解读“十二五”规划(1)
（2011年10月27日）
许慧文：您是“十二五”规划咨询委员会的委员，在编制规划过程中做了许多工作。就我个人而言，我对“规划”的理解是，“规划”不仅仅着眼于引导经济发展的方向，同时它在政府进行公共管理的过程中扮演着非常重要的工具角色。也就是说，虽然“十二五”规划的核心在于目标设计，但是我同时也关注政府如何利用规划的制定进一步发挥其影响力。请问您是怎样看待“规划”的定位的呢，它总体上是怎样考虑的？
胡鞍钢：“十二五”规划的定位主要是阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。
因此，目标设计是整个“十二五”规划的核心部分，而其中许多项又是用指标来体现的。在我们的研究中，我们对比了“十二五”规划与1981年至1985年的“六五”规划。我们将所有指标分为两类：经济类指标与非经济类指标，非经济类指标包括公共服务、能源利用效率等方面。我们发现，经济类指标在“六五”时期所占比重是60.7%，而到“十二五”规划时期，经济类指标已经降到了12.5%。不仅如此，“六五”时期的指标主要是指令性的，没有指导性的。直到1986年的“七五”计划，才第一次下调了指令性指标的比重，新增了指导性指标。到“十二五”时期，指导性指标已经占据了很大比重。
五年规划不同于五年计划，量化指标分两类：第一类称为预期性指标，主要为市场、投资者、经济活动主体提供国家发展目标。第二类称为约束性指标，一是约束不同的中央政府部门，二是约束地方政府，约束他们要跟中央政府签协议，动用公共资源保证实现这些约束性指标，这些目标设计都要考虑到发展阶段、可行性、财力等。具体而言，在“十二五”规划的24个主要指标中，预期性指标12个，主要集中在经济发展、结构调整和科技进步上，占50%；约束性指标由“十一五”规划的8个增加到12个，主要集中在节能减排和改善民生等方面，从36.4%提高到50%。这与传统的五年规划是很不一样的。
许慧文：那么请问，中国政府是如何根据市场的供给与需求情况来制定预期性指标的呢？
胡鞍钢：我可以举三个例子。在“十二五”规划中，GDP增长率确定的是7%，当然实际上中国经济增长潜力在8%—9%之间。这是中国经济最为适度的增长区间，也是全社会净福利最大化的增长区间。又比如服务业增加值比重累计增长4%，这一方面是由于市场环境的变化和社会对服务业需求的增加，另一方面也是因为政府积极鼓励相关产业发展，降低市场进入壁垒，以实现从工业为主导的现代产业格局向服务业为主导的现代产业格局转变。除此之外，“十二五”规划提出城镇化率累计增长4%，对于这一具体目标的制定除了依据市场情况之外，还考虑到政府实行两策并举的方式推进农民工市民化，即，将户籍制度改革和社会公共服务改革同时进行。因此，我们可以看到，政府对于这些具体目标的设定都是从两方面着手的，既充分考虑市场机制的作用，同时也考虑到政府政策引导的效力，亦即最大限度地发挥政府公共服务的能力。
政府这种从市场和公共服务两个角度着手设定指标的特点不仅仅体现在24个主要指标之中，还体现在对许多二级指标的设定上。例如农业方面，规划提出要提高农产品供给能力，粮食播种面积稳定在16亿亩以上，综合生产能力达到5.4亿吨。这实际上是根据市场的供给与需求，根据我国粮食的进出口量等情况来设定的。但同时也体现了政府为提高农民收入、改善农民生活水平所作的努力。所以说，虽然我们一再提出要弱化经济增长指标，增加非经济指标比重。但实际上，经济类指标的增长仍然超过了我们的预期，政府在更多关注公共服务和民生的同时，实现了经济的快速增长。
因此，现在我们的五年规划已经具备了不同的含义，它更强调发展和改革相结合，更加注重制度建设和机制创新。许多外国专家学长并不了解中国的这种变化，而实际上我已经跟踪研究了从“十五”规划到“十二五”规划的三届五年规划。2005年，我们率先对“十五”规划的实施情况进行了评估。随后，国务院接受我们的意见，于2008年邀请清华大学国情研究中心、国务院发展研究中心和世界银行驻华办事处分别从各自的视角为“十一五”规划的实施情况提交独立的中期评估，包括客观的批评意见，同时各自提出下一步实施规划的政策建议，作为国家发展和改革委员会起草中期评估报告的重要参考。这一中期报告最终将向人民代表大会报告。这一程序充分体现出公共政策实施评估的专业化、国际化以及独立性和客观性。在这些研究的过程中，我也清楚地看到了中国政府怎样将目光转向公共服务领域，中国如何实现科学发展。
许慧文：您刚刚提到为“十一五”规划做中期评估，请问评估的结果如何呢？这次评估是否有助于政府更好地分析政策的效果，日后更好地进行政策目标的设定？
胡鞍钢：怎么评估“十一五”？我的第一个判断，“十一五”是极不平凡的五年，国内外环境纷繁复杂，重大自然灾害非常多，此外有各种社会矛盾和国际金融危机。1997年亚洲金融危机期间，中国的出口额仍然是正增长，但这一次大幅下降。
第二，“十一五”规划的实施为“十二五”奠定了基础。“十一五”规划在2008年请我们三家机构作中期评估，专门设计22个主要的经济社会指标。其中几个重要指标没有实现，比如服务业应提高3%，实际只提高2.5%；占就业总量比重应提高4%，实际只提高3.5%。说明“十一五”没有实现发展方式从工业为主转向服务业为主。这也成为“十二五”规划的一个基本方针，提出服务业比重提高4%。
根据22个核心指标和22个次优先指标，我为“十一五”完成情况打86.4分。按同样的方法进行后期评估，“九五”是75分，“十五”最低，是64.3分。可以看出，中国正在一点点进步，这是一个渐进的改革过程。所以我提出，如何使中国“十二五”完成情况达到90分，这是一个重要问题。
应当看到，即便是只对国家制定的总规划实施情况进行中期评估与后期评估，就将对新的规划及政策制定产生极大的影响。而现在，所有地方政府制定的规划也被要求要进行中期评估与后期评估，并将评估结果向地方人民代表大会汇报。我认为这是非常必要的，而且这一先河由我们开创，具有非常重大的意义。
一旦你了解了中国是如何制定五年规划，如何实施五年规划，如何评估五年规划，你就会逐渐了解中国为什么能够成功应对金融危机等一系列挑战。正是由于“十一五”规划已经制定了非常明确的基础设施建设计划，即便金融危机到来，我们也只需要踩下油门，迅速应对危机。不仅是国家，每个领域、每个行业、每个省也都有自己的五年规划。以广东省为例，中央一推出“四万亿”计划，广东省就立即向中央政府提交了本省的基础设施建设计划，而这正来源于该省的五年规划。这是美国等西方国家所不能比拟的。
许慧文：请问地方制定的五年规划与国家的五年规划之间是怎样的关系呢？
胡鞍钢：这是一个非常好的问题。我们计算了中央和地方五年规划的重叠系数。“十一五”规划时期，这一系数已经超过了85%。但在“九五”时期，这一系数还相当低，仅为65%。这反映出中央和地方的规划正在变得越来越重叠，越来越一致。举一个例子，国家“十一五”规划共设定了22项主要指标，北京的“十一五”规划则设定了39项指标。在这些指标中，有至少80%，甚至90%的指标是与国家设定的22项指标相匹配或相似的。而余下的几项指标则是根据地方具体情况设定的。我们发现，省级政府五年规划设定的指标通常是国家设定指标数量的1.5倍至2倍。
许慧文：这是不是因为地方有更多的特殊情况？
胡鞍钢：是的。而且不仅仅有地方政府的五年规划，还经常会有地方某个领域或行业的五年规划，如地方交通发展五年规划、地方环境保护五年规划等。所以关键在于我们怎么样找到一种“激励相容”的制度，既激励地方实现他们的目标，也激励他们实现中央的目标。“十二五”规划中列出的所有指标，尤其是约束性指标，地方政府都必须受其约束和监控。但同时地方政府也可以依据当地的实际情况制定其他的约束条件，并且绝大多数约束性指标都是公共服务领域的。这也反映出政府如何针对我国国民经济中的突出问题和深层次矛盾，加快转变经济增长方式。
许慧文：我很认同这种做法，中国的政府正在用更为科学、更为协调的方式制定中央和地方的发展规划。并且，中期评估、后期评估等一系列监督评价举措也是相当重要的，有助于总结在规划实施过程中成功与失败的经验，并为下一轮规划的制定提供建议。
胡鞍钢：如果你观察中央政府和地方政府的五年规划制定过程，你会发现这是一个混合的模式，既不是绝对的中央集权，也不是完全的地方政府自治分权的模式。这是因为，中华人民共和国的宪法明确规定，地方政府对地方人民代表大会负责，并不是对上级中央政府负责。但另一方面，地方政府又必须受中央政府提出的约束性指标的约束。所以地方政府在制定五年规划的过程中，就必须同时考虑这两方面的因素，既要将完成中央制定的约束性指标纳入工作范畴，同时也要考虑到地方情况的特殊性。这既不同于联邦制，也不同于彻底的地方分权制度。我将其称为找到“45度角”，一方面地方提出自己的目标，一方面专家们提出国家的发展目标，使两者趋同，形成合力，使地方的积极性和国家的支持有机结合。
以基本保障房为例，包括北京、上海、广州在内的许多地方都对此有很强的市场需求。同时中央政府也通过信贷政策、转移支付等手段积极鼓励基本保障房建设。这次安居工程建设，将3 600万套作为一个约束性指标，这就等于对这个产业增加了政府的投入，但是市场仍然为主。
这也反映了中国如何处理好中央与地方之间的关系。应当说，1994年以前，中央政府和地方政府之间的矛盾是十分尖锐的。这也是实施分税制改革的一个很重要的原因。但是现在，这两者之间的关系已经向着越来越合作、和谐与稳定的方向发展。
许慧文：所以说，您的意思是中央政府与地方政府通过在制定五年规划的过程中，使双方设定的目标与指标更为一致这样一种方式，来避免或缓解中央政府与地方政府之间的矛盾和冲突。
胡鞍钢：是的。但是这是一个非常具有弹性的关系。比如说国家“十一五”规划提出，万元GDP能耗要比“十五”期末降低20%左右。但地方制定五年规划时，可能将这一数字调整为17%或18%。中央政府并不要求地方政府完全按照国家制定的约束性指标执行。不同的地区有不同的现实情况，地方政府可以按照自身情况制定本省的量化指标。
许慧文：那么地方政府在制定自身五年规划的过程中，中央是否清楚知道地方在做什么，为实现规划目标作出了哪些努力呢？
胡鞍钢：中央与地方之间存在很友好的交流机制。以“十二五”规划为例，2009年9—10月，国家发展和改革委员会采取委托多家研究的方式。例如对其中最重要的选题，《“十二五”规划总体思路和目标研究》，共委托了国家信息中心、国家发展和改革委员会宏观经济研究院、国家行政学院、清华大学国情研究中心四家进行独立研究。
在此基础上，12月，国家发改委吸收各方研究成果起草“十二五”规划基本思路，形成基本思路初稿。此后，国家发展和改革委员会开始征求专家意见、各部门意见。根据各方的修改意见，国家发展和改革委员会对基本思路进行修改完善。
而地方的人大代表会议通常在1—2月召开。这也就意味着，地方政府可以通过阅读基本思路初稿，了解中央的主要意图和基本指标，如节能减排、提高人均预期寿命等。在此基础上，地方再依照本地实际，制定自身的五年规划。
中央与地方之间这种友好的交流沟通机制是建立在信息分享基础之上的。2009年12月，国家发改委召开了年终会议。不仅地方发改委的领导参加了此次会议，许多省市的政府领导，包括省长、副省长也参与了会议。我们经常把这类会议称为“吹风会”，意在通过年会的形式分享国家的政策意图、发展方向等。而通过正式的信息发布与非正式的信息交流相结合的方式，使得中央与地方之间的沟通渠道更加畅通、更为有效。
我认为政府的决策过程正越来越科学，越来越民主。在对“十二五”规划进行前期研究的过程中，从2008年底起，国家发改委提出了包含8大领域39个题目的“十二五”规划前期重大问题，向全社会公开招标，其中有70个单位的选题入选，加上直接委托研究，发改委系统内部研究，选题大约有数百个之多，参与专家数千人、研究人员达上万人，形成了几百万字的研究报告。而在所有参与研究的机构中，高等学校的研究机构占了54%。仅仅是我们学院，就有我和杨永恒老师都参与了研究，但是我们负责不同的部分，从不同的角度对“十二五”规划制定和实施的背景进行专业的分析和研究。
以我们中心为例，我们需要与其余四家研究机构进行竞争。所以我们从2008年8月开始进行研究，到2009年4月完成初稿，2009年10月提交终稿。我们是第一家向国家发改委提交报告的研究机构，与我们竞争的其他四家机构到10月、11月才提交他们的报告。综合我们五家机构的研究报告结果，2009年12月国家发改委起草了向党中央、国务院汇报的基本思路意见稿。所以这是一个广纳善言，集思广益的过程。
许慧文：我发现，除了有“十二五”总体规划之外，还有许多不同领域不同行业的规划，他们也都是国家层面的。所以我想请问，这些规划与“十二五”规划之间是一个怎样的关系呢？
胡鞍钢：我直接参与到了教育领域的规划，例如中长期人才规划。我同时也参与了国家主体功能区规划。主体功能区规划得出的主要观点和政策会直接进入到“十二五”规划。这是因为主体功能区规划设定的时间是到2020年，而“十二五”规划到2015年。五年规划是国家发展规划，这反映出了它属于国家核心规划，其他规划则起支持辅助作用。但另一方面，其他规划方案的提出是对五年规划的细化。2013年我们将对“十二五”规划进行中期评估，2015年将进行后期评估，这些规划也将成为评估的重要参考资料。
所以这是一个持续的相互作用的系统。其他规划支持着五年规划的制定与实施。如果其他规划能够明晰观点，并得到有效执行，就将有助于实现最为核心的五年规划的目标。
许慧文：您刚刚提到了主体功能区规划。这是我第一次知道中国根据不同的区域特点对其空间甚至人口分布等格局进行了详尽的规划。这是一件非常了不起的事情。可以请您谈谈更多与它相关的吗？
胡鞍钢：首先，所谓科学发展，就是依据我国的基本自然地理条件，科学地进行国土空间总和评价，这包括对全国土地资源、水资源、环境容量、生态系统脆弱性、人口集聚度等一系列因素的综合评价。《全国主体功能规划区》（2010年12月）就是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，旨在构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局。由于五年规划的篇幅有限，不能对不同地区究竟应该如何发展给出详尽的信息，所以我们需要主体功能区规划来丰富和完善这方面的信息。
其次，在规划的过程中，我们从德国和日本学习到了很多经验。德国仅仅对全国的城市地区进行了规划，而日本到目前为止已经推出了至少六个规划方案，给予了我们很多的启发。我们将德国、日本的经验与中国的五年规划相结合，试图缩小甚至消除地区间的发展差距。
同时，值得一提的是，主体功能区规划实际上应当算作是中国的一项伟大创新。《2009年世界发展报告》指出，中国的崛起将重塑世界经济地理格局。但是这一观点的提出是基于不同地区之间的经济增长速度、贸易等情况，并没有考虑到不同区域的生态环境等情况。中国在主体功能区规划中第一次提出这个概念，将不同地区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等纳入考虑范畴，是一次伟大的创新。我在几年前就参与到了这个规划的设计工作之中，我认为这反映出中国领导人不仅重视经济发展和市场规律，也充分尊重自然规律。
但是，我认为目前全国主体功能区规划的时间跨度仍然太短了，规划期只到2020年。而很多基础设施建设、生态环境建设需要至少40年到50年的时间。但我认为这个情况会一步一步得到改善，同时在这个过程中，我们也发现中国的领导者，以发改委为代表，将更加关注公共产品、公共服务的提供，尤其是生态产品的提供。
许慧文：之所以发生这种转变，有一部分原因是领导人已经意识到过去中国的高速发展破坏了生态环境，并引起了一些民众的抱怨。他们逐渐认识到破坏生态环境所带来的严重后果，对于科学发展的理解也进一步加深。而所有这些都将作用于他们的决策过程。
但是，也有这样一个观点，认为主体功能区的这种规划只能够被政府部门的人所理解，对于大多数的普通群众，他们并不是真正了解和关心这一规划的具体内容。
我认为，假如我是一个普通民众，当我了解到国家的主体功能区规划，了解到国家两横三纵的城市化规划，它们涉及经济、人口等的空间布局，不发达地区与相对发达地区的平衡等问题，它们向我展示了这个国家在未来20—40年时间里将怎样发展的完整的景况。这促使我即使作为一个最普通的公民，也将开始思索国家未来的发展命运，并从中受到极大的鼓舞。
请问您对此是怎么看的呢？您认为最重要的仍然是如何让政府部门的官员了解这些规划其中的意义吗？
胡鞍钢：严格地说来，这个国家主体功能区图景的设计是非常学术、非常专业的，有许多的学术机构参与到其中，做了大量的调查、研究、分析工作。即便是我，也没有办法完全理解它的全部内涵。这与五年规划是有些不一样的，五年规划很清楚地列出了国家未来发展的方向，与每一位公民的生活都息息相关。而主体功能区的规划则涉及社会科学、自然科学的诸多方面，这也反映出国家正在尝试从不同的角度，多样化地解决生态环境与经济发展的协调问题。即便是此次汶川地震后进行的灾后评估与灾区重建也是建立在主体功能区规划的基础之上的。这也就是说，任何地区建设、工业区建设都建立在国家主体功能区规划的基础之上，避免出现“村村点火、乡乡冒烟”的景象。这也就意味着，到2050年，中国将基本实现新型工业化、城镇化、基础设施现代化，我们将用更少的土地创造出90%以上的GDP，养活70%到80%的人口。这是非常专业的研究，即便是美国也没有做到。
许慧文：但是您刚刚提到日本、德国作过这一方面的研究，并且取得了一定成果。这是什么原因呢？
胡鞍钢：日本国土面积很小，他们必须进行此方面的研究。日本第一次进行此类研究是在20世纪50年代。他们要研究如何在有限的土地上发展经济，养活更多的人口。
如果我们按照国家主体功能区规划的设计发展，我们将不仅能够用更少的土地养活更多的人口，我们还将能够高效地提供更多的公共服务。
许慧文：类似的规划似乎是不适合英国一类的国家的。因为英国的工业革命已经进行了很多年，大多数地区的工业布局都有着很深的历史基础，难以再作出重新的规划和调整。所以或许我们不能将英国和中国进行简单的对比。
胡鞍钢：在我看来，之所以支持国家进行主体功能区规划主要是由于我们的发展是一个不断改进的过程，我们不希望重蹈西方发达国家的覆辙。我们需要更多地吸取西方国家发展过程中的经验和教训，我们更需要对国家未来的发展进行科学的研究和设计。这是非常重要的，因为一旦中国犯下了西方国家曾经犯的错误，我们要花费更多的精力和成本才能更正这些错误，尤其是在空间布局方面犯下的错误。现在，我们建设“绿色中国”，也主要是建立在主体功能区规划的基础之上的。我们要不断建设和扩展绿色生态空间，包括进一步提高湿地、森林、草场、水面面积等。
许慧文：所以中国将需要更多先进的技术和知识来更好地管理这些生态空间。
胡鞍钢：目前，我们拥有几张非常专业的数字图，如生态安全战略格局图，我们将主体功能区的规划与科学技术、数字图表很好地结合在了一起。比如说，在这张图里，如果你想知道合肥的情况，你只需要点击，就可以了解合肥的详细信息。包括自然湿地保护率、森林面积等一系列重要指标。而现在中国的问题是，如何按照这几张图进行建设，科学发展。
为什么你会对五年规划和主体功能区规划这么感兴趣呢？
许慧文：事实上，我一直对这个领域非常感兴趣。我主要研究中国政府的政策制定、中央与地方关系等，我研究这些问题已经有35年的时间了。在与您交谈的过程中，我发现一个很有趣的现象，就是您从来没有提到普通民众对于目前中国政府制定的这些政策和规划的看法。我认为，这实际上是中国目前政府管理的一个写照，普通民众并没有很好地参与到公共管理的进程之中。而在我看来，如果一个政策要起作用，不仅仅是中央官员、地方政府官员要理解，更重要的是民众要理解，要希望这个政策能够起作用。
所以我很好奇，如果将这个规划向民众解释，他们会有怎样的反应？因为如果你在美国发布这个规划，一定会激起很大的争论，你会听到许多不同的声音，会有许多人从不同的立场出发，或支持或反对。
胡鞍钢：这次的“十二五”规划中，将“建立健全基本公共服务体系”单设一篇，提出了改善民生计划，用专门的篇幅来讨论与普通民众利益相关的问题。
如提出了一个重要指标：城镇创造就业。因为根据“十五”规划当时提出的是新增4 000万个就业岗位，但实际的结果达到了4 600万个，因此在“十一五”规划中就提出了4 500万个目标，而实际结果执行下来，特别是在金融危机的情况下，因为全世界都是在摧毁就业的，像美国大体就是多产生出800多万的失业人员，因此也创造了第二次世界大战以来失业率最高的纪录。中国是什么情况呢？不仅实现了4 500万新增就业岗位，实际上达到了5 771万，因此“十二五”规划提出我们要进一步创造4 500万就业岗位，可以说世界最难的题其实是创造就业，不管是发达国家还是发展中国家，我们现在大体上不仅解决了我们的吃饭问题，还能够解决我们现在将近3亿的城市就业岗位需求，这相当于美国全部就业岗位数的两倍以上，美国大体是在1.4亿个左右。而在这个过程中，最重要的是城市移民和农民从中受益。
又比如，不同的地区有不同的最低工资标准。“十二五”规划则提出，要提高最低工资标准水平，使其年增长至少13%。除此之外，还有提高养老保障水平、提高医疗保障水平、提高城乡低保标准、减轻居民税收负担、减少贫困人口数量、实施保障性安居工程等一系列具体内容。世界上没有任何一个国家推出了像中国这样具体的民生改善行动计划，行动计划意味着不是嘴上说说而已，而是要付诸实际行动，迎接三年后的中期评估。
许慧文：请问您认为国家的主体功能区规划是否会向广大民众进行大规模的宣传教育，使他们了解这个规划的大致内容和含义？还是这个规划不会公开？
胡鞍钢：这个规划目前已经在网络上正式发布了，所以任何人都可以在网上找到这个规划的相关信息。但是政府并不会像宣传“十二五”规划一样对这个规划进行大规模宣传，因为主体功能区规划是一个非常学术、非常专业的规划，它很难真正被普通民众完全理解与接纳。
但是CCTV第2套节目也邀请了一些专家学者，请他们从专业的角度，通过公开的演讲对主体功能区规划进行解读，所以更多的民众可以逐步了解到这一规划的信息。
许慧文：我认为中国有很多的民众，无论大城市或者农村，他们都非常关注环境问题。他们甚至成立了许多民间组织，成为环境保护的志愿者或积极分子。这些人他们应该会对主体功能区规划非常感兴趣。
胡鞍钢：事实上，与这一规划专业内容相关的学者、专家们都对它非常感兴趣。但是对于普通的没有专业知识背景的民众而言，他们想要理解还是有一定困难的。
许慧文：我注意到，对于政府提出的“两横三纵”城市化战略格局，普通民众也很容易理解并记住它。
胡鞍钢：是的，这个概念对于普通民众而言也是简易可得的。比如我在郑州，我就知道我正处于两横三纵的交通枢纽位置之上。
许慧文：如果我是一个普通民众，我可以拿到这张地图。找到我目前所处的位置，然后明白在国家未来的战略布局规划中，我的城市将会得到怎样的发展。
胡鞍钢：实际上，正如我之前一直在说的，主体功能区规划对于普通民众而言，过于专业而难以理解。它的提出实际上是为了辅助和支持“十二五”规划的实施，政府真正希望民众更多了解和关注的，是“十二五”规划本身。
许慧文：但是事实上，这些规划的提出也确实鼓舞了民众，尤其是学者们、接受过高等教育的人们以及政府官员。那么，我想请问您，您觉得在计划的实施和评估过程中，最大的问题或者阻碍是什么？最困难的部分在哪？
胡鞍钢：毫无疑问，在“十二五”规划的实施过程中我们肯定会遇到许多的困难。但是，我们吸取了“十一五”规划的经验与教训，在“十二五”规划的最后一章，提出建立健全规划实施机制。具体措施包括如明确责任、建立更完善的法律机制，以及评估机制等。
事实上，“十一五”规划第一次明确提出建立规划实施机制。而我认为，这次建立的规划实施机制中有两个非常重要的因素：一个是如何评估，评估规划的实施效果；二是如何综合考核，考核与规划实施相关的政府、机构以及个人。这些评估和考核主要是建立在24个量化指标的基础之上的，以节能减排为例，中央政府就将根据万元GDP能耗是否下降20%，耕地保有量、工业增加值用水量等一系列具体量化指标对地方政府及相关机构人员进行评价考核。这也是为什么在五年前，我们就提出要量化指标。
许慧文：为什么您认为指标的量化这么重要？
胡鞍钢：当初，我们在对“十五”规划进行评估时，我们发现，有一些预期目标无法进行评估或衡量。这就是因为，这些指标没有被量化。在我们的报告中，我们指出，“十五”规划提出要提高社会保障水平，但究竟提高什么，提高多少，占比多少，都没有被界定。而到了“十一五”规划，就提出了城镇基本养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率等一系列衡量社会保障水平的指标。我们推动了这些指标的量化，而在进行后期评估时，我们就可以有非常直观的发现。如全国参加职工基本养老保险人数，“十一五”规划设计的目标是2.2亿，但实际上最后达到了2.57亿。
在“十一五”规划中，我们共提出了22个量化的一级指标。除此之外，在具体的章节中，我们还设定了另外22个量化的二级指标。而在“十二五”规划中，我们共提出了24个量化的一级指标，在具体的章节中，我们还设定了近40个量化的二级指标。而我们日后的评估不仅仅是基于一级指标，我们还将对二级指标进行评估与考核。
许慧文：我理解您的意思。但是在西方，许多人谈及中国的政治体制时，会认为中国的政治体制中充满了“讨价还价”的余地。而如果设定了这么多量化的指标，也就意味着讨价还价的空间大大缩小了。这会造成什么问题吗？
胡鞍钢：讨价还价是中国政治以前的模式。而我们之所以设定这些指标，也正是因为我们不赞成讨价还价，我们真正关注的是真实的表现。但同时，我们可以协商讨论这些问题。举例来说，在起草“十二五”规划时，我们提出目标：主要污染物（指化学需氧量、二氧化硫）排放总量减少10%。国家发改委接受了我们的这一建议，将其纳入“十二五”规划的草案之中。但是后来，在讨论时，环保部门提出由于存在很多条件的限制与阻碍，10%的目标对于他们而言难以实现，他们希望能够将这一目标从10%下降到8%。这并不是讨价还价，而是反映了不同政府部门之间如何沟通协商、中央政府与地方政府之间如何沟通协商的过程。而这种协商机制是非常重要的。
提出这样一个量化的目标，对于我们研究机构而言，是相对容易的。但是对于实施部门而言，它们就要相当地努力，付出很多的成本才能达到。
所以我想指出的是“十二五”规划的关键词，我把它概括为“绿色”。国家“十二五”规划将成为中国第一个绿色发展规划，将成为中国实现绿色现代化的历史起点，而我要不断地推动中国从“黑猫”向“绿猫”的转变。
许慧文：您提出的绿色发展和可持续发展之间有什么区别？
胡鞍钢：五年前，我也提出过相似的观点，但是当时没有被接受。而这次，我很高兴它被接受了。应当说，全球气候变化，不仅是全球的最大挑战，也是中国未来发展的最大挑战。中国需要积极地参与第四次工业革命，即绿色工业革命。
许慧文：您认为是什么导致了您的思想五年前没有被接受，而现在又被接受了呢？
胡鞍钢：我认为是因为中国成为世界最大的排放国了。所以可以说，这是坏事变好事。明年，我们将出版一套新的书，来系统地介绍绿色发展理论。因为明年，联合国将在巴西里约热内卢召开可持续发展峰会，而这次会议讨论的主题就是绿色发展。而我们希望，通过这本书，中国能够在这次绿色工业革命中成为领导者、创新者、贡献者。所以这本书不仅仅介绍了绿色发展的相关理论，更论述了中国究竟应该如何实现绿色发展。
许慧文：祝贺您。这不仅仅是您对中国作出的贡献，更是对世界作出的贡献。但我想，这本书也同样需要许多专业知识，需要科学的计算与分析。
胡鞍钢：是的。我将这个理论称为第二代“猫论”。如你所知，邓小平曾提出“黄猫、黑猫，只要捉住老鼠就是好猫”(2)。而现在，中国面临的最大的危机，不仅仅是全球金融危机，更是全球气候变化。但是，却没有引起足够多学者的注意。目前，中国的碳年排放量全球第一，我们要考虑的是，如何将这次危机转化成机遇，也就是将“黑猫”变成“绿猫”。
所以，这也体现了学者、智库在国家制定政策过程中的重要性。不仅仅是我，也不仅仅是清华大学国情研究中心，现在有越来越多的优秀的研究机构加入了政策制定的研究之中。胡锦涛在清华大学建校100周年发表的讲话中提出，鼓励更多的高等院校和研究机构加入国家决策过程。(3)
2004年，国务院改革了决策机制。提出要进一步改善决策规则和程序，国家在处理重大问题和制定重大决策时，要邀请国内外专家进行决策实施背景研究，为决策的制定与实施提供建议，以保证决策的科学有效。
这也反映了“智库”在中国得到了越来越好的发展。目前，中国已经出现了大批的“智库”，如官方的国务院发展研究中心；随着经济活动的复杂化和研究领域的精细化，各个中央部委如农业部、财政部、中国人民银行等纷纷设立了自己的研究机构；各重点高校属下的研究机构也越来越积极地参与政府的政策研究和政策咨询工作，同时也涌现出了许多的“民间智库”，这些智库都将推动中国的公共决策的制定与实施更加科学化、更加民主化。
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许慧文：非常感谢。所以说，您对于这次的规划总体上是很满意的，对吗？
胡鞍钢：是的。因为这一次，我们大多数的建议都被政府采纳了。尤其是我们提出的关键词：绿色发展。清华大学不仅仅是要在培养未来国家领导人、国家栋梁方面发挥重要的作用，也要为现在的政府、现在的领导人提供更多的合理化的建议和研究成果。
前一段时间，我去北大荒，我非常惊讶。因为我发现到处都在谈“绿色”、谈“绿色发展”。我很惊讶那么多普通民众可以理解“绿色发展”。我发现中国的普通民众有着很强的求知欲，并且能够迅速地将他们得到的知识运用于生产实践之中。
许慧文：这点也是我的感受。我发现中国人总是特别渴望得到新的知识和信息，并且迅速地将他们得到的知识运用在他们的生活生产之中。所以中国人真的非常聪明、非常有才干。我相信，如果普通民众都能理解“十二五”规划的目标，这个规划一定能够圆满实现。
(1) 本文系胡鞍钢教授2011年10月27日与牛津大学当代中国研究所主任许慧文（Viviennne Shue）教授的访谈记录稿，黄瑜同学协助翻译整理，作者又作了中文修改。
(2) 摘自1962年邓小平《怎么恢复农业生产》的讲话，《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年版，第297页。
(3) 胡锦涛：《在庆祝清华大学建校100周年大会上的讲话》，提出高等学校特别是研究型大学“要积极适应经济社会发展重大需求，开展国家急需的战略性研究、探索科学技术尖端领域的前瞻性研究、涉及国计民生重大问题的公益性研究”。刊于《人民日报》2011年4月25日。