1.3 中国清洁能源产业发展的短板

现阶段清洁能源具有良好的发展机遇，但相较于一些发达国家，我国的清洁能源发展较晚，在技术、制度和整体规划方面都面临着不少阻碍，主要体现在以下几个方面：一是清洁能源技术的核心内容由发达国家控制，如在风电领域，欧洲和美国等发达国家始终处于“领头羊”位置；在光伏发电领域，德国和日本占主导地位。我国的清洁能源技术研发滞后于国外，技术开发体系不是很完善，开发利用成本仍然很高，这在很大程度上限制了发展。二是我国有关机构的机制仍然不健全，而其发展需要政府各个部门的协调与统一，但是目前各部门之间还不能达成高度统一，在日常审批、资源共享、资金流动方面都存在诸多不便。三是中国清洁能源发展缺乏统筹规划和布局。地方规划和国家规划存在冲突，各地区之间存在重复建设，导致了资源的浪费和产业的无序竞争，最终迟滞甚至阻碍了我国清洁能源产业的发展。

中国清洁能源产业发展的短板具体体现在以下几个方面：

第一，清洁能源技术“瓶颈”仍需突破。清洁能源在国内规模巨大并且正以一个较快的速度发展，但快速发展的背后暗藏着诸多漏洞，如放之不理则有可能带来不可预计的灾害，其中一个显著问题就是过度依赖补贴，之前的光伏产业就是一个例子。我国技术创新受到不完善的可再生能源战略的阻碍，很多光伏制造商为了扩大其市场占有率，过分依赖补贴带来的价格优势来降低成本，而不是依靠技术进步和效率来降低成本。除了建设成本的增加外，我国的水电工业还面临着另一个问题——云南、四川两个水电大省存在大量“弃水”。截至2015年年底，四川水电装机容量为6759万千瓦，约占总体装机容量的80%。2012—2015年，四川电网水电“弃水”电量分别为76亿千瓦时、26亿千瓦时、97亿千瓦时、102亿千瓦时。而邻近的云南，大量的“弃水”也在2013年开始出现。2013—2015年，弃水电量分别为50亿千瓦时、168亿千瓦时和153亿千瓦时。

第二，清洁能源发展体制机制不够完善。清洁能源的发展涉及许多政府部门，它们之间缺乏统一的协调、促进和监督工作机制，导致资金投入分散、资源共享不足、平台建设冗余、项目申报周期长等问题。目前，我国行政管理职能部门包括国家发展和改革委员会、商务部、农业农村部、水利部和国家电力监管委员会。它们负责清洁能源的监督和管理、项目审批、政策制定等，这往往导致多重政治交易、跨职能管理、多头管理、分散资金、重复建设、烦琐的程序以及难以协调与沟通，不仅会导致管理效率低下，而且混乱的机制将削弱国家的宏观调控效果，而这个问题在地方上表现得更为突出。虽然有些地方已经出台一些举措，如建立能源生产和供应联合会议制度，但这远远不够。为了解决这一冲突点，有关部门出台了一系列支持清洁能源发展的政策，但这些政策普遍大而空，缺乏实际实施的细则，其中一些政策特别是税收激励措施还需要国家大力扶持。

中国风电的发展呈下降趋势，大致可以归纳为两个因素，一是烦琐的风电补贴政策；二是税收政策。由于受到政策激励，当地政府强制让风电公司购买当地生产的设备并鼓励低水平的制造业，一个看似竞争激烈的行业就以这种不正常的方式发展起来了。此外，风电并网和跨区域电力传输也很困难。其风力发电设施集中在北方三个相对偏远、经济欠发达的地区，给大规模开发带来巨大困难。更令人不安的是，当地政府建设发电站是为了增加GDP，而不是为了满足电力需求，这些利益就会操纵电力设施的建设，从而导致许多地方严重盲目地建设。

第三，清洁能源发展规划需进一步统筹规范。在规划目标上，一些地方颁发的举措与国家政策还存在一些沟壑，在地方上一般是重视规模而轻视消费，这就导致了当地的吸收能力远不及开发能力。在审批机关权力下放后，清洁能源产业的发展与宏观管理之间的关系不是很清晰，出现了“地方点菜国家买单”的现象，不利于以后的可持续发展。同时在规划层面，电网的发展规划和清洁能源的发展规划没有同步进行，这就导致清洁能源开发与电网规划之间脱节。此外，资源与发展也不匹配，在偏远和经济欠发达地区清洁能源资源往往比较丰富，但经济不足以支撑其发展清洁能源，迫切需要制定国家层面的特殊扶持政策。

第四，清洁能源应用市场需进一步培育扶持。我国分布式供电虽然传输距离短，但需求量不容小觑，具有良好的市场前景和发展潜力。然而，关于光伏一体化建设的责任仍不明确。由于利益的分配问题，项目的开发商、业主和能源最终用户容易出现不同意见，长期看来其关系与责任并不稳定，使合同能源管理模式难以推广。同时，作为未来重要的交通工具，有必要加强新能源汽车更换服务的普及性和可靠性。可再充电基础设施的建设也在一定程度上限制了新能源汽车的商业化，城市公共区和居住区缺乏总体规划、制度设计、扶持，并且补贴政策缺乏系统性，支持效果不如预期。我国也在为未来的新能源提供更简单的补贴和公平且开放的市场环境。2011年8月以来，所有装机容量小于50兆瓦的风电项目必须由国家能源管理局进行评估和登记，由政府批准和补贴。这一要求主要是为了遏制地方腐败和政治成果盲目扩张。而正是由于这一政策的出台，世界上最大、最具竞争力的风力发电市场的新风电建设进程经历了暂时的落后。

世界各国针对风电上网电价都有一定的优惠或者补贴，但各个国家对于优惠电价补贴资金的来源和管理方式的具体操作存在一些差异。美国采取的优惠政策是税收减免，每千瓦时风电提供2.1美分的补贴，由风电投资者在他们支付税款时统一扣除；澳大利亚实施的是配额制度，规定电力公司在销售电力时可再生能源发电必须占一部分；德国则是着眼于电力消费者，为了弥补电力建设资金不足的问题，从终端用户随用电量计征一部分费用，导致了风电价格高于当地平均电价。从中国的实践来看，当接受补贴的企业和补贴金额较小时，补贴政策较为合适。然而，随着后期风电企业数量的增加，所消耗的补贴资金已经成为沉重的财政负担，这导致了补贴政策难以为继。除此之外，风电发展还受限于电网等设施的硬件约束。我国电网运营处于垄断局面。实现清洁能源和国家电网的有效对接，需要国家出台相关支持政策。

清洁能源正成为我国能源的“领头羊”，尽管清洁能源其增长态势并不明朗，但不会停止。在目前的市场条件下，清洁能源仍然缺乏竞争力，除其他措施外，必须依靠政策支持以达到进一步发展清洁能源的目的，并最终提高其核心技术竞争力。最近几年我国陆续推出了一系列针对清洁能源的推广政策，但过于宏观，在实际运用方面并不能很好地落实。特别需要进一步改善财政和税收激励措施，加强执行力度并确保政策的有效实施。除此以外，我国的清洁能源分布并不均匀，在地处偏远、经济不是很发达的山区，一般储存量大，这就需要政府出台相应的政策以扶持其发展。我国政府已清楚地认识到清洁能源的巨大市场潜力和战略价值，但这个行业也存在着挥之不去的弊端。如果想取得更大的进步，就必须改变它。