三、理论分析和研究假说

刘家义（2007）指出，国家审计作为国家经济社会运行的免疫系统，主要发挥三个方面的功能：预防、揭露和抵御。审计机关既有条件也有责任根据积累的经验提早感知风险，善于并敢于发现问题，针对一些重点关注问题预先进行盘查，在发现不对劲的情况时提前向有关单位发出警报。在监督过程中，审计机关必须保持客观、公正的态度，严格揭露并查处违法违规、铺张浪费、贪污腐败等行为，不包庇、不舞弊。除了揭露问题，将问题和漏洞暴露于阳光下外，审计机关更要就这些表现出来的部分进行深层次分析，寻根溯源，找到隐藏在冰山下的部分，深入分析问题背后的体制缺陷、制度漏洞、机制障碍，积极推动并争取从根本上解决问题，以提高财政资源配置效率，更好地抵御未来有可能发生的其他风险。这种针对政府的强有力的治理机制，从事前、事中、事后三个方面着手，能够有效提升地方政府行政管理绩效，从而对行政管理支出产生重要影响。国家审计的作用路径如图1所示。

图1 研究框架

（一）审计揭露功能

国家审计具有揭示与监督作用。在审计过程中，审计机关通过实施财政和预算执行审计等，强化财政监督，从职责履行前、中、后期各个不同方面跟进监督，并对其中的违法违规行为进行揭示和惩治，能够规范地方政府的各项行政管理行为，减少财政支出方面的贪污腐败、浪费资源等行为，维护财经秩序，降低行政管理支出。鉴于自利趋向和信息不对称，总有人会冒着风险去钻制度的漏洞。而国家审计正是在为这样不完美的财政制度服务，促使财政管理漏洞在被揭示之后能得到修补，促使财政制度不断改进，趋于完善。我国国家审计体系也正是在这样的过程中不断完善，社会经济运行机制也得以变得更加健康。例如，审计机关可以通过事中审计及时发现和揭露有关人员私自挪用资金或浪费资源的行为，通过跟踪审计及时跟进资金使用途径和流向以便有关部门尽快收回部分流失的资金。目前我国经济责任审计对象的扩大，审计内容的扩展，都为各审计单位敲响了警钟，监督力度一再加大，更加高标准、严要求。因此，我们提出假设1：政府审计揭示与监督作用越强，地方政府行政管理支出水平越低。

（二）审计预防功能

国家审计具有惩治与制约作用。正如古典犯罪学派代表人物贝卡里亚研究犯罪学时开创的威慑理论里所表达的观点，他认为对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。“即使刑罚温和，刑罚的确定性，也往往会比对另一种更加恐怖但是仍夹杂着不受惩罚的希望的刑罚的恐惧，带给人更强烈的印象；即便是最少的不幸，只要是确定会来的，也往往会震慑人们的精神。”就国家审计而言，这种理论同样适用。审计机关作为行使国家权力的机关，因其掌握惩罚权力，本身就具有威慑力。本质上，审计是委托人应对代理人（被审计单位）机会主义行为的一种机制（郑石桥，2011），地方政府实施行政管理行为必须遵守一定的规章制度，审计机关对其实施审计的过程，也是一个规范相关人员经济行为建立健全政府规章制度的过程。因此，审计机关能够通过制约政府相关单位的行为，来保证国家法律法规和相关政策的执行，维护地方政府行政管理的合法、合规性，降低行政管理支出。例如，1982—2012年，全国的审计机关共审计了510多万个（次）单位，严格遵守对违法违规行为的惩治制度，直接促进国家和各地方财政增收节支9200多亿元，有效降低了地方政府行政管理支出水平。尤其是在1995年我国推行“同级审”制度以后，审计机关施行了一系列促进各地方政府部门规范预算执行、加强中央对政府部门的财政监督的行为，在降低行政管理成本方面发挥了重大作用。因此，我们提出假设2：政府审计惩治与制约作用越强，地方政府行政管理支出水平越低。

（三）审计抵御功能

国家审计具有建议与咨询作用。审计机关发挥作用的过程中，需要对各政府单位的经济活动、财务会计等方面的资料进行收集审查，并逐步深入分析研究。这些记录在社会事务及自身的管理活动中起着建议和咨询的作用，为政府带来庞大的信息资源，为相关单位展开下一步工作提供助力。不断地信息积累和正确的信息反馈能够保证财政资金更有效率地被利用。各类审计案例给工作人员带来的经验可以有效减少他们在经济行为中的失误，提高资金利用的安全性，从而降低政府在行政管理方面的支出。如江苏省无锡市以审计对象（内容）的服务性、审计结论的建设性、审计服务对象的多元化为特色的“服务型绩效审计模式”，在一定程度上对政府行政管理效率具有很大的推动作用。而审计机关对地方各级政府部门不断更新的工作要求，对各相关人员不断加强的专业胜任能力要求也有力地保证了国家重大政策措施的落实。因此，我们提出假设3：政府审计建议与咨询作用越强，地方政府行政管理支出水平越低。

综上所述，政府审计机关通过各项审计活动，审查地方政府各级被审计单位的经济活动和行政管理情况，能够监督政府活动，揭示各项活动中存在的问题与漏洞，进一步惩治违法违规行为，使得审计的建设性作用能充分发挥，最终促进行政管理绩效的提升。因此，国家审计能够通过以上三种作用来提升政府行政管理绩效从而有效降低地方政府行政管理支出。