第四节 经济特区政策

经济特区政策是一类内涵丰富、形式多样的鼓励国际贸易、发展涉外经济的政策措施。经济特区（Special Economic Zones）是由一国政府划定的一片“境内关外”的特殊区域，通常为港口、海岛、边境口岸或交通枢纽地区等。在区域内该国实行各种经济贸易优惠政策，并发展物流仓储及加工制造等产业，从而达到引进外资、促进贸易和发展经济等政策目标。按照规模、功能及影响力的不同，政策指导下的经济特区又分为不同的类型。

一、自由港与自由贸易区

自由港（Free Port）是指一国政府按照“国境之内、关境之外”原则设立的允许外国商品、资金及人员自由流动的开放型海港或内河港。在自由港内，海关手续非常简便，不但一切货物免征关税，而且相关厂商还被允许在区域内开展加工、装配、仓储、销售、展览及包装等商业活动。只有当货物从自由港进入国内其他地区时，才会被按照进口商品进行管理并征收关税。自由港对于国际贸易的发展意义重大。其一，自由港政策带动了港口本身的建设，随着大量外贸业务的开展，加工贸易、转口贸易、国际运输及国际金融等业务相应发展，从而进一步丰富并提升了涉外港口的国际贸易功能。其二，自由港政策刺激了区域经济的发展，随着港口经济的外部性效应不断向周边区域辐射，与之相配套的产业，尤其是第三产业必然聚集和发展，从而创造更多的就业机会，带动和支持临近地区城市经济的发展。世界著名自由港有亚洲的香港特别行政区、新加坡、马六甲，欧洲的汉堡、鹿特丹、哥本哈根等。

自由贸易区（Free Trade Zone, FTZ）是在自由港的基础上发展起来的一类海关特区。自由贸易区并不局限于沿海或沿河港口，而是可以设在港口之外或内陆地区。类似的，在自由贸易区内，政府也实行了一系列经济与贸易优惠政策，比如免征关税、自由进出、便利商贸等。设立自由贸易区的目的同样在于发展国际贸易和带动经济增长。发展中国家就常常通过设立自由贸易区来实现吸引外资、扩大交流、摆脱贫困及加速工业化等政策目标。以中国为例，2018年10月16日，国务院批复同意设立了中国（海南）自由贸易试验区，成为除上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西之外的第12个自由贸易试验区。

需要注意区别的是，有一类自由贸易区（Free Trade Area, FTA）来源于国家间的贸易协定，比如北美自由贸易区，这属于更高层次的区域经济一体化组织下的双边或多边制度安排。在这类自由贸易区，内部成员之间实行零关税等自由贸易规则，对外则使用一致的国际贸易政策。其范围更广、影响更大，实质上已经不属于一国政府设置在国境之内并自主安排的经济特区范畴了（表4-1）。

总之，自由港与自由贸易区主要的优惠和便利措施包括关税税率优惠、海关手续简化、仓储运输服务、商品展销博览及加工装配便利等，是受到世界各国广泛采用的经济特区政策。

二、出口加工区

出口加工区（Export Processing Zone）是指由一国政府设立的专门进行出口商品的制造、加工、装配及包装等环节的特殊区域。出口加工区是在自由贸易区的基础上发展而来的，它在延续自由贸易区各项政策优惠的同时，强化了出口加工这一职能，是专门发展加工贸易的一种经济特区。一般而言，出口加工区多设置在经济发展条件便利和人口相对集中的港口或城市。在出口加工区内，随着外国资本的流入，与生产加工相联系的技术、设备及人员也在聚集。这些外国企业以出口加工区为依托，凭借区内优越的贸易政策环境和地理交通位置，充分利用当地的廉价资源来从事生产加工活动，从而实现节约生产成本、方便国际运输、扩大出口市场及持续获取利润等一系列目标。相应的，设立出口加工区的国家从中也扩大了对外开放、发展了配套产业、解决了就业难题、实现了经济发展。因此，出口加工区是一项双赢效果显著的经济特区政策。例如，世界上最早的出口加工区建立于20世纪50年代末，位于爱尔兰的香农国际机场附近。中国的出口加工区起步于改革开放之后，目前，规模较大的有江苏省的昆山出口加工区、无锡出口加工区，上海市的漕河泾出口加工区、松江出口加工区，以及四川省的成都出口加工区等。

出口加工区虽然来源于国家政策，但是建设一个具有国际竞争力的出口加工区却并非易事，尤其需要突出由两个层面的具体工作。其一，建设出口加工区应着力于基础设施等“硬环境”的建设。由于出口加工区需要承接大量加工装配业务，商品的流量与存量都很大。为了满足大量的生产、运输及储存业务，出口加工区必须建设起良好的道路、厂房、仓库及交通枢纽等基础设施，并保障工业生产对供水、供电、供气及网络通信等硬件设施的需求。其二，建设出口加工区应重视对政策服务等“软环境”的营造。优惠的政策和良好的服务是吸引外资的重要因素。除了自由贸易区的常用政策外，出口加工区还应针对加工企业开展专项优惠措施，比如，对进口原材料与机器设备免征关税；对加工企业的所得税、财产税等国内税给予优惠或减免；简化进区落户的手续流程，提高相关政策执行的透明度；承诺给予加工企业在使用土地、雇佣工人及结算外汇等方面的优质服务等。

三、保税区

保税区（Bonded Area）是指由一国政府或海关设立的允许外国商品在不缴纳关税的情况下长时间储存的特殊区域。保税区的主要功能可概括为保税仓储、出口加工和转口贸易三项。与自由贸易区类似，保税区也实行“境内关外”的管理模式，对进入区内的外国商品实行不征关税的政策措施。中国最早设立的保税区是1987年建立的深圳沙头角保税区。从那以后，海关陆续在各地设立了各类保税区。按照保税区的规模和功能不同，又可以细分为保税仓库、保税工厂、一般保税区和综合保税区四类。

其一，保税仓库是指由海关批准设立的特别仓库。保税仓库多为公用型仓库，其规模虽小，但储存的货物可在仓库内进行改装、分级、抽样、混合和再加工等，只要不进入国内市场，便不交关税，十分有利于数量不大的转口贸易。

其二，保税工厂是指由海关批准设立的特别工厂。保税工厂由具有法人资格的企业向海关申请设立，并在海关监管下进行一定的加工、分类、包装及检修等工序。相比于保税仓库，保税工厂的级别更高、规模更大，可开展的业务也更丰富，适合于长期从事加工贸易或转口贸易的出口企业。

其三，一般保税区和综合保税区都属于较高层次的保税区类型。相比之下，综合保税区的规模最大、功能最强。综合保税区除了具有一般保税区的各项功能外，还具有出口加工区、自由贸易区和现代化港口等的各项优势，是一国对外贸易发展的最前沿。我国的综合保税区有江苏的江阴综合保税区、广西的南宁综合保税区、四川的成都高新综合保税区、辽宁的营口综合保税区等。

需要注意的是，保税区和自由贸易区还是有明显区别的。其一，海关对二者的监管方式不同。海关对进入自由贸易区的货物不征关税，而对进入保税区的货物暂不征税，二者的法律含义并不相同。其二，进入二者的货物类型不同。在自由贸易区内，国外货物和国内货物都被允许进入，但在保税区内却只允许国外货物进入，而不允许国内货物进入。其三，二者对存储货物的时间要求不同。在自由贸易区内，货物可以自由进出并不限定储存期限，但在保税区内，货物的存储期限却是有限的，一般为2～5年。由此可见，保税区并不等同于自由贸易区。

四、综合型经济特区

综合型经济特区是指由一国政府通过给予优惠的经济贸易政策，设立并持续建设的具有招商、引资、加工、制造、贸易、金融、旅游及教育等多项功能的综合性特殊区域。这类经济特区，一般规模较大、功能齐全，对外能够积极参与国际分工并更加深入地嵌入全球价值链，对内能够积极发挥牵引经济作用并促进国内市场的对外开放与经济繁荣，因而对一个国家经济发展的影响非常大。综合型经济特区在法律、政策、地理、人口、基础设施及自然环境等方面具有整体性的综合优势，通常涵盖了自由港、自由贸易区、出口加工区及综合保税区的各项功能，拥有相对独立的完整的产业体现，并能够在区域内实现全产业链的高效率分工与配合，充分发挥出了规模经济效应。可以说，综合型经济特区是各类经济特区中级别最高、难度最大、影响最深远的一类。

改革开放以来，中国的经济建设取得了辉煌的成就，其中，经济特区政策发挥了积极作用。从20世纪70年代末到80年代初，中国政府先后设立了深圳、珠海、汕头和厦门四个综合型经济特区，80年代末又增设海南经济特区。这些经济特区凭借优惠的经济政策、灵活的经济措施及高效的管理体制，打造了良好的外向型营商环境，在不断引进外国资金、技术及管理经验的过程中，培养了中国自己的优势产业与龙头企业，为区域经济的全面发展做出了贡献。近年来，新的经济特区还在继续建设。2010年5月，中国政府批准设立了霍尔果斯经济特区和喀什经济特区，这将为引领西部地区发展外向型经济创造条件。

五、其他经济特区

其他类型的经济特区包括自由边境区、过境区及科学工业园区等。还有一些特殊区域虽然名称各不相同，但实质还是各类主要经济特区的一种或几种。

其一，自由边境区（Free Perimeters）是指一国政府在其边境地区设立的带有自由贸易区或出口加工区性质的经济开发特区。这类区域以发展边境贸易为主，附带发展加工贸易。不同于自由港得天独厚的地理优势，自由边境区往往位于一国的边远地区，不仅深入内陆，而且基础设施和城市发展也相对落后。开展对外贸易往往成为这类地区脱贫致富、发展经济的最佳选择。例如，在美国与墨西哥、加拿大的边境上就有不少自由边境区。中国的满洲里口岸也正在探索建设中俄边境的自由边境区。

其二，过境区（Transit Zone）是指一国政府设立的用于便利相邻国家之间开展国际贸易的中转贸易特区。过境区通常位于延边、沿河、沿海、沿湖的港口、机场或城市，对相关国际商品实施保税政策并严格限制其开展加工、装配及包装等业务。世界著名的过境区有德国的汉堡、法国的马赛及巴基斯坦的卡拉奇等。

其三，科学工业园区（Science and Industry Quarter）是指一国政府设立的专门以研发和推广新技术、新工艺及新产品为目的服务型政策优惠特区。这类特区通也具有外向型特征，招商引资的重点是技术与人才，其本质还是一种配合国际贸易竞争的特殊手段。科学工业园区通常位于交通设施便利、信息网络发达及研究机构密集的城市边缘，融合了发明创造、教育培训、创新创业及人员交流等多种功能，并且在政策上也具有一定的产业。随着科学工业园区的成熟与繁荣，其还能带动周边地区的城市化与现代化，具有显著的经济外部性，因而在很多国家或地区都有应用。区别于其他经济特区的资本密集型、劳动密集型特征，科学工业园区则更注重发展知识密集型和技术密集型优势。它将无形的知识、技术及理念转变为有形的产品、方法及生产力，从而为经济发展提供了智力支持。有时候，这类特区也被命名为科技园、孵化园、创业园及开发区等。世界上著名的科学工业园区有美国的硅谷、日本的筑波科学城、德国的慕尼黑高科技工业园区、英国曼彻斯特科技园区等。中国也建设了北京中关村科技园、上海张江高新技术产业开发区、成都高新技术产业开发区等大量不同规模和等级的科学工业园区。