三、党内法规的功能

（一）党内法规功能概说

从语义学上来说，法的功能与法的作用是不尽相同的两个概念。法的作用是指法所产生的实际外在影响。而法的功能则是指法决定和影响社会的能力，它是法的作用产生的前提，是应然的，内在的，受制于法的本质和属性。法的作用是法的功能的外在体现。但由于功能与作用这两个概念都是人们认识和分析事物的一个方面，所以，在很多法学著作中，往往将法的功能与法的作用混同使用。在这里，我们也不刻意划清两者之间的界限，而将两者作为具有同一含义的词使用，即法的功能也就是指法的作用。以此为基点，我们这里所说的党内法规的功能也就是指党内法规的作用，是指党内法规作为一种行为规范所能够具有的能力及实际产生的影响。

党内法规的功能从不同的角度上可以作出不同的分类。例如，按照党内法规所发挥作用和途径的不同，可以将党内法规的功能分为党内法规的直接功能与党内法规的间接功能；按照党内法规社会意义的不同，可以将党内法规的功能分为党内法规的积极功能与党内法规的消极功能；而按照一般与特殊的逻辑关系，则可以将党内法规的功能分为党内法规的一般功能与党内法规的具体功能。但在法理学上，有关法功能的分类一般是从法的作用对象上来划分的，将法的功能分为法的规范功能与法的社会功能。所谓法的规范功能是指法律通过对行为模式加以规定而在客观上对于人们行为产生的效果；而法的社会功能则是指法律通过对人们行为的调整，而对社会结构、社会秩序产生的效果。法的规范功能是一种直接功能，直接对人的行为发生影响；而法的社会功能则是一种间接功能，即法通过调整人们的行为而对社会产生影响。党内法规作为一种法，也具有规范功能与社会功能。所谓党内法规的规范功能是指党内法规通过对党员及党组织行为模式的规定，为党员及党组织提供一种行为标准，从而对其行为产生影响；而所谓党内法规的社会功能则是指党内法规通过对党组织及党员的行为进行调整而对社会产生影响。

（二）党内法规的规范功能

1．指引功能

指引功能是作为社会行为规范的法所具有的首要功能。作为以权利与义务为内容的社会行为规范，法能够为人们的行为提供一个既定的模式，从而引导人们在法所允许的范围内从事社会活动。党内法规作为一种法，也具有指引功能，它能够为党员及各级党组织提供一个行为模式。这是党内法规最为重要的一种规范功能。对于党员和各级党组织来说，其之所以需要党内法规的指引，原因在于党员或党组织需要党对其行为的立场或态度有所明示，即党对其行为是支持、允许的，还是反对、禁止的，从而决定其自身行为的取舍。而党内法规就承担了这样的使命，它通过确立党员或党组织相应的行为规范，表明其对党员或党组织各种行为或支持或反对、或允许或禁止的立场和态度，从而指引着党员从事相关的行为。党内法规的主要目的并不在于制裁违纪党员或党组织，而更在于引导党员或党组织以符合党要求的方式正确地行为，以保持党的纯洁性和先进性。

党内法规的指引功能可以被划分为确定性指引以及选择性指引两类。确定性指引是指党内法规对某一行为模式进行了明确规定，党员或党组织必须要遵从，否则即承担党纪处分。例如“党组织和党员必须自觉遵守党章，严格执行和维护党的纪律，自觉接受党的纪律约束，模范遵守国家法律法规”（《中国共产党纪律处分条例》第3条）、“党员受留党察看处分期间，没有表决权、选举权和被选举权。留党察看期间，确有悔改表现的，期满后恢复其党员权利；坚持不改或者又发现其他应当受到党纪处分的违纪行为的，应当开除党籍”（《中国共产党纪律处分条例》第11条）、“上级党组织应当加强对下级领导班子民主生活会的指导和监督。发现下级领导班子民主生活会主题不符合要求，应当提出明确意见，必要时可以直接确定；认为下级领导班子民主生活会不符合规定要求，可以责令重新召开”（《中国共产党党内监督条例（试行）》第24条）、“党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护，党的任何一级组织、任何党员都无权剥夺”（《中国共产党党员权利保障条例》第2条）、“党员在进行批评、揭发、检举以及提出处分或者罢免、撤换要求时，要按照组织原则，符合有关程序，不得随意扩散、传播，不得夸大和歪曲事实，更不得捏造事实、诬告陷害”（《中国共产党党员权利保障条例》第9条第4款）、“选拔任用党政领导干部，必须符合把领导班子建设成为坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求，全心全意为人民服务，具有领导社会主义现代化建设能力，结构合理、团结坚强的领导集体的要求。应当注重培养选拔优秀年轻干部，注重使用后备干部，用好各年龄段干部。应当树立注重基层的导向”（《党政干部选拔任用工作条例》第3条）等，显然都属于确定性指引。

选择性指引则是党内法规对于党员行为的规定并没有限定，而是可以选择的。如“党员有权在党的会议上参加关于党的政策和理论问题的讨论，并充分发表自己的意见。党员有权在党报党刊上参加党的中央和地方组织组织的关于党的政策和理论问题的讨论”（《中国共产党党员权利保障条例》第7条）、“党员在政治、工作、学习等方面遇到重要问题需要党组织帮助解决的，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出请求。党员对于党组织给予本人的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不服的，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出申诉；党员认为党组织给予其他党员的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不当的，有权逐级向党组织直至中央提出意见。党员的合法权益受到党组织或者其他党员侵害时，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出控告。党员有权要求有关党组织对其提出的请求、申诉和控告给予负责的答复”（《中国共产党党员权利保障条例》第13条）、“党员有退党的自由”（党章第9条）等，显然都属于选择性指引。

2．预测功能

在法理学上，所谓预测功能，是指由于法律的存在且对人们的行为模式以及违反这些行为模式的法律后果作出了明确规定，人们可以预先估计到自己行为的结果或他人将如何安排自己的行为，从而决定自己行为的取舍和方向的一种效能。党内法规作为一种特殊类型的法，也具有预测功能，其规定能让党员或各级党组织预先估计到其行为或活动的结果，从而影响其是否继续这些行为或活动的决定。

预测功能对于党内法规的遵守具有极为重要的意义。根据党内法规的规定，人们可以预先知道党通过党内法规已经对自己作出了什么样的要求以及对其即将作出的行为或活动的态度与立场，并且可以预先估测这些行为或活动的后果。这样一来，党员以及各级党组织就可以自觉、自主地调整自己的行为或活动，从而使自己的行为或活动符合党的要求，而不至于承担不利的后果。例如，《中国共产党纪律处分条例》第48条规定“组织、参加反对党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验或者重大方针政策的集会、游行、示威等活动的，对策划者、组织者和骨干分子，给予开除党籍处分。对其他参加人员或者以提供信息、资料、财物、场地等方式支持上述活动者，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。对不明真相被裹挟参加，经批评教育后确有悔改表现的，可以免予处分或者不予处分。”对于党员来说，这样的规定显然可以令其清晰地预测到自己组织、参加反党集会、游行、示威等活动的后果，从而自觉放弃这类活动。另一方面，通过党内法规的预测功能，其他党员或党组织还可以判断其他党员或党组织行为的后果，从而对合乎党内法规的行为给予支持、帮助，对违背党内法规的行为给予指正并自觉抵制。

党内法规的预测功能对于其适用具有重要意义，各级党委与纪委可以根据党内法规的规定对相应的行为后果加以预测，对相应案件采取必要的党纪措施。党内法规的预测功能是其本身的内在要求。此外，党内法规发挥预测功能也是党内法规作为一种特殊类型的法本身信息功能的一种体现。党内法规作为一种专门针对党员及各级党组织的既定规则体系，使得党员及各级党组织可以通过党内法规的相关规定来安排自己的行为并期待他人行为的回应。

3．评价功能

评价功能是指党内法规作为专门适用于党员及各级党组织的一类行为规范，能够对党员及党组织的行为加以衡量并作出评价的功能。党内法规的制定实际上是党依照党章所确立的宗旨与原则，将有利于体现的党的先进性和保持党的纯洁性的价值准则用党内法规的形式确立下来，作为党员或各级党组织的行为规范。这些行为规范作为党员以及各级党组织的行为规范就成为评价其行为是否合规的标准，成为党员以及各级党组织的行为是否符合党员标准或党对党组织要求的标准。例如，《党政机关厉行节约反对浪费条例》第8条第1款规定：“党政机关应当遵循先有预算、后有支出的原则，严格执行预算，严禁超预算或者无预算安排支出，严禁虚列支出、转移或者套取预算资金。”这一规定就是衡量和评价各级党政机关支出的基本标准，是评价其行为是否符合党对党政机关财务要求的重要规范。

党内法规的评价功能可以从党内与党外两个层面来加以理解。就党内来说，党内法规是党员和党组织对个体党员和党组织行为进行评价的准据；而就党外而言，党内法规也是党外人士即一般群众评价党员和各级党组织行为的一个标准。就党内法规评价的对象来看，由于所有党员和党组织都要受到党内法规的约束，因此，所有党员及党组织的行为都属于党内法规评价的对象。就评价的结果来看，通常会有正面评价与负面评价两种结果，正面评价即党员或党组织的行为合乎党内法规要求或规定要求，值得鼓励或提倡；而负面评价则是指党员或党组织的行为不符合党内法规要求或规定要求，需要纠正或接受处分。例如《中国共产党发展党员工作细则》对发展党员的条件与程序作了明确规定，如果基层党组织在发展党员时遵守了这些规定，显然就会获得肯定性评价，反之则获得否定性评价。

4．教育功能

在法理学上，法的教育功能是指通过法律的规定及其实施，影响人们的思想，培养和提高人们的法律意识，引导人们积极依法行为的功用和效能。党内法规作为一种特殊类型的法，也具有教育功能，它通过其自身的规定以及这些规定的实施，能够影响党员的思想，培养并提高其对于党内法规乃至国家法律的尊重，从而引导其主动依照党内法规的要求从事各种活动。就此而言，党内法规的实施过程，也就是法律发挥教育功能的过程。这种教育不仅及于当事的党员本身，同时也对其他党员产生相应的影响，甚至还会对普通群众起到教育警示作用。

党内法规的教育功能主要是通过三种形式来体现的：其一是通过对党员进行党内法规的宣传以及党员自身对于党内法规的学习和了解，发挥其教育功能。例如，党曾经在全党范围内开展的保持共产党员先进性教育活动、反“四风”群众路线教育实践活动等，在这类活动开展的过程中，都会加强对党内法规的学习与了解，从而令党员干部受到教育。其二是通过对各种违反党内法规的行为进行处分，使违规者及其他党员受到警示和教育，并对那些有违反党内法规倾向的党员起到很好的警示教育作用，从而使其在自己今后的行为中自觉服从党内法规的规定。我党查处的很多案件，尤其是十八大之后查处的诸多腐败案件，都对党员起到了极好的教育作用。其三是通过对优秀党员、先进人物的模范行为进行嘉奖、表彰和鼓励，为人们树立正确的党内法规所要求的行为模式，从而起到教育作用。当然，党内法规的教育功能必须通过影响人们的思想而得以实现。换言之，党内法规是以影响党员思想意识的方式来发挥其教育功能的。

5．强制功能

党内法规的强制功能就是指党内法规能够运用党对党员及各级党组织的约束力保障其自身得以实现的功用和效能。党内法规强制的主体是党，强制的对象则是实施不符合党内法规行为的党员和党组织。党发展党员有着严格的程序和要求，而是否入党也完全基于个人的选择与自愿，正如《中国共产党入党誓词》中所宣誓的：“我志愿加入中国共产党，拥护党的纲领，遵守党的章程，履行党员义务，执行党的决定，严守党的纪律。。”就此而言，党内法规的实施在很大程度上依赖于党员及各级党组织的自觉遵守；而党员依据其入党宣誓显然也有遵守党内法规的义务。然而，由于个人党性修养欠缺及党纪意识不足等多方面的原因，总有一些党员甚或党组织违反党内法规，为此，党内法规必须具备能够保证自身得到严格遵行的能力，以便对那些违反党内法规者的行为加以纠正。就此而言，党内法规的强制功能是党内法规不可或缺的一个基本功能。失去了这一功能，党内法规的指引功能就难以得到发挥，评价功能也会失去其应有的价值，预测功能也会受到抑制，而教育功能也就往往难以体现。

从理论上来说，党内法规强制功能的发挥需要以党内法规的严格贯彻落实为前提。“徒法不能以自行”，这一规律不仅适用于国家法，是国家法发挥其强制功能的保障，也同样适用于作为法律特殊类型的党内法规。为此，党内法规必须为自身的实施设置相应的机制，特别是要规定违反党内法规及拒不遵守和执行党内法规需要承担的党纪处分，以此保障自身的强制功能能够得到切实发挥。

6．激励功能

从法理上来说，法律作为社会关系的调节器，一方面具有惩治、强制功能，能够对违法、违德的行为进行惩罚；另一方面也具有激励和劝导功能，能够对合乎社会公益及法律倡导的行为进行激励。^[1]国家法律如此，党内法规亦然。以此为基点，除了具有指引、预测、评价、教育以及强制功能之外，党内法规还具有激励功能。这种激励功能主要体现在三个方面。首先，党内法规通过保护党员的权利，能够给党员带来组织上的认同感与归属感，使其精神上受到激励，从而能够深切地感受到自己作为一个党员所拥有的荣誉与责任；其次，很多党内法规中规定了一些直接激励各级党员及党组织的制度措施，如评选优秀党员、党务工作者、党组织等，这些制度措施会对党员形成直接的激励；最后，对于那些违反党纪国法的党员，党内法规会在行为人被追究国家法律责任之前给予党纪处分，这对于那些对党负责、敢于举报这些党员的、遵规守法的党员会形成激励，从而激励其更加自觉模范地遵守党内法规。当然，需要指出的是，由于党内法规作为保障党的先进性与纯洁性的一类行为规范，其对党员及各级党组织义务的强调要远远多于对于权利的倡导，因此，党内法规的激励功能相比于其教育功能与强制功能而言要弱化很多，相比于伦理道德规范以及国家法律所具有的激励功能也要弱化许多，但不能因此而否定其激励功能的存在。

（三）党内法规的社会功能

除了具有规范功能之外，党内法规还具有社会功能。党内法规的社会功能是指党内法规作为专门适用于党员及各级党组织的一种行为规范对于社会结构、社会秩序所产生的效果；或者说是党内法规对于社会治理方面所产生的效果。党内法规的社会功能主要体现在其政治功能与社会示范功能两个方面。

1．政治功能

就党内法规的政治功能来说，党内法规是党从事政治活动的需要。党内法规作为贯彻落实“党要管党，从严治党”的重要手段，是党加强自身建设，保持自身纯洁性与先进性，保持党的战斗力的关键所在，也是确保党获得广大人民群众拥护和爱戴，为党执政合法性提供支撑的关键。在我国，中国共产党之所以具有执政的合法性，除了其作为领导者领导全国人民取得了社会主义革命与建设的胜利之外，一个最为重要的原因就在于其自身的先进性与纯洁性。党内法规则是保证党具有先进性与纯洁性的制度需要。党内法规存在的价值之一就是要使党依规加强自身建设，保障并增强其执政的合法性，为党从事政治活动提供内在保障。而党制定党内法规作为党开展政治活动的保障，其本身就是一种政治活动。不仅如此，党内法规还可以直接对政治产生影响，如《党政领导干部选拔任用条例》直接规定了党员干部的选拔任用条件与程序，直接影响乃至决定国家政权的运作；而《党政机关厉行节约反对浪费条例》由于“适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位”，所以也直接影响着国家的政治生活。

2．社会示范功能

就党内法规的示范功能来说，党内法规能够产生示范引领效果。《论语》有云，“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。这句话一针见血地说明了执政者自身建设对于社会治理的重要影响。作为我国的执政党以及我国社会主义革命与建设事业领导核心，党需要加强其自身的建设，而党的建设主要依赖党内法规来加以保障。从伦理道德的角度来说，党内法规所确立的行为标准通常是远远高于一般国家法为普通公民所确立的行为标准，而这类要求的遵行又会极大地提升社会的伦理道德水平，有利于社会的健康发展，因此，党内法规客观上会对其他社会行为规范尤其是那些在伦理道德要求层面上低于党内法规的社会行为产生示范引领作用。就此而言，党内法规具有示范引领的社会功能，客观上会对整个社会的行为规范产生示范影响。而党员干部对于党内法规的模范遵守客观上也具有榜样的力量，会产生社会示范效应，使得人们主动自觉地遵守国家法律以及其他社会规范。

[1] 参见刘长秋 ：《‹ 上海市遗体捐献条例›的修改完善研究》，载《上海医药》2013年第15期。