二、实证分析——非政府组织参与的实际情况

就非政府组织参与区域人权诉讼的实际情况，下文将从实证角度，对三个区域的人权法院和人权委员会最近五年的案例进行整理和分析，以获得一个更加符合客观实际的结论。

（一）欧洲人权法院

在展开对欧洲人权法院案例的研究前，本文先对案例的筛选标准进行简要说明。首先，选择的案例是非政府组织直接参与的案例（作为原告、原告代理人或介入的第三方）。有的判决仅仅提及了非政府组织，或者援引了非政府组织已经公布的报告，这种案例不被视为非政府直接参与的案例。其次，为避免重复统计（有的案件持续时间超过一年），本文选择的判决为法院就实体问题作出的最终生效判决（final judgment on merits）。统计的结果参见下表：

自1998年11月《第十一附加议定书》生效和独立的欧洲人权法院建立以来，个人申诉数量急剧上升。据统计，法院91%的判决都是在1998年至2011年间作出的。在最近五年，法院一共作出了七千多个判决。最近5年判决增长速度略有下降，并非意味着提起的申诉数量下降，而是因为最近几年法院更专注于复杂的案件而倾向于将涉及相同法律问题的申诉合并审理。^[41]

从表格1可以看出，在最近五年，尽管法院审理了大量案件，但是非政府组织直接参与的案件比例并不高。在七千多个判决中，非政府组织只参与了约5%的案件。而原告、代理人和第三方这三个角色中，非政府组织主要作为原告代理人参与诉讼。其次是作为第三方介入，并且绝大多数情况是通过向法庭提交书面意见，而真正参与庭审和口头程序的情况非常少。^[42]作为第三方，非政府组织可以单独向法院提交书面意见，也经常和其他非政府组织联合提交书面意见。^[43]非政府组织作为原告的情况非常少。正如上文所述，绝大部分人权都只专属于自然人。非政府组织享有的权利是有限的。《欧洲人权公约》没有明确规定哪些权利为非政府组织所享有。在非政府组织作为原告的判决中，法院曾判决被告国家违反了公约以下条文：第6条（获得公正诉讼的权利）^[44]、第9条（思想、良心和宗教信仰自由）^[45]、第10条（表达自由）^[46]、第11条（集会和结社自由）^[47]、第13条（获得有效救济的权利）^[48]、第14条（禁止歧视）^[49]。换言之，实践中非政府组织在《欧洲人权公约》之下至少可享有以下六项权利：获得公正诉讼的权利，思想、良心和宗教信仰自由，表达自由，集会和结社自由，获得有效救济的权利和禁止歧视的权利。

目前，欧洲理事会有47个成员国。但是在欧洲人权法院中，被告国家呈现集中的趋势，即大部分申诉的被告都集中于几个国家。在1959年至2011年间，成为被告最频繁的前五个成员国分别是：土耳其（18.49%）、意大利（14.58%）、俄罗斯（8.15%）、波兰（6.36%）和法国（5.70%）。^[50]从表格2中可以发现，在非政府组织参与的案件中，被告国家集中的趋势更为明显。在最近五年，俄罗斯和摩尔多瓦作为被告的案件比例就占了六成以上。尤其是俄罗斯，在181个判决中作为被告，超过了非政府组织参与判决总数的一半。

从表格3我们可以看出，虽然目前全世界有超过6万个非政府组织，但真正活跃在欧洲人权法院中的非政府组织也呈现集中的趋势。2008年至2012年间，最活跃的前五个非政府组织为：俄罗斯司法倡议（Stichting Russian Justice Initiative，SRJI）^[51]、欧洲人权促进中心（European Human Rights Advocacy Centre，EHRAC）^[52]、人权纪念中心（Memorial Human Rights Centre，Memorial）^[53]、人权律师（Lawyers for Human Rights）^[54]和国际保护中心（International Protection Centre）^[55]。上述五个非政府组织参与的案件数量一共占总数的68.9%。并且这五个非政府组织都针对特定的国家。俄罗斯司法倡议（SRJI）、欧洲人权促进中心（EHRAC）、人权纪念中心（Memorial）和国际保护中心（International Protection Centre）四个非政府组织“垄断”了以俄罗斯为被告的所有案件，并且除欧洲人权促进中心（EHRAC）外，其他三个非政府组织参与的案件都以俄罗斯为被告。俄罗斯司法倡议（SRJI）以原告代理人的身份参与了102个案件，超过了总数的三成。欧洲人权促进中心（EHRAC）参与的49个案件中，有39个案件是与人权纪念中心（Memorial）一起合作，共同作为原告代理人。与上述三个非政府组织相比，国际保护中心（International Protection Centre）参与的案件较少。其参与案件的数量在2010年比较突出：在10个案件中承担了原告代理人的工作。在俄罗斯作为被告的案件中，受害人的诉由都比较一致，绝大部分原告诉称俄罗斯违反了《欧洲人权公约》第2条（生命权）、第3条（禁止酷刑）、第5条（自由和安全的权利）、第11条（集会和结社自由）和第13条（获得有效救济的权利）。从判决结果上看，法院基本支持了原告的诉求，判决俄罗斯违反上述一项或若干项人权。^[56]

非政府组织人权律师（Lawyers for Human Rights）主要承担人权受到摩尔多瓦侵犯的受害人的原告代理人角色。在近五年间，其代理的案件主要集中在2008年（12个）和2009年（8个）。在绝大多数案件中，法院判决摩尔多瓦违反了上述一项或若干项人权。^[57]

另外，非政府组织赫尔辛基人权基金会（Helsinki Foundation for Human Rights，HFHR）^[58]和欧洲个人权利建议中心（Aire Centre）^[59]表现也比较突出。HFHR主要针对以波兰和乌克兰为被告的案件。但不同于上述五个非政府组织的参与方式，赫尔辛基人权基金会（HFHR）都是以第三方介入的方式参与诉讼程序。而欧洲个人权利建议中心（Aire Centre）参与的案件国家分布比较分散，涉及英国、德国、瑞士、俄罗斯、意大利、比利时、丹麦、希腊等国家，并且参与方式也不限于原告代理人。欧洲个人权利建议中心（Aire Centre）也经常作为第三方向法庭提交书面报告。

综上所述，可以总结出在欧洲人权法院中非政府组织的参与情况的特点：首先，非政府组织参加的案件比例有限（5%左右）。其次，被告国家呈现明显的集中特点，主要集中在俄罗斯和摩尔多瓦两个国家。最后，参与的非政府组织也具有集中的特点，参与最频繁的五个非政府组织都针对特定的国家进行人权诉讼活动，并且该五个非政府组织主要是区域性或国内的非政府组织。这也说明了欧洲的区域性或国内的非政府组织在为人权受到侵犯的受害人提供法律援助、帮助其获得法律救济以及监督其所在国家遵守人权规范等方面，发挥着举足轻重的作用。

（二）美洲人权委员会和美洲人权法院

1. 美洲人权委员会

如上文所述，个人申诉提交后，美洲人权委员会对申诉是否可受理作出决定。在不能达成友好和解时，委员会通过一个关于事实和实体问题结论的报告，包括委员会的意见和建议。下文将对美洲人权委员会最近五年就实体问题作出的报告进行统计和分析，以发现非政府组织参与的特点。

最近五年，美洲人权委员会就个人申诉的实体问题作出了33份报告。其中在15份报告中可以见到非政府组织活动的身影，占总数的 45.5%。绝大多数情况下，非政府组织以申诉人的身份提交个人申诉。而且在美洲人权委员会中，非政府组织更倾向于联手提交申诉或“法庭之友”意见。^[61]

不同于欧洲人权法院，美洲人权委员会的被告国家非常分散。虽然巴西成为被告最为频繁，但是也远没有俄罗斯在欧洲人权法院中那么突出。参与的非政府组织同样也非常分散。^[62]在15份报告中，一共有31个非政府组织参与了申诉程序。非政府组织司法和国际法中心（Center for Justice and International Law，CEJIL）^[63]参与了5个申诉的提起和一次“法庭之友”意见的提交，成为美洲人权委员会个人申诉中最活跃的非政府组织。其次为全球正义中心（Global Justice Center，GJC）^[64]，参与了两个申诉的提起。司法和国际法中心（CEJIL）和全球正义中心（GJC）都不针对特定的国家。

2. 美洲人权法院

如上文所述，个人申诉在不能达成友好和解时，委员会将通过一个关于事实和实体问题结论的报告。报告被转给相关缔约国而且通常会公开发表。从转交之日起3个月内，如果相关国家已经接受美洲人权法院的诉讼管辖权，该国或者委员会可以将案件提交给美洲人权法院。下文将对2007年至2011年间作出的判决进行统计和分析。^[65]

虽然美洲人权法院成立于1978年，但直至1987年法院才作出第一个判决。从1987年至2012年，法院一共作出了259个判决。从2007年至2011年五年间，美洲人权法院一共就实体问题作出了59个判决，非政府组织参与了其中45个案件。在绝大部分的案件中，非政府组织作为受害人的代理人，参与法庭的诉讼程序。

类似于美洲人权委员会，被告国家和参与的非政府组织的分布都比较分散。虽然五年间墨西哥和委内瑞拉成为被告的次数较多，但同样没有俄罗斯和摩尔多瓦在欧洲人权法院中那么突出。虽然参与诉讼程序的非政府组织分散，但是仍然可以看出，被告国国内及区域性非政府组织在诉讼中起着非常重要的作用。例如，以墨西哥为被告的每个案件都有非政府组织Tlapaneco/Méphaa Indigenous Peoples Organization （OPIM）和Tlachinollan' Mountain Human Rights Center （Tlachinollan）的参与。非政府组织OPIM和Tlachinollan主要针对墨西哥，在墨西哥的四个案件中共同作为受害人的代理人，活跃程度仅次于司法和国际法中心（CEJIL）。目前来看，司法和国际法中心（CEJIL）是美洲人权法院中最活跃的非政府组织。它在59个判决中出现了20次。司法和国际法中心（CEJIL）的角色比较固定，主要是作为受害人的代理人参与诉讼程序（在19个案件中担任代理人）。但它并不针对特定的国家。最近五年以来，司法和国际法中心（CEJIL）参加的案件涉及的国家有：墨西哥、委内瑞拉、乌拉圭、萨尔瓦多、哥伦比亚、巴拿马、巴西、洪都拉斯、秘鲁、危地马拉和阿根廷。

（三）非洲人权和民族权委员会与非洲人权和民族权法院

1. 非洲人权和民族权委员会

如上文所述，《班珠尔宪章》第55条建立了个人来文程序，允许非缔约国实体提交来文。本文对2008年至2012年间非洲人权和民族权委员会就个人来文的实体问题作出的决定进行统计和分析。

同美洲人权委员会一样，非洲人权和民族权委员会的绝大部分的个人来文是由非政府组织提起的，但是非政府组织作为“法庭之友”的案件较少。最近五年，津巴布韦成为了4个来文的被告，成为被告最频繁的国家。^[67]

在非洲人权和民族权委员会的个人来文程序中，有三个比较活跃的非政府组织：法律保护人权国际中心（Interights）^[68]，津巴布韦人权律师（Zimbabwe Lawyers for Human Rights，ZLHR）^[69]以及非洲人权和发展研究会（Institute for Human Rights and Development in Africa，IHRDA）^[70]。从上文可以看出，法律保护人权国际中心（Interights）不仅在欧洲人权法院中比较活跃，而且对非洲的人权状况也比较关注。它关注的国家并不特定，由其提起的4个来文针对的国家分别是：喀麦隆、博茨瓦纳、毛里塔尼亚和埃及。非洲人权和发展研究会（IHRDA）也不针对特定的国家，其提起的4个来文涉及了三个国家：安哥拉、津巴布韦和毛里塔尼亚。但是津巴布韦人权律师（ZLHR）只针对津巴布韦提起个人来文。津巴布韦的4个来文都是由津巴布韦人权律师（ZLHR）单独或联合其他非政府组织提起的。法律保护人权国际中心（Interights）和津巴布韦人权律师（ZLHR）在非洲人权和民族权委员会中享有观察员地位。

2. 非洲人权和民族权法院

于1998年6月9日通过的《关于建立欧洲人权和民族权法院附加议定书》成立了非洲人权和民族权法院。个人和非政府组织可以向法院提起诉讼，但前提必须是国家作出法院有权接受非政府组织和个人提交案件的声明，否则法院对上述诉讼没有管辖权。虽然《附加议定书》于2004年1月25日生效。但是直至2009年法院才作出第一个判决。^[71]而且从2009年至今，法院一共作出了13个判决，无一例外是宣布法院对案件没有管辖权。^[72]因此，本文目前暂不对非政府组织参与非洲人权和民族权法院的情况进行分析。