导论

“公共利益”问题集中展现了私人权利与公共权力之间的依存与紧张关系，透过这一概念，既可以看到私人权利与自由在一国受尊重的程度与方式，亦能够窥知公共权力对社会生活的介入程度与途径。这在以“社会主义市场经济”为基本政治与经济制度的中国，意味尤其深长：“社会主义”强调的是“公共利益”，“市场”则是个人追求自身利益的最佳场所。中国采行“社会主义市场经济”制度迄今已有二十年，基本法律制度亦得以构建，因而，对于“公共利益”所扮演的角色，既不乏法律文本可供规范解释，且存在大量法律实践用以实证分析。

有关公共利益，中国既有研究主要是对概念的一般讨论：什么是公共利益？如何划定公共利益？由谁判断公共利益？具有代表性的争论大致包括：是以积极列举还是消极排除的方式划定公共利益，为公共利益之判断提供实质标准，还是注重以正当程序来控制其运用；是由立法者以法律规则的方式统一界定公共利益，还是将此项权力委诸司法者；公法还是私法负有确定公共利益之任务；等等。这可概括为两种思路：第一种是公共利益实体论思路，通过界定公共和利益的内涵和外延，将公共利益的本质特征确定下来，路径是对“公共”与“利益”分别来探讨。第二种是程序论思路。这一思路又有两种方式：一是将“什么是‘公共利益’”的问题转化为“究竟由谁来界定‘公共利益’”的问题；二是通过程序机制的完善来消解公共利益界定主体与受益主体之间的紧张关系。

所有这些讨论固然有其意义，但局限性亦不容忽视：第一，比较偏重抽象定义式的概念界定，直面法律实践的实证分析则较为少见，文本讨论与法律实践过于脱节。第二，关注的重点是公权力具体行使时的公共利益问题，而对于假公共利益之名建立的制度本身，则缺乏反思，如公有的土地制度、市场准入制度的严格管制与行业壁垒、公司的社会责任等。第三，绝大多数讨论尚在“公—私”法分立的格局下展开，未能充分考虑到“公共利益”兼跨公法与私法领域的特性，更未能有效运用经济学、社会学、政治学等邻近学科提供的观察方法，难以一针见血地指出问题之症结所在。第四，对于“公共利益”“国家利益”“社会利益”“集体利益”等概念有所混淆，使得原本抽象的公共利益概念变得更加扑朔迷离，典型者如往往将国家利益等同于公共利益，而国家利益在表述时又容易被意识形态化。

为弥补上述缺陷，本书从规范解释、土地征收制度比较研究与制度分析三个方面展开。其中，规范解释主要运用法律教义学(Rechtsdogmatik)的方法，对中国制定法中的“公共利益”条款作出解释；土地征收制度比较研究旨在对中、德、英国和中国香港在土地征收中如何界定公共利益进行比较；制度分析则选取市场自由及其管制、公司的社会责任、城市市容和环境卫生管理（简称“城管”）等运用“公共利益”手段最为典型的领域，对中国法律实践中的私人自由与公共权力之消长关系进行实证分析。本书的研究方法是：

1.法律教义学研究。在法律适用时，体现于法律文本的“公共利益”条款是否以及如何能够作为法律适用的依据，需要运用各种法律解释方法予以阐明。

2.比较研究。随着全球一体化的进程不断加快，其他国家的理论与实践对于中国社会的平稳转型越来越具参考价值。比较研究能够为观察与分析中国现实提供必要的知识背景。比较研究的方法不仅集中运用于本课题的第一部分，亦将贯穿于其他各子课题的研究。用作比较分析的法律实践与实证资料主要包括德国、英国、中国大陆、中国香港。

3.交叉学科分析。“公共利益”是法学各学科乃至社会科学各领域共享的概念，为了全面剖析它在中国法律实践中所起的作用，本研究亦将尝试突破学科界限，既打通公法与私法的分立格局，更借助经济学、社会学、政治学等研究视角，综合作出评判，以免陷于人为的学科藩篱而叶障其目。

全书分为三大部分，兹将各部分的内容先概括如下：