2.3 城市社区公共物品协同供给结构

当前，价值链作为一种创新型商业模式，正广泛地应用于商业管理领域来实现多主体协同和价值最大化创造，而城市社区公共物品供给正是一个多主体多环节的复杂体系^[57]。因此，可以基于价值链理论将城市社区公共物品供给过程分为建设决策、建设实施、运营维护和消费四个环节，并探讨环节中的主体构成及其职责功能。

2.3.1 城市社区公共物品供给环节构成

1．建设决策环节

城市社区公共物品建设决策环节是以提高社区公共物品供给质量和效率为目标，基于一定科学理论和社区管理经验，通过对投资必要性、投资方向、资金来源、投资成本与公共利益等经济活动中主要问题的分析，选择适合于本社区的公共物品投资方案。建设决策是所有生产建设项目包括社区公共物品供给中的首要环节，尤其对于资金来源短缺但又关系社会民生的社区公共物品供给来说，建设决策的科学设计对于充分利用社会资源，提供给社区居民最关切、最需要的公共物品或服务至关重要。具体来说，社区公共物品供给的建设决策环节包括以下几个方面：

（1）社区公共物品需求调研。城市社区公共物品需求调研包含主体和客体，主体有两个：一是做出需求表达行为的社区居民，二是调研和分析居民需求特征的基层政府或企业等公共物品供给方；客体是指社区内各种类别的公共物品，具体可以分为社区市政设施、文化体育设施、卫生医疗和养老服务等，其中准公共物品占较大比例。社区居民根据自己不同的情况特征会对不同种类的社区公共物品产生需求偏好，居民有权通过需求表达向政府、企业或社区组织表达自身的需求偏好。同时，供给方需要将居民的不同需求进行整合、分析，为供给方案的制定提供参考依据。

（2）社区公共物品供给方案可行性研究。在选定合适的项目方案后，要对建设项目进行更具体的可行性研究，对项目从必要性、市场、进度、规模、财务和风险等方面进行全面的分析，做出环境影响、社会效益和经济效益的分析和评价，为投资决策提供科学依据，并以此作为项目批准立项的书面依据。

（3）社区公共物品供给方案制定。基层政府或私营企业等供给主体在投资初期要制定项目建议方案，即编制项目建议书，从宏观上论述项目设立的必要性和可能性，把项目投资的设想变为概略的投资建议。项目建议书的呈报可以供项目审批机关做出初步决策。它可以减少项目选择的盲目性，为下一步可行性研究打下基础。在项目的方案设计中，要避免重复建设，加强项目建设的针对性、前瞻性、便民性和公益性，不断完善新型社区公共服务项目，如社区便民早餐、老年人食堂、室内健身馆等^[58]。由于在需求调研中居民会根据自己的个人特征产生不同的需求表达，供给方在无法满足所有社区居民的情况下，应当照顾大多数社区居民的需求意愿，及时做好社区公共物品的供需对接。

（4）社区公共物品论证审批。政府对于投资项目的管理分为三种方式，即审批、核准和备案。凡企业不使用政府性资金投资建设的项目，政府实行核准制或备案制，其中企业投资建设实行核准制的项目，仅须向政府提交项目申请报告，而无需报批项目建议书、可行性研究报告和开工报告；备案制无需提交项目申请报告，只要备案即可。

2．建设实施环节

在明确了社区公共物品供给项目的决策、规划和审批后，所要进行的即是项目的建设实施环节，即将多种渠道的资金投入转化成服务于社区居民的公共设施。对于政府部门来说，其本身不具备直接的生产能力，往往是采用委托代理或招投标的方式与企业进行合作，由企业进行设备生产或房屋建筑等，最后由业主方即政府对生产结果进行综合验收。对于私营企业或个体来说，它们既可能是公共物品供给的投资方，也可能是公共物品供给的生产方，在保证工程质量的前提下，私营企业或个体可以自主选择生产合作方式。同时，社区公共设施的建设实施要注重施工过程管理，投资方和生产方都需要从质量、进度、成本、安全和环保这五个方面对项目进行综合监督，按不同类别公共项目的规范、标准施工，保证社区居民享受合格的公共物品或服务，消除安全和环保隐患。

（1）社区公共物品建设实施开工报告及审批。社区公共物品建设项目需要在实施前完成各项准备工作，具备开工条件，建设单位（基层政府或企业）及时向主管部门和有关单位提出开工报告。开工报告具体包括以下几个方面：a.技术条件，施工组织设计与技术措施已审批，施工图已到并已会审；b.物资条件，开工所需材料、施工工具已做检查，并配备齐全；c.人员组织，人员已做开工上岗培训、考核，并已合理分工；d.资金情况，资金到位，满足开工需求^[59]。最后由有关行政主管部门对开工报告进行审批，开工报告批准后即可进行项目施工。

（2）社区公共物品建设施工。城市社区公共物品包括硬件设施和服务类项目，本书讨论的公共物品以硬件设施为主。其中，硬件设施项目包括房屋建筑、装饰装修、公共设施的生产以及道路、花坛等市政工程，不同的施工项目需要专业的施工企业进行生产建设，建设资金来源于社区公共物品供给中的多元投资主体。施工企业需要按照投资主体的规划设计进行生产，不得偷工减料并保证施工材料的合格检验，有义务接受业主方的必要监督，并按期交付生产项目。服务类项目主要是政府或社会组织为社区居民提供的医疗、文化、体育方面的知识型服务，组织社区居民开展各种活动，丰富居民的社区生活。

（3）社区公共物品建设实施监督和协调。首先，质量监督无论在公用还是私人建筑或设施生产流程中都占有重要的地位。在多元主体参与社区公共物品供给的框架下，公共物品供给质量监督也正发挥多元参与的优势，目前正在形成以政府部门为主导，投资主体、社区居民和社区自治组织等共同参与的监督管理体系，多元主体有权利也有义务参与到社区公共物品建设的监督环节中来。其中，政府作为主导力量，一方面要做好自身的监督工作，如采用定点监督、抽查监督、与中介机构合作等多种监督方式。另一方面要积极引导社区内部力量协同参与，为社区居民或自治组织创造有效的监督途径^[64，65]。其次，城市社区公共物品生产建设中的组织协调包括两部分内容：一是各参与主体的内部协调，二是参与主体间的关系协调。其中，主体内部协调主要是指政府部门和生产企业需要健全自身的组织结构，加强组织间的协同配合，通过内部组织间权责划分、技术或管理人员的配备以及规章制度的健全等措施，提高自身的生产服务效率。主体间关系协调主要是处理政府部门、生产企业、社区居民、社区组织之间的关系，主要由基层政府和社区居委会牵头，协调主体间在相互合作中出现的问题，建立良好的协同工作机制，保证社区公共物品生产建设的顺利进行^[66]。

（4）社区公共物品建设项目竣工验收。在城市社区公共物品生产建设完成后，政府、企业等投资方要组织人员按照合同约定和国家相关的建筑或设备验收标准对生产建设项目进行验收，并对验收报告和材料进行备案。对于未能按时移交建设项目的生产方，政府、企业等业主方要发现问题，及时整改，并保证生产质量。竣工验收是社区公共物品服务居民前的最后一道关卡，一定要通过规范化的程序，为广大社区居民负责。

3．运行维护环节

运营维护环节是城市社区公共物品在规划设计和生产完成后，实现其更长的生命周期和更多经济、社会功效的重要环节。但是近年来我国城市社区中普遍存在公共服务设施建设与运营维护关系断裂的情况，出现重建轻养、维护资金短缺、维护主体不明确等一些问题，如何采取切实可行的措施加强对社区公共物品的运营维护是政府主导部门急需考虑的问题，从而延长公共物品使用价值的寿命，保证社区居民的正常使用。

（1）社区公共物品运行维护民主议事和立项。社区公共物品维护项目的立项需要建立“社区居民民主议事会”制度，该制度由社区党组织负责牵头实施，本着民主议事、民主管理、民主决策的原则进行工作，社区居民民主议事会由社区党组织、居民委员会、居住党员干部、居民代表等共同参加^[67]。社区居民民主议事会对社区公共物品维护项目的概况、建设规模状况进行分析讨论，根据项目投资预算，进行维护立项，广泛征求居民意见，实现民主协商、民主决策、民主管理，对居民反映的问题尽量及时解决。

（2）项目维护投融资。城市社区公共物品运营管理者包括两大主体——政府部门和私人企业。其中，政府作为运营管理者主要面向由政府单独出资建设的服务项目，运营环节也需要政府进行投资维护；而私人企业作为公共服务项目的运营管理者包括两种情况，一种是私人企业与政府部门通过BOT、PPP等方式合作投资社区公共服务项目，私人企业在特许经营期内享有占有、运营和维护该项目的权利，在特许期满之后，再将权利移交给政府。另一种项目完全由私人企业投资完成，其对该项目拥有长期独立的运营管理权。此外，社区公共物品运营管理者和养护者既可以是统一的，也可以是分离的，具体包括管养统一、管养部分统一和管养分离三种模式：管养统一模式是指社区公共物品维修养护全部由负责运营管理的政府部门或私人企业负责。管养部分统一是对社区公共物品在使用过程中出现的小问题或简单问题，由运营管理者负责，如果需要大修或特殊维护，则请专业的施工单位进行维修养护。而管养分离则是运营管理者将某项社区公共服务设施的维护工作完全交由专业的维护公司进行，自身仅作为维护工作的投资方和监督方^[68]。

（3）项目维护实施。维护实施工作就是在社区运营管理体系中，明确不同类型公共物品或服务的维护主体，在一定维护资金的支持下，由维护责任人对社区公共物品在使用过程中出现的问题进行维护和修缮工作，保证社区公共物品的安全和质量以及居民的正常使用。目前，随着我国社区公共物品向着更加现代化和宽领域发展，其维护工作也需要提高专业化水平、改善综合检测设备，可以建立信息化的社区公共物品设施管理数据库和管理平台，真正做到对公共设施的全面维护和无遗漏修缮，这样才能提升社区公共物品的公共效益，延长使用生命周期，提高居民对社区公共物品的满意度。

（4）项目维护考核评估。目前，我国城市社区公共物品在运营维护中问题处理不及时、效率低等现象较为突出，如社区图书馆、道路、路灯等设施年久失修，没有及时维护，会严重影响居民的日常生活。所以，我们要在社区公共物品运营维护环节进一步完善和践行相关绩效评价和监督机制，将维护修复速度和质量等因素纳入评价标准中，建立岗位责任制，在明确维护修缮责任人的基础上，依据评价指标检查其对社区公共物品的维护修缮成果。社区居委会、业委会及社区居民都应当积极地参与到评价体系中来，及时地与政府部门或私人企业等公共物品投资方进行互动反馈，在一定的激励与奖罚措施下，提高维护修缮责任人的工作效率，及时处理社区公共物品使用过程中的问题。

4．消费环节

居民是社区公共物品供给的最终接受者，一项公共物品供给的好坏取决于居民最终的消费情况，居民在公共物品的供给过程中最有发言权。这里，社区公共物品消费环节主要包括如下内容。一是居民对社区公共物品消费使用环节。体现为社区民众依据自身资源基础、消费能力、支付意愿和消费偏好，有选择地消费和使用社区公共物品。这些公共物品包含付费和免费两种类型，供给主体来源于政府、企业、社会组织等多元化主体。二是社区公共物品消费权益保护环节。体现在社区民众按照相关消费权益保护以及差别类型的公共服务法律法规，在受到权益侵害和构成损失之时，有权利维护自身消费权益，并提出申诉和补偿。三是社区公共物品消费信息反馈环节。该环节是社区公共物品供给终端，也是新一轮供给肇始的前端。当然，从民众消费公共物品角度来看，信息反馈环节是提升和改善社区公共物品供给质量及效率的关键，更是下一步公共物品供给决策的关键环节。因此，加强社区公共物品消费信息反馈，尤其是精准运用大数据建构动态长期有效的社区居民消费公共物品信息库、资源库，对于提升社区公共物品供给水平和能力具有十分重要的价值。

城市社区公共物品多主体供给环节如图2-1所示。

2.3.2 城市社区公共物品供给主体构成

城市社区公共物品由于其非竞争性和非排他性的特点，其在供给过程中存在一定的复杂性和不确定性，会出现政府失灵和市场失灵等。在原来单位制和街居制的社区管理体制中，政府或单位是社区公共物品供给的唯一主体，但是随着城市人口的增加以及居民对社区公共服务需求的增加，政府或单位在供给社区公共物品过程中面临巨大的财政压力，无法快速回应公众多元化的需求，政府对社区公共物品的供给经历了一个从直接供给到有限供给的过程。自20世纪80年代，我国市场化改革不断深入，社区管理体制从单位制、街居制向社区制转变，单位脱离了对职工所在社区的管理，政府也在从管理“全能型”政府向“服务型”政府改革，人们居住的社区也随之逐渐变成了商品房小区。在这样的社区体制下，社区公共物品供给由单一主体供给模式向多元化供给模式发展。

目前，我国城市社区公共物品供给主体主要包括：政府、市场、社区自治组织、非营利组织和居民五大类，每一类主体在社区公共物品供给中扮演不同角色，职责功能也不同，但是各自都在供给体系中发挥着重要的作用，拥有各自的供给优势。具体来说，政府部门主要包括基层政府中的社区街道办事处、民政局。市场主要包括私人企业和个体经营者。社区自治组织主要指社区居民委员会和业主委员会，虽然目前社区居委会更多的是协同基层政府来进行社区管理，但是从组织性质上来讲，其属于居民自治型组织。