突发公共事件应急响应机制构建与完善研究
黄宏纯
武汉理工大学管理学院 湖北 武汉 430070
湖北省危机与灾害应急管理研究中心 湖北 武汉 430070
[摘要]本文应用突发事件应急管理基本理论，界定了突发公共事件应急响应机制含义，并提出了突发公共事件应急响应机制由应急响应程序、应急响应信息报告与发布机制、应急指挥与处置机制、应急动员保障机制四个要素构成，指出了中国突发公共事件应急响应机制建设现状及存在的问题，从而提出了构建与完善突发公共事件应急响应机制的建议。
[关键词]突发公共事件；应急响应机制；构建；完善；研究
1．引言
近年来，中国各级政府加强突发公共事件应急管理体系建设，基本构建了统一以“一案三制”为主（应急预案、体制、机制、法制）的突发公共事件应急管理体系，突发公共事件应急管理能力也得到了较大提高。[1]但是，目前中国的突发公共事件应急管理体系建设依然存在诸多问题，仍需进一步完善，特别是仍未构建形成一套科学、有效的突发公共事件应急响应机制，应急指挥与处置能力不强。[2]为此，本文从突发公共事件应急响应机制含义及要素构成入手，在分析当前我国突发公共事件应急响应机制建设现状及存在问题的基础上提出了构建与完善突发公共事件应急响应机制的建议。
2．突发公共事件应急响应机制含义及要素构成
2.1 突发公共事件应急响应机制含义
突发公共事件应急响应是由突发公共事件发生后人们采取的一系列行动构成的，其主要目的是减轻突发事件造成的危害程度，防止事件的衍生或进一步扩大。突发公共事件应急响应是一个需要迅速做出反应，通过应急管理部门的组织、协调，启动应急处理程序，调动所需资源，稳定有序地处理突发公共事件的过程。[3]
突发公共事件应急响应机制是指政府应急管理部门为了更好地应对重大自然灾害和安全事故等各种突发事件而建立起来的一套行之有效的处置办法与制度安排。
2.2 突发公共事件应急响应机制要素构成
突发公共事件应急响应机制是一个包含决策、信息、执行、保障等系统的四位一体的构架体系，以及实施完成各种应对突发公共事件的方案和措施。[4]
按照系统论的思想，突发公共事件应急响应机制由应急响应程序、应急响应指挥与处置机制、应急响应信息报告与发布机制、应急动员保障机制四部分组成（图1）。通过突发公共事件的应急响应机制的运行，实现对突发公共事件响应启动、应急救援、应急保障，将突发公共事件造成的损失降至最低程度。
图1 突发公共事件应急响应机制的要素构成
其中应急动员保障机制是突发公共事件应急响应机制正常运行的保障力量，应急响应指挥与处置机制是突发公共事件应急响应机制的核心部分，应急响应程序是突发公共事件应急响应机制正常运行的程序依据，应急响应信息报告与发布机制是突发公共事件应急响应机制正常运行的关键部分，决定着突发公共事件应急响应机制运行的方向。
——应急响应程序。应急响应程序是指根据突发公共事件应急预案，对突发公共事件的性质、程度、潜在范围和影响进行预先判断，并在此基础上根据预案或紧急处理导则启动应急响应处理过程的一套工作程序。
——应急响应指挥与处置机制。应急响应指挥与处置机制是指为了应对突发公共事件、减少灾害损失而建立的一套科学的管理组织体系及保障组织体系正常运转、高效处置突发公共事件而制作的一系列运行机制。
——应急响应信息报告与发布机制。应急响应信息报告与发布机制是指在突发公共事件发生时，为了在第一时间主动、及时、准确地向公众发布警告以及有关突发公共事件和应急管理方面的信息，宣传避免、减轻危害的常识，提高主动引导和把握舆论的能力，增强信息透明度，把握舆论主动权而制定的一种工作机制。应急响应信息报告与发布机制包括应急响应信息报告机制和信息发布机制。
——应急动员保障机制。应急动员保障机制是为确保应对突发公共事件所需的物资、经费、应急动员等提供保障，建立应急预案，充分发挥应急动员工作而制定的一套制度安排和工作流程。
3．中国突发公共事件应急响应机制建设现状
虽然目前政府加强突发公共事件应急管理体系建设，建立了一套完整的突发公共事件应急管理体系及其运行机制，但是由于现实状况的原因，中国突发公共事件应急响应机制仍然存在诸多问题，尚未确立起科学规范且具可操作性的突发公共事件应急响应机制。
3.1 应急响应程序不科学
目前，中国各级政府在应对突发公共事件时，应急响应机制组织体系不科学，应急响应的组织结构各异，机构间缺乏协调机制；应急响应机制分级响应标准和分级响应管理协调系统不科学；应急响应机制响应流程不合理，缺乏可靠的应急响应信息管理系统和决策系统，缺乏先进响应技术支撑，造成应急反馈落后，应急响应能力低下。
3.2 应急决策与处置未形成有效机制
目前，中国突发公共事件应急管理决策与处置组织体系不完善，职能部门责任未明确，应急管理效率低下，综合协调能力不强，缺乏持续性；同时，由于国家管理体制还不科学，部门之间职责交叉现象比较突出，有效的应急决策与处置机制未形成。
3.3 应急动员保障机制不健全
目前，中国突发公共事件应急管理法律保障体系不完善，应急预案不科学，社会应急动员保障体系不健全，缺乏良性的应急管理人才队伍培养机制，应急动员保障技术支撑体系较落后，未形成覆盖各类突发公共事件的应急培训和演练体系，缺乏应急科普、宣教、培训和演练基地。
3.4 应急响应信息报告与发布机制不健全
应急响应信息报告与发布制度不完善，缺乏综合性的信息平台，信息收集、整理、上报、发布渠道分散，与大众社会权威媒体良好合作关系缺乏，信息发布主体部门不明确，信息发布方式单一。
4．突发公共事件应急响应机制的构建与完善
4.1 构建与完善突发公共事件应急响应程序
要根据突发公共事件应急预案，构建科学突发公共事件应急响应程序（图2），提高应急响应能力和效率。要健全应急响应机制组织体系及其协调机制，完善应急响应机制分级响应标准系统、分级响应管理协调系统、应急响应信息管理系统和决策系统，建立科学合理的应急响应机制工作流程，应用先进高端技术，提高应急响应能力。
图2 突发公共事件应急响应工作流程（虚线部分）
4.2 构建与完善突发公共事件应急响应指挥与处置机制
要完善突发公共事件应急管理决策与处置组织体系，建立责任明确的科学高效决策机制——应急响应指挥与处置机制（图3）。要建立与完善快速决策机制、科学决策机制、依法决策机制；加快应急管理专家信息库建设，实现应急人才资源的共享；明确应急管理专家参与应急决策咨询的程序和规定；要加快突发公共事件应急决策的问责机制建设，建立健全突发公共事件应急决策的法规与制度，明确规定相关行政领导对于各类应急事件的决策权利与职责范围，以及责任追究的相关细则；要构建统一领导、分级负责的应急指挥和协调机制，明确职能部门责任，增强综合协调能力，提高应急管理效率。
图3 突发公共事件应急响应指挥与处置机制结构
4.3 构建与完善突发公共事件应急动员保障机制
要构建功能完善的突发公共事件应急动员保障机制（图4），进一步完善通信与信息保障体系、队伍与装备保障体系、应急技术支撑体系、处置与协调保障体系，构建完善的法律保障体系、公共财政应急保障体系、社会动员体系、宣传培训与演练保障体系，形成以政府为主导的专业化、社会化相结合的突发公共事件应急动员保障机制，实现应急管理保障工作的常态化管理。
图4 突发公共事件应急动员保障机制结构
4.4 构建与完善突发公共事件应急响应信息报告与发布机制
要构建高效的综合信息平台，加强信息传送、交流和沟通能力；加强突发公共事件应急响应信息报告机制建设。建立健全应急信息报告、举报、传递和共享机制，建立应急值班、联络渠道、紧急会商、信息报告等制度，明确各级别的信息报告主体，应急信息报告标准、时限和程序，实行分级上报、归口处理、同级共享的信息报告机制。要完善突发公共事件应急响应信息发布制度，明确信息发布的职责部门，加强信息发布、舆情分析和舆论引导工作，健全对相关信息的核实、审查和管理制度；要建立政府与大众社会权威媒体良好合作关系，通过政府与媒体职能互补，实现高效化突发公共事件应急管理。
5．结束语
随着中国经济社会迅猛发展，公共灾害将日益频繁化和复杂化，突发公共事件应急管理面临新的挑战。[5]建立一套科学规范且具可操作性的突发公共事件应急响应机制，进一步完善突发公共事件应急管理决策与处置体系，提高科学决策与处置水平，增强中国突发公共事件应急管理能力和效率无疑对保障中国的国民经济发展和社会可持续发展具有深远而重大的战略意义。
参考文献
[1]宋英华．突发公共事件应急管理导论[M]．北京：中国经济出版社，2009.
[2]庄越．安全事故应急管理[M]．北京：中国经济出版社，2009.
[3]宋英华．突发公共事件与政府应急管理的制度完善[J]．特别策划，2009（11）.
[4]黄宏纯（黄玖）．突发公共事件管理中政府与新闻媒体互动关系研究[J]．当代经济，2007（10）.
[5]黄宏纯（黄玖）．构建巨灾保险制度，增强中国风险管理能力[J]．中国应急管理，2008（06）.