三峡库区生态补偿法律制度探讨[1]
一、生态补偿的概念和分类
目前关于生态补偿的概念，国内外学者根据自身研究领域的不同，分别从经济学、生态学、社会学、法学等方面给予界定。国内很多法学专家对其定义也不同，作者比较认同的是曹明德教授的观点，他认为对于生态补偿的定义应该采取狭义的生态补偿概念，即指“生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能的提供者支付费用”。[3]该观点与国际上通用的生态补偿涵义一致，方便了学术交流。此外，该观点承认了生态功能具有价值即生态受益人不能免费使用改善了的生态环境，应当对其进行补偿，充分体现了环境立法中的公平原则。
生态补偿根据划分标准的不同，主要可以分为五大类型：第一，根据生态补偿所涉及的地域的不同，可以分为全国性、区际和区域性的生态补偿；第二，根据生态补偿的不同作用，可以分为“抑损性生态补偿”和“增益性生态补偿”；第三，根据生态补偿的不同程度，可以分为充分补偿和不充分补偿；第四，根据生态环境资源的不同，可以分为水资源、草地、湿地、森林和矿产等生态补偿；第五，根据生态补偿的不同方式，可以分为资金、政策、实物和智力补偿等。
二、三峡库区生态补偿法律制度现状
（一）生态补偿国家立法缺失
目前，我国还没有一部专门针对生态补偿的国家级立法。作为国家基本大法的《宪法》，也只是在个别条款中出现了关于补偿的规定，但这仅仅是对财产的补偿，而没有涉及生态补偿。一些部门的红头文件中，虽然有些涉及三峡库区的生态补偿，但大都是宏观上的规定，而较少涉及三峡库区生态补偿的具体内容。例如，我国财政部在《关于下达2008年三江源等生态保护区转移支付资金的通知》（财预〔2008〕495号）中，也只是指出了湖北省的丹江口水库、三峡库区和神农架林区获得了来自中央财政的、一定额度的生态补偿资金。国家环保总局于2007年9月印发的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中指出，将在流域水环境保护区、自然保护区、重要生态功能区和矿产资源开发区这四个领域开展生态补偿试点，这为我国建立生态补偿机制作出了有益的探索。[4]我国从2010年4月开始启动的《生态补偿条例》虽然已经形成草案框架稿，但是离征求意见稿和最终的颁布还有很长的立法之路要走。
（二）三峡库区生态补偿地方立法空白
长江三峡库区跨越大巴山及鄂西山地，位于北纬28°31′—31°44′，东经105°44′—111°39′之间，涉及湖北省、重庆市20个县区。[5]目前，湖北省政府和重庆市政府都没有针对三峡库区生态补偿的专门立法，两个地方政府面对三峡库区的生态补偿问题时，根本无法可依。国家级的生态补偿立法只能从宏观上给生态补偿提供政策上的支持，微观上的不同地域、不同领域内的生态补偿上的细节问题（例如补偿标准、补偿资金来源和补偿方式等）还需要地方立法予以补充。因此，三峡库区在地方立法方面的不足还需要尽快改善。
（三）三峡库区生态补偿相关机制存在的不足
1. 三峡库区生态补偿标准、生态补偿方式和资金来源等不明确
三峡库区生态补偿按照涉及的库区生态环境资源的不同，可以分为水资源的生态补偿、森林生态补偿、矿产资源生态补偿、草地生态补偿和湿地生态补偿，其中又以前三种为主。三峡库区虽然位于湖北省和重庆市境内，但是具体到上述不同种类生态补偿的话，牵扯的地域将不仅仅是这两个地方，还将会涉及长江流域上下游的其他省份。而生态补偿的标准、方式和资金来源等都应该考虑所涉及的众多省份的具体经济和社会条件。这些三峡库区生态补偿中的关键性问题，在现有的法律和制度中无据可循，急待相关部门完善。
2. 三峡库区环境行政管理体制不完善
三峡库区的生态补偿问题能不能得到很好的解决，与三峡库区环境行政管理体制能否合理、高效运转有很大的关系。目前，三峡库区环境行政管理体制主要存在三方面的问题：第一，某些地方政府不重视环境保护，行政管理体制混乱。三峡库区区域内缺少一套行之有效的环境保护考核管理办法，库区内的环境保护部门对三峡库区内的环境保护基础设施缺乏有效的监督和管理。第二，地方政府对环境保护的行政干预和不作为现象严重。三峡库区内一些地方政府在经济利益的驱动下，在招商引资的过程中引进一些污染较严重、能耗较高的企业。一些未经环保部门审批擅自建设的项目也屡禁不止。第三，地方政府在资源利用方面缺乏协调机制。各级政府和部门对三峡库区水资源的利用及其他方面缺乏协调和统筹机制，造成上游水电的过度载发等不合理开发问题严重，这势必会改变河流的自然水文特征，给未来三峡工程的统一运行调度和管理留下隐患。
3. 三峡库区环境执法手段相对单一，执法能力不足
我国现有的环境保护部门包括三峡库区的环境保护部门在内，法律都没有赋予其现场查封、冻结、扣押、没收等权力，因此导致环保部门现场执法手段薄弱，对违法行为无法当场强行制止。环保执法部门很难第一时间独立地完成对环境违法行为的处罚。三峡库区现有的环境执法任务日益繁重，环境执法队伍的执法能力有待加强，主要存在执法人员编制不足、专业技术人员比重较低、学历层次较低等问题，这些因素在一定程度上制约了环境执法的效果。
4. 三峡库区环境污染预警和应急机制不健全，增加了生态补偿的成本
三峡库区本身处于生态敏感区，加上沿江又分布较多的化工和冶金企业，而库区内现有的环境监测仪器和设备比较陈旧，还没有完全建立环境应急指挥、监测和处置系统，也没有很好的针对污染事故的防范和预警机制，所以库区面临的环境污染问题更加严峻。三峡库区若是发生重大环境污染事故，环保部门和地方政府很难及时、有效地进行处理。三峡库区及其上游各省市环境监测能力不足，库区内的大部分支流还没有开展水质监测，特别容易发生污染事故，在线监测系统覆盖面不全，既无法满足环境监管的要求，也不利于事故后的调查和取证。突发环境事故防范、预警机制的不健全和环境应急指挥、监测和处置系统的不完善都不利于三峡库区的环境保护，势必会增加三峡库区生态补偿的成本，在现有库区生态补偿资金短缺的情况下，这无异于雪上加霜。
5. 公众参与在三峡库区生态补偿立法中的缺位
公众参与制度是现代政府对社会进行高效管理的重要方式，在发达国家的生态补偿立法中都相当重视公众的参与。例如，法国的流域管理委员会中实施“三三制”原则，其中的三分之一是用户和专业协会的代表。由于三峡库区的生态补偿立法缺失，显然，公众参与也是缺失的。2008年修订的《水污染防治法》中虽然有关于公众参与进行水污染防治的监督与管理方面的规定，但公众参与的力度不大。公众参与三峡库区生态补偿立法的缺失，致使群众的合法利益诉求得不到释放和满足，使群众对政府缺乏信任感和认同度，极易诱发群体性事件，威胁社会的和谐和稳定。
三、三峡库区生态补偿法律制度的思考
（一）尽快出台国家层面的生态补偿立法
在宪法里面应明确规定生态补偿，而不仅仅是对财产的补偿。在宪法中对生态环境的产权进行严格的界定，确立生态补偿在宪法中的地位。在保证自然资源国家或集体所有的前提下，可以将它的经营权和管理权适当分散，这样有利于提高生态补偿在自然资源保护中的可操作性。此外，还应加快制定《生态补偿法》，为我国的各项生态补偿的开展奠定良好的法律基础；作为生态补偿重要内容之一的流域生态补偿或重大库区生态补偿将会有专门立法的保护。在《生态补偿法》中应对不同资源领域生态补偿的基本原则、补偿类型、补偿方式、经费来源、基本标准、基本程序、法律救济等作出明确的规定。
（二）对三峡库区生态补偿进行地方立法
建议国务院在对生态补偿进行立法的同时，湖北省和重庆市这两个地方政府针对三峡库区生态补偿问题的特殊性进行单独立法，相关国家部委和社会公众也应加入到该地方立法的制定中。该地方立法可以暂定为《三峡库区生态补偿实施办法》，在该办法中应详细地规定三峡库区生态补偿的核算标准、资金来源、程序和方式等具体问题。三峡库区生态补偿的统一立法便于对三峡库区的生态补偿进行统一、无差异的保护，促使整个库区的生态补偿问题能够得到较好、较快的解决。三峡库区的生态补偿法律制度应着重注意做好邻域水生态补偿和矿产资源的生态补偿。
（三）三峡库区生态补偿相关机制的建立
1. 明确三峡库区生态补偿标准、方式和资金来源
（1）三峡库区生态补偿标准方面
生态补偿的标准是生态补偿的前提，目前，关于生态补偿标准的计算主要有生态环境建设总成本核算法、生态环境服务价值核算法和受补偿意愿测算法这三种方法。具体到的三峡库区涉及的水资源、矿产资源等不同的生态环境资源领域，相关省份和地区可以根据不同生态环境资源领域的特点，分别运用以上测算方法中的一种或多种来对生态补偿进行测定。关于三峡库区，应明确三峡库区生态补偿的地域范围，确定三峡库区生态补偿的责任主体，以便向国家和地方政府提出有据可循的生态补偿请求，争取国家和地方政府早日建立三峡库区生态补偿的长效机制。
（2）三峡库区生态补偿方式方面
我国目前主要采取的补偿方式是政府补偿。我国的政府生态补偿主要包括货币补偿、实物补偿、智力补偿、政策性补偿和项目补偿这五种形式，而其中又以前两种补偿为最多见。三峡库区的生态补偿除了政府补偿以外，还应积极地拓展市场补偿方式：一是水权交易中的“东阳—义乌模式”，浙江省的东阳市把无偿弃水和农业节约用水的水权转让给义乌市，获得2亿元资金用于水利建设；二是河北省子牙河的“污染者付费，受益者补偿”的“子牙河补偿模式”，将跨市的河流断面水质与地方领导的政绩挂钩，省财政厅根据环保部门每月提供的环境数据，直接从市财政中扣缴10—300万元的生态补偿金，作为对当地政府的“惩罚”；三是流域生态补偿的“德清模式”，浙江省德清县制定了《关于建立西部乡镇生态补偿机制的实施意见》，对于为涵养该县河流水源地的县西部地区进行生态补偿，用于该县西部乡镇的环境保护基础设施建设和生态保护项目。
（3）三峡库区生态补偿资金来源方面
第一，建议设立三峡库区生态补偿责任保险制度。借鉴2006年7月1日由国务院颁布实施的《机动车交通事故责任强制保险条例》，建立三峡库区生态补偿责任保险制度，单位或个人可以将因为生态补偿所致经济上的损失，转移给设立环境责任保险险种的保险公司，保险公司再将公司的损失转移给潜在的负有生态补偿责任的单位或个人。西方很多国家已有一套成熟的环境责任保险机制，积累了丰富经验，这对我国环境责任保险的制度建设具有借鉴意义。[6]
第二，以三峡总公司为主开展市场补偿。三峡总公司每年的发电量、销售额和利润非常可观，按照市场原则，三峡总公司应该也完全有能力支付一定数额的三峡库区生态补偿费。三峡总公司虽然现在每年也给予三峡库区经济社会发展一定的支持，但这些支持并不是专门用于三峡库区生态补偿的。据有关资料统计，三峡电厂和葛洲坝电厂每年发电量在1000亿千瓦时，年发电收入在200亿元以上。如果每度电按提取三峡库区生态补偿费5厘钱计算的话，每年提取的三峡库区生态补偿费就是5亿元，这将大大缓解三峡库区生态补偿资金不足的局面，并为保护三峡库区生态环境、促进三峡库区经济和社会可持续发展作出巨大的贡献。
第三，中央及地方政府的转移支付资金中应加大对三峡库区生态补偿的投入。目前，财政转移支付制度仍然是三峡库区生态补偿的主要补偿途径。依据国际经验，当环境污染治理资金占GDP的1%—5%时，可以有效地控制环境污染恶化的趋势，当该比例达到2%—3%时，环境质量可以有所改善。[7]而我国的生态补偿财政支付在全国环境投资中所占的比例还不到GDP的1%，因此不论是对国家还是对三峡库区来说，都应该在中央政府的转移支付资金中加大对三峡库区生态补偿的投入。
第四，改善三峡库区财政转移支付的模式。三峡库区的财政转移支付模式主要以中央对地方的纵向财政转移支付为主，而不同地域、长江流域上下游间的横向财政转移支付较少，横向生态补偿机制的缺失造成了三峡库区不同地区间差距的进一步扩大，社会不公平加剧。我们可以借鉴德国的“州际财政平衡基金模式”：德国在产生转移支付关系的政府之间设立区际生态转移支付基金，该基金由各地方政府在充分考虑当地人口规模、财政状况、生产效益外溢程度等因素的基础上，由特定区域内生态环境受益区政府向生态环境提供区政府进行财政资金拨付。各地方政府要按时按比例地将财政基金存入生态基金。[8]三峡库区和其下游的相关省市，在对三峡库区水环境进行生态补偿的时候，可以考虑借鉴上述的模式。
第五，三峡工程受电区域按用电量提取生态补偿费用。三峡工程最重要的作用之一就是发电，三峡工程的发电量缓解了很多地方在用电高峰期的用电紧张情况，那么这些三峡工程受电区域在享受用电便利的情况下，理应给电力的提供者——三峡工程所在地即三峡库区，按照用电量的多少缴纳生态补偿费，该费用也将是比较大的，能够一定程度上缓解三峡库区生态补偿费用不充足的现状。
第六，三峡库区旅游收取的费用。三峡大坝作为目前世界上最大的水利工程，它吸引了来自世界上不同国家和地区的众多游客，三峡大坝及库区内其他景点的门票及其他旅游收入也在不断递增。从相关的旅游收入中，按照一定的比例抽取三峡库区生态补偿费用，用于三峡库区的生态涵养和保护，也是可行的。除了以上六种资金来源外，还应该积极吸引社会捐赠基金或者借鉴国外发行生态补偿彩票。
2. 改善环境行政管理体制，明确环境保护目标责任制
要解决三峡库区现有行政管理体制存在的不足，建议设立三峡库区管理委员会。该委员会应由中央相关部委、湖北省政府、重庆市政府、库区各地方政府代表、相关专家和库区群众代表共同组成，通过民主表决的办法来决定三峡库区环境行政管理方面的一切重大事项和政策，为三峡库区的环境保护、生态补偿和库区可持续发展打下良好基础。三峡库区内的各级党委和政府应对本辖区内的生态环境质量负责，采取有效措施确保三峡库区污染防治目标的实现，将环境保护作为库区社会和经济发展的重要工作之一，列入各级政府的议事日程中，并把污染治理目标能否实现作为对各级政府主要领导进行考核的重要指标。
3. 丰富环境执法手段，加强执法队伍建设
在对三峡库区的环境保护进行立法的时候，应以法律的形式赋予环境执法部门一定的强制执法权，增强环境执法部门的强制性与权威性。三峡库区环境执法部门应积极采取多种形式的环境执法手段，组织协调各部门环境执法联动机制，对库区的环境污染事故进行及时、有效的处理。加强环境执法队伍建设，依照“严格执法、科学执法”的要求，不断加强队伍的执法水平和行风建设，开展职业操守、权力观、事业心的教育和法制培训，全面提高执法人员的业务技能。
4. 建立突发环境事故的预警和应急机制，降低生态补偿成本
三峡库区内的各级政府应全面建设污染源监控系统，配备比较先进的仪器设备和管理软件，保证环境保护和检察部门能及时掌控排污单位的排污状况和污染处理设施的运行情况，加强对环境污染性强的污染源的监控和监测。在三峡库区内建立环境突发事件的预警机制和应急处理机制，各级政府和企业应建立和完善突发环境事件的应急工作，加大环境安全知识、应急管理知识和自救知识的宣传教育工作，提高公众应对环境突发事件的应急和自救能力，科学、高效地防控和应对突发性环境污染事件，尽可能地降低环境突发事件引起的生态补偿成本的增加。
5. 建立健全三峡库区生态补偿中的公众参与制度
三峡库区的开发、利用、保护和管理涉及三峡库区范围内的每一个成员的利益，与每个人的生存和发展休戚相关，公众参与也是对三峡库区管理机关的行政行为进行监督的一种重要方式。澳大利亚流域管理机构中的社区咨询委员会和法国流域管理中的协商对话机制充分证明了，广泛的公众参与有利于解决普遍存在的环境问题，有利于公民环境权的实现。三峡库区内的地方政府应采取可行有效的措施来保证公众参与到三峡库区的生态补偿中来，通过建立听证制度、协商制度、法律草案的征求意见制度等形式来不断地拓宽公众参与的范围和途径，并使之具体化和制度化，实现政府和公众之间的良性互动，促进三峡库区的和谐和稳定。
[1] 本文由湖北省教育厅人文社会科学研究项目“美国田纳西流域管理立法对中国长江流域立法的借鉴”（No.2012G400）和国家社会科学基金项目“我国跨流域调水生态补偿法律制度研究”（No.11BFX077）资助。
[2] 张艳芳，女，河南开封人，中国地质大学（武汉）公共管理学院法学系讲师，博士，曾在澳大利亚西澳大利亚大学法学院和美国德克萨斯州大学奥斯汀公校法学院做访问学者，研究方向：环境法；Alex Gardner，男，澳大利亚西澳州人，澳大利亚西澳大利亚大学法学院副教授，博士，研究方向：环境法。
[3] 曹明德：《对建立生态补偿法律机制的再思考》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2010年第5期。
[4] 彭智敏、向杰昌、白洁：《三峡湖北库区生态补偿问题研究》，载《三峡论坛》2011年第1期。
[5] 梁福庆：《三峡库区生态环境建设与保护》，载《水利发展研究》2009年第6期。
[6] 普书贞、吴文良、陈淑峰、庞凤梅：《中国流域水资源生态补偿的法律问题与对策》，载《中国人口·资源与环境》2011年第2期。
[7] 赵建林：《生态补偿法律制度研究》，载《中国环境管理丛书》2007年第1期。
[8] 郑雪梅、韩旭：《建立横向生态补偿机制的财政思考》，载《地方财政研究》2006年第10期。