二、公共政策体制的结构
社会结构转型必然引起公共政策体制的变化。社会结构转型尽管遵循着一般的规律，但是不同国家由于所处的历史条件不同，会呈现出不同的特点。中国的社会结构转型具有双重过渡的特点，导致了公共政策体制极其复杂的异质化，那就是既具有前工业社会的某些特征，也具有工业社会和后工业社会的某些特征。这主要表现为组织结构上的集中型、层级型和网状型三型同构；权力分配上的高度集权、层级授权和多元分权三重交叠；运作方式上的单向命令、双向指令和多向协商三式并存；运行机制上的传统规范、法治规范和混合规范一定程度的三规虚化。在社会结构转型期要优化公共政策体制，必须深化政治体制改革，正确处理人民代表大会、执政党和政府的关系；政府、市场和社会的关系；政府整体同政府部门及其所属组织的关系；中央政府同地方政府和最基层的公共政策执行者的关系；公民权利同国家权力、官员职权的关系。以社会结构转型为背景分析中国公共政策体制存在的问题，才能做出合理的解释，也才能找到优化现有公共政策体制的方向和切实可行的对策。
1. 社会结构转型与公共政策体制转轨
社会结构通常是指社会诸要素稳定的关系及构成方式，也可以说是社会各种要素的相互关系和各种要素按照一定秩序所构成的相对稳定的网络。从根本上来讲，社会结构反映的是个人、社会与国家之间的关系状态，主要表现为社会生产结构，以及由生产结构所决定的社会阶层结构和社会资源分布结构。从一定意义上说，社会生产结构、社会阶层结构、社会资源结构构成了社会结构的核心内容。社会生产结构是由生产活动中人与自然的关系和人与人的关系所结成的复杂结构，是社会结构中具有决定意义的因素。社会阶层结构反映的是由社会生产结构决定的社会阶级和阶层关系。社会资源结构是指社会资源在不同群体之间的分布状况。社会生产结构、社会阶层结构、社会资源结构之间存在着极为复杂的关系。社会生产结构决定了社会阶层结构，进而决定社会资源分布的结构。社会结构一经形成就具有长期的稳定性，其演变是一个相当长的历史过程。因为“结构”往往是指长期不变或者变化极慢的，但在历史上起经常、深刻作用的一些因素。[1]结构对一个社会的影响是深层次的，决定着社会变革的本质。通过对社会结构及其演变过程的把握，可以从整体上把握社会发展的基本趋势和一般规律。通常社会结构的演变是通过社会结构转型实现的。丹尼尔·贝尔以工业化为核心，把社会形态分为前工业社会、工业社会和后工业社会三种形态。他说：“一旦看到具有不同社会制度的许多国家都可以界定为‘工业社会’的时候，那么就必然把主要从事采撷自然资源而不是从事制造的社会划为‘前工业社会’；而当技术的性质发生重大变化时，人们就会想到‘后工业社会’。”[2]他又进一步解释道：“‘后工业的’概念与‘前工业的’和‘工业的’概念是对应的。前工业部门主要是资源采撷的，它的经济是以农业、矿业、林业以及天然气和石油等其他资源为基础的。工业部门主要是使用能源和机器技术从事制造商品的。后工业部门从事加工处理，其中电讯和电脑对于信息和知识的交流及其重要。”[3]不同社会形态的更替往往都伴随着社会结构的转型。尽管对贝尔关于“后工业社会”的某些观点并不一定认同，但是把前工业社会、工业社会和后工业社会划分的理论作为一个分析框架，以此来探讨社会结构转型给公共政策体制带来的影响，能够从一定意义上对中国现存的公共政策体制做出比较合理的解释。
社会结构转型的最一般意义就是由传统社会转向现代社会，既可以用来指称由前工业社会向工业社会的转型，也可以用来指称由工业社会向后工业社会的转型。社会结构的转型涉及经济、政治、文化和社会整体结构的解构与重构问题。转型必然要打破原有的结构，形成新的结构。社会结构转型是一个由社会生产结构转型推动社会阶层结构转型，进而带动社会资源分布转型的过程。它是社会结构从一种状态过渡到另一种状态，是一种全面的结构性过渡，所带来的影响是深刻的、巨大的。
“社会结构的变化，对政治制度提出了‘管理’问题。在一个日益意识到自己的命运、并力图掌握自己命运的社会里，政治秩序必然是最重要的。”[4]公共政策体制是政治系统的重要组成部分，合理的公共政策体制的构建也是构建政治秩序的重要内容。因此，社会结构转型必然对公共政策体制提出相应的要求，并引起公共政策体制上的变化。
所谓公共政策体制，就是指公共政策的组织体系和结构形式，主要包括公共政策运行中的组织结构、权力划分、运作方式和运行规范。组织结构表明公共政策各主体，包括立法机关、司法机关、行政机关、政党组织、社会团体和公民在公共政策运行过程中形成的相互关系；权力划分是指公共政策的表达权、制定权、执行权、监督权、评价权和调整权在各主体之间的分配和设置；运作方式主要指的是公共政策运行中不同主体相互作用的方式，包括组织运行方式、权力作用方式、信息传递方式等；运行规范就是公共政策运行中应该遵循的原则和准则，它贯穿于公共政策运行的全过程，并通过对组织行为、权力划分和运作方式的规范表现出来。
从一定意义上说，公共政策体制是由社会结构塑造的，因此，社会结构转型必然带来公共政策体制的转轨。社会结构对公共政策体制的影响是全方位的，而且是深层次的，意义深远的，能够在一定程度上决定公共政策体制的本质。社会结构对公共政策体制的影响覆盖其全部内容。其一，社会结构决定公共政策体制的组织架构。从政策的组织架构来看，前工业社会是集中型的组织架构；工业社会是层级型的组织架构；后工业社会是网状型的组织架构。其二，社会结构决定公共政策体制的权力格局。从政策的权力划分来看，前工业社会是高度集权，政策主体属于统治阶级的上层，决策权、执行权、监督权、评价权和调整权完全掌握在统治阶级的上层手中，权力主体凝固化。工业社会是层级授权，决策权、执行权、监督权、评价权和调整权按层级适当分开。在体制设计上，决策权属于立法机关，执行权划归行政机关，监督权主要由司法机关行使，立法机关、行政机关和司法机关又可以互相监督。后工业社会是多元分权，权力主体不仅仅限于政府，而是政府、市场和社会分权。决策权、执行权、监督权、评价权和调整权均由多元主体分享。其三，社会结构决定公共政策体制的运作方式。从政策的运作方式来看，前工业社会是单向命令式的运作方式，其主要特点是自上而下的强行指挥机制过强，而自下而上的反馈机制过弱。工业社会是双向指令式的运作方式，在沟通渠道上，既有自上而下的沟通，也有自下而上的沟通，以自上而下的沟通为主。在政策指令传递上，主要表现为自上而下的层级节制。后工业社会是多向协商式的运作方式，沟通渠道是多向度、全方位的。在政策运作过程中，多元主体的平等协商贯穿于整个政策过程。其四，社会结构决定公共政策体制的运行规范。从运行规范来看，前工业社会是以宗法原则为主的传统型规范，工业社会是以法律原则为主的法治型规范，后工业社会是以道德原则为主道德和法律相结合的混合型规范。
前工业社会的社会结构导致了高度集权的专制体制；工业社会的社会结构形成了具有官僚制特征的公共政策体制；后工业社会的社会结构催生出公共政策平等互动的网络体制。前工业社会向工业社会的转型，使高度集权的专制体制逐渐被层级规范的官僚体制所代替。工业社会向后工业社会的转型，又使平等互动的网络体制逐步取代了层级规范的官僚体制。这就是不同社会结构及其转型带来的公共政策体制上的变化。
2. 公共政策体制异质化的主要表现
中国目前总体上已经进入工业化中期。但是由于发展的不平衡，在大多数地区已经进入工业社会的同时，还有个别地区处于前工业社会，即农业社会阶段，当然，也有少数发达地区已经跨入后工业社会或正在向后工业社会迈进。这种不平衡恰恰反映了结构转型期的特点。从目前的社会结构特征来看，前工业社会的社会结构特征仍然存在，工业社会的社会结构特征逐渐明晰，后工业社会的社会结构特征在个别地区开始显现，真可谓各种特征五色杂陈。以上描述也可以看做是中国目前正处于社会结构转型期的一个佐证。社会结构转型在不同国家有共性的一面，然而中国的社会结构转型不仅有着不同于发达国家社会转型的特点，也同其他发展中国家的社会转型有所区别。中国的工业化道路是工业化和信息化两步并做一步走，走的是一条新型的工业化道路。这就决定了既要完成由农业社会向工业社会转型的收尾工作，又要加快步伐由工业社会向后工业社会挺进。这种转型折射在社会结构上就呈现出双重过渡的特征，其复杂程度是空前的，也使中国的公共政策体制呈现出非常复杂的异质化特点。
可以借用里格斯在行政生态理论中对过渡型社会公共行政分析的框架，对中国社会结构转型期公共政策体制的特点进行分析。然而，里格斯的行政生态理论虽然对过渡型的公共行政作了详细的描述，但它描述的只是由农业社会向工业社会转型过程中经历的过渡状态，如果用来分析中国社会结构转型期的公共政策体制，必须引入新的变量，修正已有的分析框架。但无论如何，里格斯的行政生态理论提供了一个分析问题的新视角。
里格斯用异质性、重叠性和形式主义来描述过渡社会公共行政的特点。他指出：“异质性是指极为不同的体制、习俗和观点同时存在，即在同一个社会里同时存在不同的行政制度、行政行为和行政风范。由于一个正好相反的观点和习俗的平行共处，因而过渡社会的社会变革是不协调的、不完善的。重叠性即行政机构的重叠，行政机构并不一定产生其应有的功能，而由一些非行政组织来代替行政行为。过渡社会包括一个与控制系统重叠的高度集权的集中权力机构，在此，存在着权力和控制之间的分离。形式主义即政府所制定的法律和政策徒具形式，难于实施。在正式制定的规定和有效进行的实践、规范和现实之间的差异以及在既定目标和实际行动之间存在不一致和差距，实际与理论不符。”[5]中国社会结构转型也使公共政策体制一定程度上呈现出异质化、重叠化和形式化等特征，只不过是这些特征带有明显的中国特色，更为复杂罢了。中国社会结构转型的双重过渡的特征，导致公共政策体制三种形态纽结在一起，其复杂程度可想而知。
第一，中国社会结构转型的双重过渡特征，导致公共政策体制组织结构的三型同构。所谓三型同构，即前工业社会公共政策的组织形态、工业社会公共政策的组织形态和后工业社会公共政策的组织形态并存。这一定意义上展现了公共政策组织结构的演进过程，同时，也进一步加剧了公共政策体制的不协调。前工业社会的集中性组织架构、工业社会的层级性组织架构、后工业社会的网状性组织架构，三种类型交织在一起，使异质化特征更为突出。
中国的农业社会形成了家国一体、高度集中的政策组织结构，统治阶级的上层稳定的居于政策主体地位，广大民众只能扮演政策客体的角色，成为统治阶级通过政策实现自身利益的工具。随着农业社会向工业社会转型步伐的加快，尤其是中华人民共和国成立以来，传统的、高度集中的组织结构被打破。特别是通过改革开放，中国以惊人的速度向工业化迈进，现在总体上已进入了工业化中期，层级性的政策组织结构正在形成，但是还不够完善。中国的工业化是工业化、信息化两步并作一步走的新型工业化，有些发达地区已经跨入后工业社会的门槛。与后工业社会相联系的网状性的政策组织结构初露端倪。尽管如此，从总体上来说政策组织结构正在逐步走向合理化和现代化，在公共政策运行中发挥着积极的作用。但是，三种形态异质杂陈，带来的消极影响也不可低估。集中性结构已经打破，但并没有消除，还一定程度地存在着组织结构上层的政策垄断问题，使某些政策成为少数人谋取私利的工具。层级性结构正在形成，但还不完善，在组织的纵向分解和横向分解中，导致组织结构的碎片化，政策运行在某些环节上受阻，政策功能无法有效发挥出来。网状性结构雏形虽已显现，但由于基础不牢固，出现了组织结构扭曲。公共政策组织的网状结构是以政策主体多元化，政策资源分布相对均衡化为基础的。目前的状况是政策主体多元化还处于萌芽状态，政策资源在不同群体间的分布差距很大。某些群体占有更多的政策资源，因而拥有更大的政策空间，左右政策的利益取向，加剧了社会的不公平。
第二，中国社会结构转型的双重过渡特征，导致公共政策体制权力分配的三重交叠。所谓三重交叠，就是前工业社会的高度集权、工业社会的层级授权和后工业社会的多元分权三种权力分配方式交叠在一起，使公共政策的表达权、制定权、执行权、监督权和评价权在各主体间的配置呈现出极其复杂的状态。执政党、人民代表大会、各级政府、其他民主党派、社会团体和公民个人，在公共政策权力分配上，伴随着不同的政策问题形成了复杂的分配方式。政策所要解决的问题不同、政策的内容不同，权力的分配方式也不同。
中华人民共和国成立以来，旧政权的党国体制逐渐被打破。特别是改革开放以来，执政党同人民代表大会的关系、执政党同政府的关系、执政党同民主党派和社会团体的关系也有一定程度的改善，政策权力的划分也逐渐向合理性迈进。尽管这一过程如此艰难和缓慢，但毕竟已有所前进。人民代表大会同各级政府的公共政策权力配置在逐步理顺。人民代表大会作为最高权力机关的政策决策权、政策监督权得到了一定程度的强化，政府行政权侵犯人民代表大会权力的现象也一定程度地在减少。国家和社会的公共政策权力有了一定程度的分割，被国家垄断的公共政策权力已呈现向社会回归的迹象。但是，由于在公共政策权力分配上，高度集权体制的残余还存在、层级授权体制还不完善，而且与多元分权体制某种程度的扭曲交织在一起，使公共政策权力配置上仍存在诸多矛盾。在执政党同人民代表大会的关系上，应该是执政党的政策建议通过人民代表大会的法定程序才能上升为国家意志，转化为公共政策，但事实上还存在着执政党的政策直接成为公共政策，用执政党的政策建议权代替人民代表大会公共政策决策权的现象。通过政治体制改革，改变了过去那种“以党代政”的体制，但又产生了“以党管政”的问题。在人民代表大会同政府的关系上，政府的公共政策权力在膨胀，人民代表大会的公共政策权力一定程度被虚化。政府不仅掌握着政策的创设权，政策决策权也在不断扩张。在政府和社会的关系上，由于社会自身发育不成熟，面对政府政策权力的强势，社会处于一种弱势地位。加之公共政策权力在不同阶层和群体之间分布的不均衡，一定程度上存在着强势群体绑架政府政策的现象。
第三，中国社会结构转型的双重过渡特征，导致公共政策体制运作方式的三式并存。所谓三式并存，是指在公共政策运行过程中，不同主体相互作用的方式，既存在着前工业社会单向命令式的运作方式，也存在着工业社会双向指令式的运作方式和后工业社会的多向协商式的运作方式。三种方式并存，而且错综复杂地交织在一起，并通过公共政策组织的运作方式和权力的运作方式表现出来。
在社会结构转型的推动下，那种自上而下的控制机制过强，自下而上的反馈机制过弱，组织结构的上层牢牢掌握政策的控制权，并强行推行自己的政策，组织结构的下层和广大社会公众只能被动地服从，很少发生互动和置换关系的单项命令式的运作方式逐渐被摒弃。公共政策双向指令式的运作方式已成为重要形式。在公共政策运作过程中，既存在着自上而下的层级控制机制，也存在着自下而上的层级反馈机制。组织结构的上层在居于主导地位的前提下，也在一定程度上尊重组织结构下层的反馈意见，并把其中合理的成分吸纳到公共政策之中。公共政策对象的利益诉求，通过自下而上的反馈机制也会融入公共政策。特别是近年来伴随着公民网络参与的加强，进一步强化了自下而上的反馈机制。多向协商式的运作方式逐渐发展起来。在某些领域开始出现公共政策主体多元化的趋势，公共政策的制定不再是组织结构上层，甚至某一个或某几个组织的专利，所有的利益相关者都有可能成为公共政策的主体。公共政策在某些领域和一定程度上成为多元主体平等协商的结果，这种情况尽管还比较少，但毕竟有了良好的开端。但是，单项命令式的运作方式仍然在某些领域发挥作用，而且在有些情况下，政府还是习惯于单项命令式的运作方式，我制定，你执行。由于政府对多向协商式的运作方式不甚习惯，有时多向协商会成为一种形式。在政策议程建立上，领导人的批示和过问还是一条主要的渠道；在政策方案的设计和选择上，政府部门利益侵害社会公共利益的现象时有发生；在政策合法化的环节上，不是严格按着法定的程序进行，仍然存在着组织结构上层独断专行的现象。
第四，中国社会结构转型双重过渡的特征，导致公共政策体制运行机制的三规虚化。所谓的三规虚化，是指以宗法原则为主的传统式规范已经被破除；以法律原则为主的法治式规范伴随着法律体系的相对完善似乎成为主要的规范体系，但存在着不同程度的形式化倾向；以道德原则为主的规范形同虚设，三种规范都一定程度上被虚置。公共政策缺少法律和道德的支撑必然陷入形式化。
从中国的实际情况来看，冲破了封建宗法规范的樊篱，用现代的法律规范予以取代，标志着公共政策体制运行规范上的重大进步。公共政策体制运行的道德规范，在公共精神的作用下也在发挥一定的作用，公共政策体制的公共性在逐步增强。但是，封建宗法规范虽然被破除，其残余还在发挥一定的作用。“一人得道，鸡犬升天”的现象还存在；“子承父业，变相世袭”的现象也不乏其例。法律条文看似相对完善，甚至可以宣布已经建立了较完善的法律体系，但从形成法律条文到真正做到依法执政、依法行政，树立法律应有的权威还有很长的路要走。法律被形式化的现象依然很严重。道德规范在不完善的市场机制作用下，一定程度上失去其底线。用道德沦丧、底线失守来形容也许有些过分，但违反道德的现象比比皆是。各种规范既在一定范围内发挥作用，也在一定范围内失去作用。致使在某些情况下，立法机关制定的法律和政策被形式化了，失去权威性，缺乏影响力；政府所制定的法令和规章不能付诸实施，形同虚设；某些行政人员特立独行，甚至恣意妄为，我行我素，极大地影响了公共政策的合法性和有效性。
3. 公共政策体制完善的路径
在社会结构转型期，公共政策体制的异质性、重叠性和形式化等特征的存在，虽然与转型期社会结构的特点相关联，但并不是不可改变的。公共政策体制可以通过改革逐步达到自我完善。为了更好地发挥公共政策的作用，协调好社会利益关系，维护社会的稳定，实现国家的长治久安，必须不断优化公共政策体制。在公共政策体制的设计上要正确处理好以下几方面的关系，以实现公共政策体制的整体优化。
第一，正确处理人民代表大会、执政党和政府的关系。人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式。真实现人民代表大会的最高政策决策权、执政党的政策建议权和政府的政策执行权的高度统一。在公共政策运行过程中，人民代表大会作为权力机关拥有其他主体不可比拟的至高无上的权力，无论是执政党的政策建议，还是政府的政策方案，只有通过人民代表大会的法定程序，才能上升为国家意志，成为公共政策。除非人民代表大会授权，政府可以在授权范围内制定相应的公共政策，否则就是一种僭越。人民代表大会有权提出质询，有权否决政府不符合法定程序的公共政策。真正落实人民代表大会的公共政策监督权，杜绝政府自说自话，从自身利益出发，利用公共政策谋取私利的现象；杜绝政府消极对待人民代表大会制定的公共政策，对拒不执行、阳奉阴违、推诿搪塞、久不落实者必须追究责任。人民代表大会自身也需要不断完善。在代表的构成上，要覆盖社会的所有阶层，减少党政官员所占的比重，增加基层一线人员的比重，保证代表的广泛性。人民代表同人民群众的关系既是一种授权关系，也是一种委托代理关系。真正落实人民群众的罢免权，对那些不能很好代表人民群众，不能真正行使职责的代表，人民有权罢免和撤换。
第二，正确处理政府、市场和社会的关系。文森特·奥斯特罗姆等学者提出的多中心理论，在政府和市场之外引入了社会这一中心，强调公民作为独立的决策主体的地位和民间自治，强调把社群自治作为基本的策略，强调多元主体经过冲突、对话、协商、妥协达到平衡。[6]这对于正确处理政府、市场和社会的关系有一定的借鉴意义。在公共政策运行中，要有效地发挥政府、市场和社会的作用，需要政府、市场和社会的有机结合与良性互动。在公共政策体制中，这种良性互动突出地表现为政府的主导作用、社会的基础作用和市场的辅助作用的统一。政府之所以起主导作用，是因为政府占有更多的公共资源，无论是在公共政策制定还是公共政策执行中，都发挥着组织者的作用。社会的基础作用表现为把公共政策的创设权交还社会，使公民真正享有公共政策的初始话语权。在公共政策运行中发挥市场的辅助作用，就是根据市场运作的机制，有效发挥市场工具的作用，实现公共政策目标。为了保证公共政策的公共性，维护社会的公平正义，必须切断政府部门同社会强势群体的非正常联系，提高弱势群体的组织化程度，实现不同群体间的平等互动。
第三，正确处理政府整体同政府部门及其所属组织的关系。政府的整体利益应该具有至上性，部门利益必须服从整体利益。一定要克服公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益法律化的倾向。西方国家的“整体政府”改革，为正确处理政府整体同政府部门及其所属组织的关系提供了新思路。整体政府包括中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向协作、部委与其代理机构之间的内部纵向协作以及地方机构进行的协作。包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府[7]。政府是由不同的政府部门构成的，政府部门之间是一个有机联系的整体。政府部门的横向分权只具有相对意义，不能影响政府的整体性。整体政府强调政府部门的协作与整合，这样才能有效发挥政府的整体功能。要完善公共政策体制不仅要处理好政府整体和政府部门的关系，而且要处理好政府部门同其所属组织的关系。在政府部门所属的组织中，国家垄断企业同政府部门有着千丝万缕的联系。要避免政府部门同国家垄断企业结成非正常的利益联盟，利用政府部门的公权力为国家垄断企业谋取不正当的利益，从而侵害公共利益。
第四，正确处理中央政府同地方政府和最基层的公共政策执行者的关系。在中央政府和地方政府分权的前提下，强化中央政府对地方政府的控制，消除政府组织结构纵向断裂的状态，以保证中央政府政令畅通。中央政府在制定公共政策的过程中，要加强同地方政府的联系，充分考虑地方政府的意见和建议。中央政府的政策一经出台，地方政府必须贯彻执行。这需要建立完善的责任追究制度，并能够有效地发挥作用。最基层的公共政策执行者被迈克尔·利普斯基称为“街道层官僚”。在他看来“典型的街道层官僚，包括公职教师、警官及其他执法人员、社会工作者、法官、公职律师及其他司法官员、医疗保健工作人员，以及其他有权核准政府计划适用对象和执行相应公共服务的诸多雇员。”[8]这些最基层的公共政策执行者是“公共利益的供给者和公共秩序的维护者”，“在公民和国家的宪法关系中的许多方面”，他们“处于一种居间调解者的地位”，在“公民权利的实现中扮演关键性的角色”。“他们直接与公民打交道，并对公民的生活构成实实在在的影响”，“在调整社会冲突方面也扮演重要的角色”。人们往往把他们的作用“等同于政府的功能”。[9]他们把政府的公共政策直接传递给社会公众，也是社会公众公共服务的直接提供者，正确处理政府同最基层的公共政策执行者的关系至关重要。把他们其中任何一部分排除体制之外的做法都是不明智的。
第五，正确处理公民权利同国家权力和官员职权的关系。根据卢梭的主权在民思想，国家权力实际上是公民权利的法律再现，从这个意义上来说，国家权力和公民权利是统一的。但国家权力一旦要通过官员的职权表现出来，就会导致国家权力和公民权利的相对分离，为某些官员利用职权谋取私利提供条件。政府官员一旦利用职权谋取私利，就是对国家权力的侵害和公民权利的侵犯。正确处理公民权利同国家权力、官员职权的关系，首要的问题是要真正还权于民，实现权力和权利在公民身上的直接同一，并贯穿于公共政策运行的全过程。在公共政策体制上保证公民实实在在地享有选举权、知情权、表达权、抉择权、监督权和罢免权。这些既是公民应享有的权利，也应该是公民拥有的权力。既然是权利，那它就具有神圣不可侵犯性和不可剥夺性；既然是权力，就应该能够决定被选举人、被监督人和被罢免人的命运。
体制上的设计还仅仅是迈出了体制优化的第一步，要使这种体制真正成为现实，并在公共政策运行中发挥作用，还需要寻找体制变迁的动力。社会结构转型为公共政策体制变迁提供了根本动力。伴随着社会结构转型步伐的加快，公共政策体制也必将越来越完善。问题的关键在于不能够消极等待，要采取积极的措施尽量缩短这一过程。深化政治体制改革是缩短这一过程的根本途径。
4. 文化价值与公共政策体制
公共政策体制完善也好，转型也好，总要有一个方向。决定公共政策体制发展方向的因素很多，其中一个非常重要的因素就是文化传统。如果把文化界定为生活方式，那么，文化价值构成了文化的灵魂。从一定意义上说，文化价值决定人们的政治生活方式，也从根本上决定了一个国家公共政策体制的形成、特征、变迁和发展方向。
不言而喻，文化价值同公共政策体制有着极为密切的关系，而要把这种关系揭示出来，首先必须对文化和文化价值有一个深入的了解。文化是一个极其复杂的概念，对其如何界定，众说纷纭，莫衷一是。以下的界定也许更能反映文化的本质。“文化是对一种特殊的生活方式的描述，这种描述不仅表现在艺术和学问中的某些意义和价值，而且也表现制度和日常行为中的某些意义和价值。”[10]简言之“文化是一种文明形成的生活方式”。[11]一个民族的文化传统是长期历史积淀的结果，这种积淀决定了不同民族各具特色的生活方式，或者说通过不同民族各具特色的生活方式表现出来。文化既不同于与自然界相联系的物理世界，也不同于与具体的人相联系的心理世界，文化是人通过实践活动创造出来的符号形态的东西。文化根源于不同时代的具体的人，但是在积淀的过程中又相对地与具体时代的具体人相脱离，构成了一个相对独立的领域，那就是文化世界。文化作为符号形态的东西要有自己的承载体，被人们实践活动改造过的人化自然界是文化的物质载体；从事实践活动的具体而又活生生的人的心理是文化的精神载体。文化不同于文明，而文明一定承载着某种文化。文化对生活方式的塑造，主要就是通过对物理现象的嵌入创造人化自然，通过对心理现象的形塑建构人们的行为方式等途径实现的。
在人类生活的一切领域都能够反映出不同的生活方式，这展现了文化现象的极其复杂性。在如此复杂的文化现象中，文化价值处于文化的核心地位，构成了文化的灵魂。“文化价值指的就是人对自己生命存在的文化意义的理解和确定。”[12]它规定了各种文化现象对人的意义和重要性，表明文化客体所具有的能够满足主体文化需要的特质。文化价值实质上反映的是主体文化需要与客体满足主体文化需要的关系。具有文化需要的主体和能够满足主体文化需要的客体，构成了文化价值两个不可或缺的要素。文化价值归根结底是由主体的文化需要和客体的文化属性决定的。文化客体能够满足主体的文化需要对于主体来说就有价值，否则，就没有价值。离开了主体的文化需要来谈论文化价值问题，必然使文化价值失去其赖以存在的基础。
文化需要首先同其他需要一样，是人的生存和发展对外部世界及自身活动依赖性的表现。需要不仅构成人行为的原动力，而且规定了人的本性。马克思说：“在任何情况下，个人总是‘从自己出发的’，但是，他们不是唯一的，意即他们彼此不是不需要发生任何联系的，他们的需要即他们的本性和满足自身需要的方式，把他们彼此联系起来（两性关系、交换、分工），因而他们必然要发生相互关系。”[13]人的需要和满足需要的方式，构成了各种社会现象的基础。这同时也构成了人的生命活动的实质性内容，成为合理理解现实的人和各种社会现象的基础。对社会历史现象的理解从根本上说就是对人的理解，对人的本性的理解，归根结底是对人的需要的理解。理解人的需要和在需要基础上产生的实践活动，是把握人和对象、主体和客体一切关系的钥匙，价值关系更是如此。
不能仅仅从个人的角度来理解人的文化需要，如果仅仅从个人的角度来理解文化需要的话，不可避免地会把文化需要仅仅看做是主观的东西。事实是人的文化需要不是随心所欲的，其产生、内容以及满足的方式都要受社会历史条件的制约，归根结底是由生产方式这一社会存在决定的。而且，人的文化需要是在人的实践活动中产生和发展的，实践活动本身是一种客观的对象性活动。此外，人的文化需要是能够实证地加以确定的东西。这一切都表明人的文化需要具有客观性的属性。“需要产生于主体自身的结构规定性和主体同周围世界的不可分割的联系。每一个主体自身结构和规定性都是历史地形成的，都是社会形成和发展的历史产物。”“需要本质上是客观的，它不依主体意志或其他任何意识为转移。需要代表着主体与客体之间的一种客观的联系。”[14]人的文化需要无论是内容还是满足方式都是通过实践创造的，因而随着实践的发展人的文化需要显示出无限的丰富性。作为主体人的文化需要的丰富性决定了人的利益要求的复杂性，进而决定了价值的多元化。但这只是问题的一个方面，问题还有另一方面，那就是作为主体的人其自身结构的同构性和需要的客观性决定了共同需要的存在。尽管由于人在社会中所处的地位不同，需要的内容和结构会表现出差异，但这并不能作为否定存在共同需要的理由。
文化价值关系就发生在主体发现和创造了能够满足自己文化需要的对象，并实际占有了这种对象的过程中。人不仅是文化价值的需求者，而且是文化价值的承担者和创造者。人的实践活动既创造了人的文化需要，也创造了满足这种需要的文化产品。而人的任何实践活动都是社会性的，不同的社会形态有着不同的文化需要，一个社会的特定的文化需要必须通过特定的文化创造活动来满足。
文化作为人的生活方式，涵盖了人类生活的一切领域，政治领域当然也不例外。公共政策体制实质上就是人们政治生活方式的一种表现形式，体现了人作为政治动物对自身存在的文化意义的理解和确定。因此，公共政策体制同文化价值有着极为密切的关系。具体说来，公共政策体制就是公共政策运行中各行为主体结成的相互关系，在实际的公共政策运行过程中，表现为公共政策的组织结构、权力分配、运作方式和运行规范等。一个社会形成什么样的公共政策的组织结构，公共政策权力如何分配，公共政策以什么样的方式运作，公共政策运行遵循哪些规则，是社会主体政治选择的结果。在社会生活中，人的任何选择都是一种价值选择。一定社会选择什么样的公共政策体制根源于人的政治需要，但这种选择不是随心所欲的，必然要受到文化价值的影响。
文化价值推动了公共政策体制的形成。人们在创造一种文化现象时，当然是因为它能够满足人的文化需要，但是随着历史发展并不是所有历史上的文化现象，对现代的人来说都是有价值的，也不是同时代的人所创造的一切文化现象，对所有的人都是有价值的。一种文化现象是否有价值，取决于人们的文化价值观。当然，文化价值观是由文化需求结构决定的。由于文化需求结构上的差异就形成了不同的文化价值观。不同人的文化需求的内在结构是存在差异的，这种差异非常突出地表现在不同的优势文化需要上，每一个人都有自己的优势文化需求。人们总是根据自己的文化需求结构对各种文化现象的意义进行排序。把不同的文化现象分为最有价值的、有一定价值的和没有价值的。人们总是想方设法来创造、获取和享有自己认为最有价值的文化现象，从而形成了文化价值取向，久而久之就形成了文化价值观。文化价值观一旦形成，就必然对人创造、获取和享有某种文化现象的方式产生重要影响，使人们表现出不同的行为方式。这种行为方式最初以个体的行为习惯表现出来。在社会生活中，不同的人的不同行为习惯在实践活动中彼此发生互动。这种互动通过冲突、博弈、妥协、认同、融合，在共识的基础上成为一个群体的惯例、一个组织的惯例、一个社会的惯例，就转化为制度。当然，这种转化的过程就是制度建构的过程。制度建构是社会主体选择的结果，也是社会主体设计的结果。制度必然要通过一定的体制来表现自己和实现自己。制度的表现形式和实现形式反映在公共政策领域，就形成了公共政策体制。任何公共政策体制的形成都有其深厚的文化底蕴，离开了文化价值的推动公共政策体制也就失去了自身的认同性和有效性。
文化价值规定了公共政策体制的特征。文化价值对公共政策体制特征的影响，是通过文化价值对社会主体心理的形塑表现出来的。文化价值形塑了主体的认知模式、情感结构和意志品质，使主体的心理过程深深地打上了文化价值的印记。文化价值形塑了主体的个性特征，造就了主体的态度体系和习惯化了的行为方式。文化价值的这种形塑作用表现在公共政策主体的身上，其特定的心理过程、态度体系和行为方式就规定了公共政策体制的基本特征。从这个意义来看，文化价值对社会主体心理的形塑过程，实际上是文化价值观念对象化的过程，也是其内化为社会主体心理特征的过程。这种转化过程从个体扩散到群体，再扩散到社会，形成了社会心理特征，某些特征转化为公共政策主体的特征，并通过组织结构特征、权力分配特征、运作方式特征和运行规范特征表现出来，就形成了特定的公共政策体制。因此，社会不同的文化价值观念，或者说占主导地位的文化价值观念，从一定意义上规定了公共政策体制的基本特征。“如果把制度看作是一种社会实存的话，那么制度无疑是对文化观念的一种表达，表征着制度建构者的理想、兴趣、愿望、目的、倾向、价值观等精神世界的构想，反映出制度设计者追求什么、捍卫什么、贬斥什么、接受什么的理性思索和道德基线。”[15]
文化价值决定了公共政策体制的变迁。“制度也离不开文化的约束，文化因子总会渗透入制度的具体规定和内在精神，成为决定制度变迁走向的重要变量。”[16]作为政治制度表现形式的公共政策体制离不开文化的约束，其变迁也必然要受到文化价值的影响。美国学者罗杰·皮尔逊曾把文化的传递或传播方式分为两大类：纵向的和横向的。前者即所谓“社会遗传”，后者则称为“文化扩散”。他说：“当文化在同一社会内部从一代传至另一代时，我们称这一过程为‘社会遗传’。但当文化从一个群体传至另一个群体，从一个社会传至另一个社会时，我们就习惯用这样的术语‘文化扩散’。”[17]无论是“社会遗传”还是“文化扩散”，文化价值的继承和传播都依赖于社会学习机制。通过社会学习机制，文化价值从一个载体过渡到另一个载体，使文化价值得以延续，同时也赋予文化价值以惰性。文化价值通过社会学习得以传承本身就表明了它具有明显的路径依赖特性。这种路径依赖的特性决定了公共政策体制变迁的路径依赖性，从而对公共政策体制变迁产生阻碍作用。当然，伴随着社会的发展，当社会文化需求结构发生变化的时候，文化价值或迟或早也会通过自我调整而发生变化。从而反过来又会推动社会主体改变自己的行为方式，冲破原有体制的束缚。当文化价值的发展超越了原有的公共政体制，就会成为推动公共政策体制变迁的动力。
文化价值引领了公共政策体制的发展方向。公共政策体制一定意义上是作为公共政策主体个体行为聚合的产物，文化价值在其中发挥着引领方向的作用。公共政策体制是公共政策主体行为选择的结果，这种选择离不开文化价值的注入。在一定的社会中，文化价值观往往具有多样性的特点，又如何能够产生具有同质性的公共政策体制呢？尽管社会中的文化价值观具有多样性的特点，但是任何社会都存在着主导性的文化价值观。这种主导性的文化价值观通过自身的同构机制，形成了统一的公共政策体制。主导性文化价值观的同构机制，主要通过强制性同构、模仿性同构和规范性同构等形式发挥作用。文化价值就在这一系列的同构中发挥导向作用。文化价值还影响着公共政策体制变迁后的实际效果。体制变迁无论是自上而下强制性的还是自下而上诱致性的，都要与本地区的传统文化相互兼容。只有相互兼容，两者才能相互促进，体制才能达到预期的效果。否则，如果一种新的公共政策体制与人们的文化价值相抵触，就会导致体制的无效率，运行效果也必将大打折扣。
文化价值的异质性和同构性构成了文化价值的两个显著特征。文化价值的异质性是指不同国家、不同民族由于所处的环境不同，所处的历史条件不同，决定了文化需求的特殊性，从而也就使不同国家、不同民族产生了不同的文化价值追求，这就是文化价值的异质性。所谓文化价值的同构性，主要是指在不同国家和民族异质性的文化价值形态中包含着共同的文化价值因素。它指称的是各个国家、各个民族从自己的历史实践中形成的带有共性的，并共同认可的文化价值。这种同构性归根结底是由主体共同的文化需要决定的。尽管由于人们所处的社会环境和自然环境不同，形成了多元化、多样性的文化价值追求。但在这多元化、多样性的文化价值追求中包含着带有共性的东西，这形成了文化价值的同构性特征。文化价值的同构性就是不同主体在长期的生活实践和交往中，在不同文化的交流碰撞中逐渐形成的，并最终以规范化的形式表现出来。文化价值的同构性来源于人类的共性，形成于诸多民族的共同参与之中。文化价值的异质性决定了公共政策体制的多样性，规定了不同国家公共政策体制的特殊性；文化价值的同构性决定了公共政策体制的统一性，规定了不同国家公共政策体制的共同特征。这种多样性和统一性的关系、特殊性和普遍性的关系，既表明了不同国家的公共政策体制独特性的一面，不能照搬其他国家的公共政策体制，同时表明不同国家的公共政策体制也有可以相互借鉴的一面。
从本体论意义上理解文化价值的异质性和同构性，可以从一般和个别的关系中来把握。文化价值的异质性和同构性的本体论意义，表明它们是一种客观存在，不是人们主观杜撰出来的。人类共同的文化价值与不同历史阶段和不同文化背景、不同社会制度的多元文化价值，是一般和个别的关系。抓住了这样一种关系就抓住了理解文化价值同构性的关键。一般和个别是客观事物的一种普遍联系。一般与个别都具有客观性，个别中包含着一般，人们可以通过个别、凭借理性把握一般。文化价值的异质性说明不同国家和民族，同一国家和民族在不同的历史条件下，都有不同的文化需求，所以形成了各自独特的文化价值关系。文化价值的同构性就包含在异质性的文化价值之中。文化价值的异质性和同构性是相互联系、不可分割的统一体，文化价值的同构性不能脱离文化价值的异质性而存在，同时，不包含文化价值同构性的纯粹异质性的文化价值也是不存在的。当然，文化价值的同构性与文化价值的异质性的区别也不容抹煞。但有一点需要注意，任何异质性的文化价值都不能消解文化价值的同构性，反过来，文化价值的同构性也不能取代文化价值的异质性。
从认识论意义上理解文化价值的异质性和同构性，离不开对绝对和相对关系的正确认识。文化价值的异质性和同构性既是客观的，同时还表现为人类对主体和客体文化价值关系的主观把握，这就为从认识论意义上对之进行解读提供了前提。在人类社会发展的历史进程中，每一个国家，每一个国家不同的历史时期，社会主体都划分为不同的阶级、阶层和群体。在人类社会发展的不同阶段，在不同历史阶段生活的人们，尤其是社会的统治阶级和占主导地位的社会阶层往往习惯于把自己对文化价值关系的理解，把自己的文化价值需求，当作是全人类共有的文化价值，夸大了文化价值同构性的一面。这当然主要是出于统治的需要，但也不排除有认识论上的根源。在以往的历史上，当一个阶级、阶层处于上升阶段时，作为一种革命的、进步的势力，掌握着先进的思想和拥有先进的文化价值观念。正是这种先进的具有一定合理性的文化价值观念引领着时代的潮流。在这种情况下，先进的阶级就会夸大它的合理性，把它说成是人类共同的文化价值。当取得了统治地位后，为了维护自身的统治，统治阶级会进一步强化这种观念。实际上任何一定历史阶段的文化价值观念、任何一个阶级的文化价值观念，在人类认识发展的历史长河中都只具有相对的意义，都不能予以绝对化。“我们只能在我们时代的条件下进行认识，而且这些条件达到什么程度，我们便认识到什么程度。”[18]对文化价值关系的认识也是如此，也要受历史条件的限制，因此，不同历史条件下的认识都具有相对的意义。人的认识总是受历史条件制约的，这种制约人的认识的历史条件，主要是指一定时代实践的物质手段的发展状况和所达到的水平。这种物质手段达到什么程度，人们对文化价值的认识就与之相适应地达到什么程度。由于主客体之间的文化价值关系处在不断的运动变化之中，也由于一定历史时代的认识手段的局限性，因而所得出的认识必然是有条件的、近似的、相对的。但是，就在这种相对性的认识中不可否认地包含着绝对性的内容。人对文化价值关系的认识也是如此。每一种对文化价值关系的具体认识都只具有相对的意义，每一种具有相对意义的认识也都包含着绝对的成分。从历史发展过程来看，无数个相对的文化价值观念构成了绝对的文化价值之长河。文化价值的同构性就存在于无数个相对的、具有异质性的文化价值观念当中。人们就从对无数个相对的具有异质性文化价值的认识中，把握具有绝对性的文化价值的同构性。
从历史观的意义上理解文化价值的异质性和同构性，可以通过必然和自由的关系对其做出解释。作为历史观范畴的“必然”是指人对社会历史的必然性尚未认识和掌握，因而人的活动不得不受这种盲目的力量所支配的状态；“自由”是指人掌握了社会历史的必然性，使自己成为社会的主人，从而自觉地创造历史的一种状态。人类的文化价值选择也有一个从必然走向自由的过程。当人还没有认识和掌握文化价值关系的必然性的时候，其文化价值选择是盲目的，当掌握了这种必然性，才能真正成为文化价值的主人，从而自觉地创造人类的文化价值。文化价值关系的必然性同历史的必然性是一致的，是一个自然历史过程。但是，它又同自然界的必然性有所不同，是人类价值选择的结果。多元的价值主体的不同的文化价值选择，同这种必然性之间的联系，可以从恩格斯的“无数个力平行四边形所形成的合力”中得到解释。恩格斯指出：“历史是这样创造的：最终结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生的”，“这样就有无数个相互交错的力量，有无数个力的平行四边形，而由此就产生出一个总的结果，即历史事变，这个结果又可以看作一个作为整体的，不自觉地和不自主的起着作用的力量的产物。”“而最后出现的结果就是谁都没有希望过的事物。”“虽然都达不到自己的愿望，而是融合为一个总的平均数，一个总的合力……每个意志都对合力有所贡献，因而是包括在这个合力里面的。”[19]文化价值的同构性就存在于无数个价值主体的异质性的文化价值选择所形成的合力之中。只有当社会变成自由人的联合体的时候，才使不同人的文化价值选择真正成为人类的共同的文化价值，其内容和形式实现了完全的统一。当不同人的文化价值选择真正成为人类共同的文化价值的时候，人的文化价值选择才获得了完全的自由。
文化是体制之母，公共政策体制深深地植根于文化之中。一个国家之所以选择了这样的公共政策体制而没有选择那样的公共政策体制，归根结底是由文化价值决定的。由于不同国家、不同民族文化价值上的异质性，就形成了丰富多彩的公共政策体制。当然，文化价值的同构性又决定了不同国家、不同民族在文化价值上的共同特点。正是在这种文化价值同构性的作用下，也形成了不同国家公共政策体制上的共同特征。正是这种共同特征的不断扩大使人类从个别和一般、相对和绝对的统一中逐步从必然走向自由。
在社会转型期，公共政策体制还处于不断的自我完善和自我发展的时期，目的是使其更能满足人们的公共政策需求。这表明，由于现有公共政策体制存在的种种弊端使其无法满足人们的公共政策需求，改革势所必然。从公共政策体制同文化价值的关系来看，公共政策体制改革能否深入、能否取得成功，依赖于社会主体对政治生活文化意义的重新理解和确定，也就是对政治生活的文化价值进行重构。对传统的文化价值进行解构和重构的过程，也应该是文化价值现代化的过程。伴随着文化价值的现代化转型，公共政策体制改革和完善也必将不断走向深入。
中国现有的公共政策体制的基本特征，不可避免地要受到中国传统文化价值形态的影响。中国传统的文化价值形态的突出特点，为中国现存的公共政策体制打上了传统的烙印。尽管在中国历史上也曾经历过诸子百家相互争鸣的文化发展黄金时期，但是对中国传统文化价值形态影响最大的是儒家文化，其次是道家文化，形成了以儒家文化为核心的文化传统，也使中国传统文化价值具有了重人伦、轻法治，重群体、轻个体，重家族、轻社会，重情感、轻理性等突出特点。在此基础上形成了一种高度集权的专制主义的政治制度，也产生了与其相适应的政策体制。在中国的封建社会皇权至高无上，“在皇权专制制度下，皇帝的权力被宣称是无限的。”[20]皇帝拥有立法、司法和行政三方面的最高权力。这样一种传统“使我们背上了专制主义、家长制、高度集权、官僚政治、人治原则等历史包袱”。[21]然而，在中国历史上也曾形成了较为发达的政治分工和悠久的权力制衡观念及体制，秦汉时期的三公九卿制、隋唐时期的三省六部二十四司制和明清时期的内阁六部制，都清晰地体现了这一点。但上述体制总归是为了防止皇权旁落，保证皇权的有效行使，也是以皇权的至高无上为前提的。
中国的封建社会不可能形成对皇权进行实质性制约的体制，但不等于完全没有这方面的思想。在中国历史上也出现过对皇权加以限制的主张，企图通过“天制”“德制”和“祖制”来约束皇帝的权力。“天制”主要是用“天道”“天命”“天理”来制约皇权，使其不要恣意妄为；“德制”是通过对皇帝个人的人性改造和自身的道德修养来实现对权力的制约；“祖制”就是奉行“祖宗之法不可变”，以此制约皇帝的权力，防止其滥用。不难看出，这些都是软约束，不可能改变皇权至高无上的本质。“正因为对皇权缺乏有效的制约和限制，在历史上才会出现不少皇帝滥用权力，给社会造成巨大危害的现象。”[22]最后只能通过极端的“民制”来发挥作用，也就是通过农民起义和农民战争推翻昏庸君主的统治，实现改朝换代。由此形成了“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率。
近代以来，中国社会开始从传统社会向现代社会转型，也开启了传统文化转型的大门。以孙中山为首的民主革命先行者企图用西方的资本主义制度改造中国，用西方文化改造中国传统文化。然而，民主共和的资本主义制度最终没有建立起来，相反，后来的国民党走向了一党专政和军事独裁。中国共产党人力图用马克思列宁主义改造中国的传统文化，开辟了通过社会主义来实现中国由传统社会向现代社会转型的道路。同时也开启了马克思主义中国化的历史进程，加快了文化转型的步伐。特别是改革开放以来，伴随着国门的打开，尤其是经济体制实行了市场化改革以后，西方现代文化的影响越来越大。中国传统文化、马克思主义文化和西方现代文化杂糅交融，形成了中国文化转型过程中的基本特色。这种独特的文化价值反映在政治生活领域，也就形成了中国独具特色的公共政策体制。由于整个中国社会都处在大转型的过程中，目前所形成的公共政策体制必然带有明显的转型期的特点。中国特色的现代文化正在形成过程中，运用先进的文化对传统的公共政策体制进行改造也处于进行时。这种过渡性的公共政策体制带有明显的“三态异质”的特点，这也是必须推进公共政策体制改革的内在根据。
现有公共政策体制合理性的一面暂且不论，由于受中国传统文化价值的影响，使现有的公共政策体制具有集中型组织结构、等级型权力配置、人际型运作模式和道德型运行规范等突出特征。权力实际上集中在组织结构的最上层。中国共产党是执政党，是国家事业的领导核心。中国共产党中央政治局常务委员会是党中央领导集体中的最高层，其成员是全国人大、全国政协、国务院、中央军委等国家机构中的最高负责人，是党和国家双重权力的核心。在公共政策体制运作过程中，尽管已经建立了较为完善的法律体系，但在有些情况下，法律的刚性制度设计在人际关系面前软化了，潜规则大行其道。在没有形成较为完善并且能够有效发挥作用的权力约束机制的情况下，力图通过理想信念、伦理道德对权力主体进行约束，这在某些丧失理想信念、缺少伦理道德的官员面前显得苍白无力，根本无法阻止权力被滥用。
无论是西方现代文化，还是处于转型中的中国特色文化，都有一个共识性的东西，那就是绝对的权力必然导致绝对的腐败，不受制约的权力是一切腐败的总根源。要想解决腐败问题就必须对权力加以限制，而限制权力最主要的方式就是实行民主。这一共识体现了文化价值的同构性。但由于受中西文化价值异质性的影响，所选择的民主形式有重大区别。
西方国家的文化价值肇始于古希腊的文化传统，经历基督教文化的演进，尤其是近代以来资本主义文化的改造，具有重法治、重个体、重社会、重理性的突出特点。这种文化传统一定意义上决定了西方国家的政治体制。这种政治体制主要是通过多党制、普选制和三权分立相互制衡的方式对权力进行制约。毫无疑问，西方的民主形式也存在一定的问题，正因为如此，西方国家也在不断探索民主的新形式。为了弥补代议民主制的缺陷，它们提出了参与民主，而为了解决参与民主带来的政治冷漠，又提出了协商民主等民主形式，但也不能从根本上解决问题。由此决定的西方国家的公共政策体制有它自身存在的问题。
中国主要是通过发展和扩大执政党党内民主，用党内民主推动人民民主，完善和健全人民代表大会制度的方式对权力进行制约。在实际运行过程中，无论是党内民主还是人民民主都有待于进一步完善。根据组织结构和权力配置的实际状况，对权力如何进行有效制约，这是当前解决中国一切问题的关键所在。要把权力关进制度的笼子里，就应该把一切权力都关进制度的笼子里，尤其是执政党的权力更应如此，因为执政党掌握着实际上的最高权力。
总之，“任何一种制度的形成都无法脱离文化，文化对制度的形成具有重大影响。制度的形成具有自然演进和理性建构两种基本的方式。不管是哪一种方式，制度的形成都有其深厚的文化根源。”[23]任何一个国家和民族企图通过文化价值的输出，把自己的文化价值形态强加在另一个国家和民族身上，把本国的制度和体制强行推广到其他国家和民族，那就是霸权主义，都是难以奏效的。反过来，任何一个国家和民族企图照搬其他国家和民族的制度和体制，也是不能取得成功的。然而，不同国家和民族的文化是可以交融的，不同国家和民族的制度和体制又是可以相互借鉴的，这也应该是不争的共识。这恰恰反映了文化价值异质性和同构性相统一的特征。
[1] 〔法〕布罗代尔：《15至18世纪的物质文明、经济和资本主义》（第一卷），顾良等译，三联书店1992年版，第7页。
[2] 〔美〕丹尼尔·贝尔：《后工业社会的来临——对社会预测的一次探索》（1976年版前言），高铦等译，新华出版社1997年版，第5页。
[3] 同上书，第8页。
[4] 〔美〕丹尼尔·贝尔：《后工业社会的来临——对社会预测的一次探索》，高铦等译，新华出版社1997年版，第13页。
[5] 转引自张邦辉、彭洪洋：《行政生态学理论研究述评》，《云南行政学院学报》2008年第6期。
[6] 〔美〕迈克尔·麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙译，上海三联书店2003年版，第113—116页。
[7] 曾维和：《西方“整体政府”改革：理论、实践及启示》，《公共管理学报》2008年第4期。
[8] 〔美〕杰伊·沙夫里茨等：《公共政策经典》，彭云望译，北京大学出版社2008年版，第51页。
[9] 同上书，第51—58页。
[10] 曾小华：《文化制度与社会变革》，中国经济出版社2004年版，第5页。
[11] 《胡适选集》，天津人民出版社1991年版，第188页。
[12] 李鹏程：《当代文化哲学沉思》，人民出版社2008年版，第173页。
[13] 马克思、恩格斯：《德意志意识形态》节选本，人民出版社2003年版，第98页。
[14] 李德顺：《价值论》，中国人民大学出版社2007年版，第63页。
[15] 任洁：《唯物史观视野中的文化与制度变迁关系论纲》，《东岳论丛》2010年第11期。
[16] 刘圣中：《历史制度主义：制度变迁的比较历史研究》，上海人民出版社2010年版，第128页。
[17] 冯利、覃光广编：《当代国外文化学研究译文集》，中央民族学院出版社1986年版，第159页。
[18] 《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第337—338页。
[19] 《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第697页。
[20] 柏桦：《中国政治制度史》，中国人民大学出版社2011年版，第71页。
[21] 白钢：《中国政治制度史》，天津人民出版社2002年版，第43页。
[22] 柏桦：《中国政治制度史》，中国人民大学出版社2011年版，第77页。
[23] 任洁：《唯物史观视野中的文化与制度变迁关系论纲》，《东岳论丛》2010年第11期。