环境法视野下的“优质湖泊优先保护”
2012年5月，周生贤部长在全国环境保护部际联席会议暨松花江流域水污染防治专题会议上透露，国家在深入推进重点流域水污染防治的同时，已着手优先保护水质良好和生态脆弱的江河湖泊，在“十二五”期间，将按照突出重点、择优保护、一湖一策、绩效管理的原则，完成30个湖泊的生态环境保护任务，进一步明确“优质湖泊优先保护”的工作思路。回顾近年来国家有关湖泊保护的举措，可以发现：中国的湖泊保护理念正在发生由污染防治为主向风险预防为主的重大转变，湖泊保护措施专门化、综合性的道路逐渐清晰。我们认为，这种变革，十分值得肯定。但是，相对于提出理念，将理念变成实际保护行动更加重要也更加困难，需要我们理性思考。
一、湖泊生态环境现状急需加强湖泊保护
湖泊作为地球的“肾脏”，具有不可替代的生态功能，对于人类生存和发展意义重大。同时，湖泊作为自然资源，具有多重经济价值，对于经济社会发展具有重要作用。正是由于湖泊特殊的自然条件和经济社会功能，其极易成为GDP增长的牺牲品。在科学意义上，湖泊是指陆地表面洼地积水形成的比较宽广的水域，它是整个地球水生态系统的重要组成部分，是水的重要载体和水资源的主要构成部分。正是因为这个原因，我国长期以来将湖泊与江河视为一个整体，在立法上采取了“一视同仁”的态度。从理论上讲，所有水事立法和相关立法中都自然包括了湖泊保护的内容，如《水法》《水污染防治法》《渔业法》《土地管理法》《森林法》《河道管理条例》等法律法规都可以成为湖泊保护的法律依据。但是，这些法律实施多年，中国的湖泊保护形势却日益严峻，湖泊因为污染而枯竭、因为围填而消失的现象比比皆是，那些被污染或者正在死亡的湖泊成为城市和农村的“创面”与“疤痕”。
首先，我国湖泊污染现象十分普遍，尤其是富营养化问题突出。许多年来，人们将湖泊当做“天然纳污场”，工业污水、生活污水直接向湖泊排放，农业生产和农村生活方式产生的面源污染也直接威胁着湖泊生态。根据《2011年中国环境状况公报》，我国26个国控重点湖泊（水库）中，Ⅰ至Ⅲ类、Ⅳ至Ⅴ类和劣Ⅴ类水质湖泊（水库）比例分别为42.3%、50.0%和7.7%。轻度富营养状态和中度富营养状态的湖泊（水库）占53.8%；中营养状态的湖泊占46.2%。
其次，我国东、中部地区的湖泊，面积、数量锐减。在中国的多湖泊地区，与经济发展的速度相比毫不逊色的是“围湖造地、垃圾填湖”的速度。以有着“千湖之省”美誉的湖北为例，到2005年，湖北省湖泊总面积比20世纪50年代减少了64.4%。20世纪50年代，湖北省百亩以上的湖泊有1332个，其中5000亩以上的湖泊322个；现在，全省百亩以上的湖泊仅为574个，其中，5000亩以上的湖泊仅剩100余个。
再次，我国内陆干旱半干旱地区的湖泊，正面临萎缩及水质盐碱化的风险。近几十年来，由于经济的迅速发展，农业灌溉用水的大量增加以及水资源利用方式的多元化，使得湖泊上游大量拦截水源，入湖水量急剧减少，导致湖泊面积萎缩、水质盐碱化，一些湖泊枯竭甚至消亡。
湖泊的污染、枯竭、消失可能带来水环境、水生态不同程度的恶化，大大削弱湖泊的自我调蓄能力、自我净化能力、污染消解能力和生态修复能力，加剧洪涝旱灾的发生，破坏生物多样性，对人类生存和发展造成严重威胁。
严峻的现实表明，水资源一体化保护的立法思路，以及以此建立的各种法律制度，在湖泊保护方面并没有达到预定目标，许多地方还在重复“先污染后治理、先破坏后恢复”的固有模式。要改变中国湖泊保护现状，必须转变思维，创新保护理念，构建新型保护模式。
二、综合性湖泊保护思路逐渐形成
为了改变湖泊保护的现状，进一步加强湖泊保护，国家在近年来出台了一系列政策措施，将湖泊保护从一般性的水资源保护中独立出来，更加强调湖泊生态系统的特殊功能，强调湖泊水质保护的特殊性，使得湖泊保护工作具有了明确的针对性和实效性。从这些重大措施中，我们可以感受到湖泊保护工作正在经历的重大变化，发现中国湖泊保护理念与保护方式正在进行的调整和转变。
李克强副总理在第七次全国环保大会上的讲话中指出：“江河湖泊一旦污染，治理成本巨大，甚至不可逆转，要优先保护水质良好和生态脆弱的湖泊和河流。”不长但十分坚定的话语传递了两个信息：一是将湖泊和河流并列，没有笼统地使用水资源或水生态环境的概念；二是明确宣告不能再走“先污染后治理”的老路，必须本着预防原则，对于水质良好和生态脆弱的湖泊进行优先保护，遏止湖泊严重污染或者因生态失衡而消亡。
2008年，国务院办公厅转发环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、水利部《关于加强重点湖泊水环境保护工作的意见》，提出了重点湖泊水环境保护的近期与远期目标，即“到2010年，重点湖泊富营养化加重的趋势得到遏制，水质有所改善”；“到2030年，逐步恢复重点湖泊地区山青水秀的自然风貌，形成流域生态良性循环、人与自然和谐相处的宜居环境”。这是第一个专门针对湖泊保护的规范性文件，从此，有了“重点湖泊水环境保护”的概念，从水质保护和水生态环境两个方面对湖泊保护推出了专门措施。
2011年，财政部、环境保护部专门制定《湖泊生态环境保护试点管理办法》，不仅明确了纳入试点管理的湖泊范围与条件，而且经过国务院批准，中央财政增设湖泊生态环境保护专项资金。计划在“十二五”期间由中央财政安排资金100亿元，引导地方投入不低于100亿元，带动社会投入，共形成500亿元左右的资金规模，完成30个湖泊生态环境保护任务。再经过“十三五”的努力，共形成1000亿元以上的投入规模，把我国面积在50平方公里以上的优质生态湖泊都保护起来。从内容上看，这个《办法》是对《关于加强重点湖泊水环境保护工作的意见》的具体化和落实，进一步明确了湖泊保护的范围和内容。
与此同时，湖泊生态环境保护专项开始启动。2010年和2011年中央财政共安排9.5亿元专项资金，支持云南抚仙湖、洱海等8个湖泊的生态环境保护。2012年，获得优先保护的湖泊范围进一步扩大，中央财政共安排14.5亿元，支持白洋淀、衡水湖等24个湖泊开展水质良好湖泊生态环境保护工作。
2012年，经国务院批准，环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部和水利部联合发布《重点流域水污染防治规划（2011—2015年）》，该规划确定了包括太湖、巢湖、滇池、三峡库区及其上游、丹江口库区及上游等在内的10个流域为重点控制流域，并根据各控制单元水污染状况、水环境改善需求和水环境风险水平，确定了118个优先控制单元，并按照水质维护、水质改善和风险防范三种类型制定水污染防治综合治理方案，实施分类指导。在这个文件中，不仅将湖泊（水库）与江河相互并列，而且以水质保护为标准，明确了水质维护、水质改善和风险防范三种类型，针对湖泊的不同水质状况，实现了保护的差异化。
自此，我国的湖泊保护工作思路基本形成，其内容包括两个方面：一是将湖泊保护从一般意义上的水资源保护中分离出来，实行湖泊专门保护；二是对湖泊根据一定标准进行分类保护。“优质湖泊优先保护”正是在这样的背景下提出来的，是对水质良好的湖泊所进行的风险防范型保护。
三、“优质湖泊优先保护”蕴含环境保护新理念
由于我们过去对湖泊生态系统的特殊性重视不够，一些法律制度因缺乏针对性而难以实施，造成了湖泊生态环境日益恶化的严峻现实，使得湖泊保护成为环境保护的“短板”。这是国家选择将湖泊保护从水资源保护中独立出来，进行分类指导、分别保护的制度动因。如果说，近年来，国家出台的一系列湖泊保护举措是一种“组合拳”，那么“优质湖泊优先保护”，则是其中的一记重拳，它标志着我国湖泊保护理念的重大转变。
客观而言，尽管过去我国没有为湖泊保护专门立法，但对于湖泊保护还是十分重视的。从“七五”开始，国家就开始投入滇池污染治理，“十一五”期间，又加强了对太湖、巢湖的治理力度。各湖泊所在地方也通过立法、建立省际协调机制等方式为湖泊保护建立了一些制度。但是，我们可以明显地看到，这些湖泊之所以得到国家和地方的高度重视，是它们的污染情况已经非常严重，到了非治不可的程度。无论是滇池的水质持续恶化，还是太湖、巢湖的蓝藻暴发，都已经对生态环境和人民生活造成了严重影响。这种“先污染后治理”的理念和模式，不仅十分被动，而且投入大、收益小。环境科学和世界上许多国家的湖泊治理经验都在告诉我们：污染易、治理难，破坏易、恢复难。道理很简单，由于生态环境的不可逆转性，很多时候，根本不可能有“后治理”；即便是那些为数不多的可以治理的情况，付出的代价也是十分高昂的。因此，我们许多对于湖泊污染治理的投入，除了带来GDP的数字增长外，对于湖泊的生态恢复和人民生活质量的提升意义并不如我们想象的那么大。
从环境法的角度看，环境保护由环境污染防治和自然环境保护两部分组成：前者侧重于应对环境污染，解决的是“由坏变好”的问题；后者则更多立足于保育，解决的是“好上加好”的问题。当然，两者并不绝对分立，往往是治理与保育并行。湖泊保护亦是如此，一方面，要治理各种污染源导致的湖泊水质污染，尽力使其由坏变好，进而巩固成果；另一方面，要保育那些基础较好的湖泊，在防止污染、维护现状的基础上，力争湖泊水质更好。
从成本收益的角度看，如果对于一个水质较差的湖泊，采取治理所付出的成本非常高却收益甚微，而若将同样的成本用于一个水质较好的湖泊，其产生的环境收益可能非常之大，那么，在投入有限的前提下，将成本投入于后者就较为理性，因为相比较而言，这种做法事半功倍，而前者则近乎“得不偿失”。因此，从理念上需要更加注重的是“事前预防”而非“事后治理”，在法律制度的安排上，也必须把“预防”放在首位，以避免出现“先污染后治理”的情况。
从我国湖泊保护的思维上看，从过去主要将投入重点、制度重心放在对已经形成严重污染的湖泊进行治理到现在明确提出“优质湖泊优先保护”，显然是一种思维模式的转换，即变消极被动的应对填补为积极主动的防患未然，求增量而非仅仅保存量。正如《关于加强重点湖泊水环境保护工作的意见》中明确提出的：“到2010年，重点湖泊富营养化加重的趋势得到遏制，水质有所改善；到2030年，逐步恢复重点湖泊地区山青水秀的自然风貌，形成流域生态良性循环、人与自然和谐相处的宜居环境。”这是一种明确的以增量（优质湖泊）来带动和优化存量（非优质湖泊）的源头保护思维，与过去的“先污染后治理”的末端控制理念相比有了根本性变化。
当然，我们在这里所说的理念转变，是立法价值取向和制度安排思维的转型，并不等于放弃对已经污染或者生态已经遭受破坏的湖泊的治理。只是希望通过这种转变激励人们更好地保护优质湖泊不受污染和破坏，避免“先污染后治理，先破坏后恢复”的悲剧重演。对于历史的欠账，国家依然需要采取必要措施进行治理，防止一些已经遭受污染或破坏的湖泊生态继续恶化，这就是《重点流域水污染防治规划（2011—2015年）》明确划分水质维护、水质改善和风险防范三种类型，要求针对湖泊的不同水质状况采取不同保护措施的本来意义。
四、“优质湖泊优先保护”的实现急需制度保障与机制支撑
如前所述，“优质湖泊优先保护”的提出，对于我国的湖泊保护意义重大，是一个非常好的理念。但是，我们深知，理念如果不能变成行动，其意义则不复存在。
从目前情况来看，国家对于“优质湖泊优先保护”出台了一些措施，尤其是建立了中央财政专项资金，为理念的实现奠定了基础。但是，我们不无担心的是，如果没有长远的制度保障和机制支撑，“突出重点、择优保护、一湖一策、绩效管理”是否会带来又一次的执法运动或风暴。如果“优质湖泊优先保护”变成中央政府“保湖泊、优生态”，地方政府“争项目、入名录”，各怀心思，那风险预防的目的是否真正能够实现？在这个意义上，我们认为：要真正实现“优质湖泊优先保护”，必须制度先行、规则先定。只有在法治的框架下，良好的理念才可能通过制度的实施变成现实。
在我国，目前尚无湖泊保护的专门国家立法，近年来，有一些地方根据本地实际情况，制定了一些湖泊保护的地方性法规，如《湖北省湖泊保护条例》《江苏省湖泊保护条例》《武汉市湖泊保护条例》《武汉市湖泊整治管理办法》《昆明市湖泊沿岸公共空间保护规定》《南昌市城市湖泊保护条例》等。总体来看，这些地方立法都在湖泊保护管理体制和机制方面进行了一定的探索，如《湖北省湖泊保护条例》在湖泊的综合管理与分类管理、湖泊保护范围的确定、一湖一策、公众参与等方面都有制度上的创新，但由于地方立法权限的约束，在许多重大事项上无法突破。其中的许多问题，恰是实现“优质湖泊优先保护”所必须解决的制度障碍，这些问题应得到高度重视并切实加以解决。
首先，湖泊保护的管理体制问题。目前，我国《水法》明确规定水利行政部门是我国的水资源综合管理部门，根据法律授权，水利部将代表国家对水资源实施综合管理，包括水量和水质两个方面的管理；《水污染防治法》规定环境保护行政部门是水污染防治的主管部门，根据法律授权，环保部将代表国家对水污染防治工作实施综合管理，主要是对水质的管理。这两部法律所确立的管理体制分别来看都十分合理，但在环境保护的实际工作中则是矛盾重重，两部法律执行过程中的越位、错位、缺位经常发生。目前，有关“优质湖泊优先保护”的政策虽然是由环保部、水利部共同制定的，但主要还是从水质保护的角度出台的文件，该政策并未明确两个部门间的权力分工，也没有建立权力协调机制，更没有解决我国水资源管理中的“体制结症”。而实际上，湖泊保护涉及的还不止这两个部门，农业、林业、交通等部门都牵涉在内，如果体制问题得不到很好的解决，这项政策也可能成为各部门“有所为和有所不为”的重要依据。
其次，湖泊保护的“一湖一策”问题。建立专门的湖泊保护机制，即落实“一湖一策”或“一湖一法”，是国内外湖泊立法和执法的成功经验，即立足于优质湖泊的实际，因地制宜，设置专门的湖泊管理机构，实行执法权的集中委托，如美国对五大湖流域的管理，而我国抚仙湖、滇池、太湖、洱海的治理也都采用了专门制定法规或规章的形式。目前存在的问题是不同性质的湖泊具有不同的价值和功能，“一湖一策”最重要的意义在于彰显湖泊个性。在我国没有湖泊保护的专门立法的情况下，要实现这个目标，必须解决两个方面的问题：一是承认不同功能的优质湖泊保护目标的差异性，并以此为基础进行专门立法，建立协同执法机制；二是突破湖泊管理的区域性限制，建立优质湖泊保护执法的协调机制。
再次，地方政府的优质湖泊保护责任问题。湖泊作为水生态系统的一部分，具有流域特性，即便是湖盆在一个地方行政区域内的湖泊，其汇水范围也可能存在跨区域情况。湖泊保护中很容易形成流域管理与区域管理的矛盾和冲突，直接影响到湖泊保护的效果。现有法律虽然规定了地方政府的环境保护目标责任制，但过于笼统，可操作性差。很多地方将政府责任变成“部门负责”，使地方首长的环境管理责任追究流于形式。因此，必须落实环境保护问责制，解决好政府行政首长对辖区内的优质湖泊保护负总责的问题，建立完善的责任追究机制。
实际上，“优质湖泊优先保护”还涉及一些技术性问题，如湖泊的法律概念，湖泊类型与功能划分，湖泊保护范围确定，优质湖泊的标准，等等。可以说，“优质湖泊优先保护”仅仅是提出了一个命题，如何真正破题、结题，还有许多功课需要去做。
[1] 吕忠梅，湖北省政协副主席，湖北经济学院院长，湖北水事研究中心主任；熊晓青，华中农业大学文法学院讲师，湖北水事研究中心研究员。