化改革提供了重要契机。被学者称为中国未来实现“第五个现代化”的旨在加强国家统治、法治以及集权化国家治理的当前阶段的中国国家治理现代化改革，其最重要的意义应该在于提出了国家统治、国家治理和国家能力的现代化等中国现代国家建构的问题，从而引发了我们对“1978年体制”之下的中国国家治理模式的进一步思考。