第四章　用法治取代人治，将自我意识从执行中清除

对滥用权力最有效的约束就是制度

在我国传统文化中，儒家学说无疑占主导地位，其关于人的核心理念是“人性本善论”。由此出发，在涉及治国方略时，性善论认为，既然人性是善的，就没有必要建立、健全各种法律制度，只要加强道德感化即可；只有在道德感化无法奏效的情况下，才辅之以法律，即所谓“德主刑辅”。这样，法律就成了道德的附庸。在权力与法律的关系问题上，性善论支持权大于法。由于他们过分相信掌权者的道德自律，迷信“圣君贤相”，放松了对掌权者的警惕，忽视了对权力的法律制约，导致权力凌驾于法律之上。

相反，西方占主导地位的是“人性本恶论”文化。柏拉图由早年典型的人治论者转变为晚年的法治论者，其重要原因就是他认识到人的统治中混有“兽性因素”。因此，人类必须有法律，并且必须遵守法律。否则，他们的生活就像野蛮的兽类一样。西方对人性的不信任产生了法治思想，大概始于此。柏拉图的学生亚里士多德在《政治学》一书中指出，人类具有罪恶本性，失德的人会贪婪无度，成为肮脏、残暴的野兽，这是城邦幸福、生活和谐的莫大祸害。西方基督教的“原罪说”更加剧了对人性的不信任。性恶论为法治思想奠定了文化根基，既然人性是恶的，就必须努力健全法律制度，防止人性中的贪婪成分恶性膨胀。

然而，对于权力，我们长期以来侧重于道德制约，忽视了加强法律和制度制约的重要性，没有认识到制度建设的根本性、长期性和全局性，以致出现了严重的个人专断和个人崇拜现象。这个教训不可谓不深刻。

一个地方存在一个至高无上的权威并不奇怪，但如果公众心目中的最高权威不是法律，而是所谓的“人格魅力”“权力道德”，那么这个社会肯定不是法治社会，即便不是“赤裸裸的人治社会”，也只能是“法治面纱下的人治幽灵”。在权力高于法的地方，法都是随执掌权力的人的意志而被随意塑造的。这种环境下的法是“人格化”的，没有理性而且多变，人们无法信赖法律，也无法依靠法律，只能转而投向“人身依附”或“权力依附”，其结果就是“权钱交易”“权力寻租”等贪污腐败现象横行于世。当法律的权威远不及一人之言时，国家就有倾覆的危险。马克斯·韦伯在其著名的官僚制合理性设计理论中也认为，个人魅力型统治，是建立在某个具有非凡气质的领袖人物的人格魅力之上的，行政职务不是一种稳固的职业，也没有按正常途径升迁，全凭领袖个人意志的直接指定，其行政体制的特点是反复无常性。所以，所谓的“人格魅力”“权力道德”并不理性，只靠人的内心自律而没有外在的刚性制度、法律加以约束，是极其危险的。

一切有权力的地方都需要对权力进行制约，否则就会造成权力的滥用，这是一条被人类历史反复证明了的客观规律。

权力滥用产生的根源在于权力失去了监控和约束。制度使各项工作程序化和透明化，强化对权力的监控和约束，滥用权力的可能性就会减小；同时，制度中对滥用权力行为的严厉制裁，会使权力滥用的风险和成本增大，从源头上防止滥用权力行为的发生。

追根溯源，权力起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，就其本质而言，权力乃是一种公共意志，是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理力量。人类的政治发展史表明，权力作为一种充满魔力的社会客观现象，曾给人类带来过巨大的利益，也给社会造成过深重的灾难，其关键在于权力的运行是否受到合理有效的制约。