2.2 国外土地利用冲突管理的机制与策略

西方国家城市中广泛存在着土地利用的冲突，土地利用冲突揭示城市土地利用变化引起空间成本与利益再分配的空间规律（王兴中等,2000）。而土地利用冲突是一个非常复杂的现象，既包括空间层面上土地用途和功能的不兼容所引发的空间竞争（spatial competition）、区位冲突（locational conflict）、邻避设施冲突（not in my back yard, NIMBY） 等内容，也包含社会层面上土地所有者、土地管理者和土地使用者之间的目标不兼容性所引发的社会冲突。本书关注的是后者，即土地利用社会冲突，简称土地利用冲突。

加拿大地理学家Ley（1983） 认为，城市空间是各种社会因素冲突的场所，区域本身孕育着城市政治问题。由于城市土地利用变化的行为机制受到社会权力因素和社会空间因素的影响，才使得城市空间结构发生了变化，导致土地利用方向朝具有财富与权力的特权阶层移动（王兴中等,2000）。施耐伯格（Schnaiberg）提出了一种人类与环境互动的冲突理论。他认为大多数对环境问题的分析都过分强调大量消费造成能源和资源的消耗，以及造成的环境污染的严重，却忽视了造成大量消费的社会制度，忽视了当代社会中的生产动力。为此，他提出资本主义社会的政治经济制度，产生了“苦役踏车”（treadmill of production），在“大量生产—大量消费—大量废弃”的模式下，造成了今天越来越严重的环境危机。施耐伯格认为（李友梅，刘春燕,2004），丝毫不受限制的竞争逻辑才是导致环境危机加剧的重要机制，只要这种结构性的因素没有改变，则环境问题就不可能得到最终的解决。

2.2.1 城市蔓延与土地利用冲突

西方城市土地利用冲突的研究主要集中在城市空间蔓延性扩展对城市郊区农地的侵蚀和生态环境的破坏。冲突是伴随着城市空间的使用所不可避免的，是城市空间运作的基本特征。Minnery（1985） 认为，城市规划的实施过程中存在着诸多冲突，比如，对未来影响不可确知的不确定性冲突、公众参与不足所引发的规划编制和实施中的程序性冲突、规划政策以及社会意识形态所导致的法令结构性冲突等。全球经济体系下，自然资源的商业化为自然资源的可持续利用带来了前所未遇的冲击和挑战。与此同时，一些环境问题，比如增长管理和居住区蔓延也表明了现存政治过程的复杂。Brogden and Greenberg（2003） 研究亚利桑那州放牧与经济增长所引发的环境冲突问题，认为必须采取新的政治途径在利益相关者之间进行合作和知识共享。城市蔓延并不是一种新的现象。在过去的一个世纪中，大都市地区不断增长不断外延，将城市地区推进如原本的乡村地区。历史不断显现表明（Edelman, Roe and Patton,2003），乡村城市冲突就是这种蔓延式扩张的最终结果。

McGee（2007）提出城市边缘区的决策阻遏（decisional congestion）模型（图2.6），城市边缘区在来自于国家、大型企业以及跨国公司等的自上而下的变革力量的作用之下，同时又受到来自地方基层（如地方政府、中小规模的企业、家庭等）自下而上的变革力量的作用下，在位于城市与农村交接的城市边缘地域产生急剧而频繁的土地利用冲突。

资料来源：McGee T.2007. Managing the Rural-urban Transfermation in Asia. The Challenges of the Urban Margins. Speech in Sun Yat-sen Uni-versity, Guangzhou, China.

2.2.2 自然资源管理与土地利用冲突

在人与自然的互动过程中，开发与保护的冲突成为自然资源管理的两难抉择。Campbell, Gichohi and Mwangi（2000） 反映了持续不断地放牧和耕作等生产方式对于稀缺的土地资源和水资源的可接近性的竞争。该文采用政治生态学的方法建立资源可接近性和冲突的分析框架，把社会—环境事务看做是社会过程和生态过程沿时间轴交互作用的结果。亚马逊地区正在经历着快速的城市化土地占用，雨林地区的边缘扩张过程是以大地产所有者和小农户之间的剧烈、持久的对抗和冲突为特征的，暴力冲突已经成为这一过程中持久存在的特征（Schmink, 1982）。Chu（2002）对浙江天目山自然保护区内的生态环境保护与当地农民生产经营之间的土地利用冲突现象进行分析，认为，土地利用冲突现象因人口压力的存在而在中国自然保护区管理中非常普遍。在很多地方，对土地资源、水资源等的竞争和争夺是最常见的地方冲突现象，尤其是在自然资源对于满足基本生活需要起到至关重要作用的地区更是如此。

2.2.3 土地利用冲突的类型与结构

Lampe and Kaplan（1999）选取了美国8 个社区，对其土地利用冲突解决的案例进行研究。依据包括地理分布特征和冲突的实际内容，包括设施选址冲突、基础设施项目冲突、增长和发展冲突、环境和自然资源保护与培育冲突等四种类型，并且都采用调解的方式解决严重的土地利用冲突。Kluwe（2002） 考察了在阿拉斯加和芬兰北部，当地人所从事的生计农业活动与外来游览者所进行的游憩活动之间基于土地利用的矛盾和冲突。作者按照冲突是否明确显现而划分为显性冲突和隐性冲突，并按照社会影响的大小而划分为微观冲突和宏观冲突（表2.2）。

资料来源：Kluwe J,2002.

2.2.4 土地利用冲突的管理策略

目前对土地利用冲突的研究主要集中在自然资源管理过程中。Mitchell（1997）认为，当出现自然资源分配的冲突或者出现环境利益分歧的时候，有四种方法可以用到（表2.3）：第一，政治途径；第二，管理途径；第三，司法途径；第四，替代性争议解决方式（alternative dispute resolution,ADR）。其中，司法途径是最常用的一种，利用法庭及其建立好的过程和程序常常是处理争端的最适当方法。然而，日益增长的对司法途径耗时和对抗性的关注，已使得人们越来越多地将注意力投向替代性争端化解。

资料来源：米切尔,2004:415444.

资料来源：Hutchison, 2006.

目前，欧美国家比较盛行的土地利用冲突解决机制是参与机制、沟通机制和合作机制。同时，治理思想的广泛传播也在土地利用冲突管理领域产生了应用。

1.参与机制与土地利用冲突管理

目前，欧美国家解决冲突问题最常用的方法是替代性争端解决，这种方法可以应用于设施选址谈判、社区矛盾和争议等对立双方面对面的直接解决争端而不是走正规的法律程序。ADR 试图避免出现多方对抗以及司法程序常见的非输即赢的局面，而是面向合作和凝聚共识。一般来说，有谈判、调解和仲裁等三种形式（图2.7,表2.4），形成一个连续系统，从谈判到调解再到仲裁，过程变得越来越有组织，而参与者则越来越放弃对该过程的控制。

替代性争端化解途径的主要特征包括：第一，对各方利益和需要的关注超过对地位和先例的关注；第二，劝说而不是强迫；第三，承诺共同的协议而不是强制解决；第四，建设性的交流并增进相互理解，而不是否定性的批判和急切的辩护或捍卫权益；第五，由于共同承诺，所达成的解决方案具有持久性；第六，有效分享和使用信息；第七，更大的灵活性。

资料来源：根据米切尔（2004:415444）改写。

2.合作机制与土地利用冲突管理

除了以上三种ADR 之外，其他的策略就是鼓励争议多方相互之间建立合作伙伴关系。伙伴关系更普遍的方式就是建立倡导联盟（advocacy coalitions）。这种组织是建立在活动个体具有三个层次信念的假设上的（图2.8）：深层核心信念、核心政策信念以及从属政策信念。深层核心信念不能改变，然而倡导联盟的建立是在冲突各方的核心政策信念或者从属政策信念的交叉上。

倡导性联盟框架

深层核心信念：不可撼动的信念政策核心信念：个体对系统的感知（比如，随环境影响程度的感知，由谁负责解决问题等）次要政策信念：政策推行的方式以及界定问题的要求等

资料来源：Hutchison, 2006.

3.替代性治理与土地利用冲突管理

在土地利用冲突的管理中，当前最前沿的冲突管理策略是替代性管治（alternative governance,AG）途径。它明显不同于先前较为狭隘的ADR观点。ADR 源自于采用协商或调节的方式以避免通过法庭判决冲突所带来的花费和不确定性，而AG 则更广泛地关注整个治理系统的应用，关注如何才能把他们用来促进国家、公共社团和企业活动的每一方面（米切尔,2004:441443）。AG 途径革新性的理由包括：为草拟新的政策、法律、法规而举行的多方当事人圆桌会议过程；发展流域和区域资源管理规划；履行同舟共济动议。政府、公共社团和企业都可以发起这些过程。他们在过程中广泛应用了多种基于协商的技巧，聘请了各种各样的促进者和调解者。此类决策过程常常被描述为“协商型”、“共享型”或“以一致同意为基础”，其专门应用则标明“圆桌会议”、“政策对话”、“管理协商”、“一致性会议”、“协调”和“协同管理”。而协商和调节的技巧和过程也日益用于改革诸如公共听证、顾问委员会、社区委员会那样的传统。

4.土地利用冲突管理的行动策略

一般来说，在土地利用冲突的管理中关键性的策略包括：共管和决策权共享、建立有效的补偿机制、为地方居民提供替代性经济来源以及互动型规划等四个方面。目前应用最为广泛的是赋权、共管和决策权分享的策略。

（1）赋权与社区参与

资料来源：Friedmann, 1992:67.

土地利用冲突经常涉及当地居民与政府行政机构之间的冲突，比如在环境资源保护与地方经济发展之间的冲突中。比如，以社区为主的生态旅游强调当地居民生活质量及资源保护的并重，但是从全球的案例中举例来看，可以让当地原住民族从祖传的土地和自然资源中获益太少、权力太小（Scheyvens,1999）。作为掌控生态旅游可能为当地居民带来何类影响及冲突的架构，赋权的过程被视为一个机制，通过这个机制激发受赋权者的权力意识、培养能力与视野观点。

Friedmann（1992）认为，当一个地区面临经济衰退与发展停滞时，可通过社会网络、金融资源、自主的生活空间、知识和技术、社会组织、工作和生活的器具、维持生计以外的剩余时间、适当的信息、社会网络等8个因素的参与和协调，使得此地区可以获得适当的资源与协助而脱离贫穷（图2.9）。其中，金融的资源、自主的生活空间、知识和技术、工作和生活的器具、维持生计以外的剩余时间及适当的信息可通过政府的协助而获得，并配合专业团体的协助及居民主动的参与，共同形塑社区自主发展的空间。

赋权还可以从4个面向来考量：经济、心理、社会和政治层面（表2.5）。经济层面强调赋权带来的可能的收益增加和利益普惠化；心理层面强调通过赋权强化本地居民的自信心以及对本土地资源的认同感；社会层面强调通过赋权达到凝聚社区共识、促进社会和谐的目的；政治层面强调赋权之后带来社区公共事务决策的民主化，强调公众参与机制的建立以及对社会弱势群体利益的照顾。

资料来源：Scheyvens, 1999.

（2）社区参与自然资源管理

相较于过往由上而下的精英领导模式，社区参与强调的是地方居民参与环境事务，并且积极主动地与外来资源结合。因而，将地方居民纳入地方资源保护的行动者范畴。政府部门与居民做适当的沟通，引导居民认知到自己对自然资源和传统文化所担负的保护、维护责任，并从自然资源保护中获得经济上的实际收益。无论国内外，强调地方的参与以及尊重地方社群的主体性也成为重要的焦点。

在自然资源保护过程中，当地居民是生态旅游事业及自然资源的主要经营管理者，社区参与是将自然保护与生态旅游地当地因旅游而产生的工作机会相互连结的方式之一，是结合了保护、经济和社区发展的方式（Sproule,1996）。因此在社区参与式的自然资源保护中，居民是整个活动的主体兼行动者。当地居民长久以来与自然共存的法则让居民拥有更多当地资源的知识，对于规划执行的持续性较高，而政府的人员与政策则随时有异动的可能。政府的权利与职责下放，不但得以获得地方的信息与知识，也可收政治支持的效益。参与的好处是有助于加强政府单位等公共部门和民间的伙伴关系，同时也有助于做出正确的判断。

Pimbert and Pretty（1997）按照居民参与层级而划分出社区参与的类型与梯度（表2.6），认为唯有社区参与、地方知识得到认同与重视，以及地方社群拥有决策的前提下，生态保护和环境可持续的规划才有成功的可能。

资料来源：Pimbert and Pretty, 1997.

（3）环境伙伴关系的建立

环境政策的施行经常要面对的是资源保育及开发利用两种截然不同的管理理念，公众民主意识的抬头和利益的冲突往往是环境相关议题纷争的来源，因此目前环境相关议题常用“环境伙伴”（environmental partnerships）形式来解决。在20世纪最后十年，伙伴关系成了保护与环境保护的重要成功策略。伙伴关系是一种志愿性的结合，目标是共同合作以面对环境问题，需要相当长的信任基础与资源投入来营造。Elcome and Baines（1999）在世界自然保护联盟（IUCN）的教育及沟通委员会 （CEC）报告中提出伙伴关系建立的原则（表2.7），以降低公众参与失败的概率。

资料来源：Elcome and Baines,1999.

（4）共同管理的实施

共同管理（collaborative management,简称共管）意指自然资源管理中存在于各利益相关者之间的伙伴关系。它把“参与”的概念应用于自然资源或保护区的经营管理上，有两个或是更多个社会行动者（包括原住民、政府机构、非政府组织等）参与协商、界定与确认彼此之间对管理公平的分享、应有的权力以及于指定区域中对自然资源的责任。保护区经营管理上的公众参与通常是指存在于各利益相关者间的伙伴关系，同意分享彼此间在保护区范围内资源的权力与责任及其经营管理运作（BorriniFeyerabend,1996）。利益相关者主要包括主管部门、当地居民、资源使用者、地方政府、研究机构、相关从业者等。共同管理模式为当代提供了一个整合社会、文化、政治与环境议题的方法。不同于美国式无人公园的模式，共同管理模式允许原住民使用保护区内的自然资源，以维护他们在文化、发展、政治与心灵上的需求（Sneed,1997）。共同管理对原住民而言有其意义，其中肯定他们的土地权、认可他们的财产（包括社区的拥有或是土地的使用）和他们对地方资源管理制度与执行，不仅提供咨询还有一定程度的参与保护区管理。

共同管理并无一定的规划蓝图，随着各地环境的不同而有所差异。但是我们仍可从国外的实际操作案例中获得启发。Sneed（1997） 从美国与加拿大国家公园与原住民共同管理的经验中，归纳出共同管理执行模式包含三大要点：一是需赋予保护区内自然资源使用有法律制度上的明确性，第二是共同管理组织的建立，第三则是委员会需有充足稳定的资金来源。此外,Borrini-Feyerabend（1996） 提出共同管理的效益可就国家机构（例如国家公园）以及地方利益相关者的获利这两个层面来讲，通过国家机构（国家公园管理单位）和地方的利益相关者的结盟可避开对资源的剥削，通过所有的团体参与协商来有效的分享管理权力。除了对机构与利益相关者资源管理能力能有所提升外，还可增加国家机构和利益相关者之间的相互信赖，增加公众对保护议题的了解。

保护区的经营管理需要严肃看待与地方经济发展互动的课题。在保护区内妥当地处理保护与当地经济发展的关系是达成保护目标最直接、也最有成效的方法，就是注重当地环境的可持续发展，将园区内的生产、生活与生态三个层面的问题妥善处理，在开发与保护之间取得适当平衡，容纳地方传统知识与力量，进而促进保护目标的达成。而在 20世纪70年代，加拿大与澳大利亚等国家公园所推行的与当地原住民“共同管理”机制（Sneed,1997），则是讲求尊重当地原住民原有的生活方式，以及国家公园与原住民间彼此利益的分享与责任的分担。

土地利用冲突现象在中西方城市发展过程中是普遍存在的，但由于中西方城市化发展阶段的不同，西方土地利用冲突研究主要集中在城市郊区，尤其是农业空间、自然保护区等在城市郊区化中所面临的城市侵占。在西方土地利用冲突的研究中，关注较多的是自然资源保护区内的开发与保护的冲突问题。而在本书的研究中也涉及城市边缘区开敞空间的保护与发展的问题，西方研究关于赋权和共管的经验为国内的实证研究提供了经验参照。

[1] Chu S.2002.Peasant Economic Activities,Land Use Conflicts and Their Resolution in Tianmmushan Nature Reserve,China.M.A Dissertation of the University of Guelph,May.