服务型政府

——政府公共危机管理的制度创新

黄宏纯

武汉理工大学管理学院 湖北 武汉 430070

[摘要]本文从现代社会公共危机的基本特征入手，分析了公共危机中政府的基本职能：服务职能和管理职能，并对服务职能和管理职能进行了模型分析，提出了公共危机中政府服务的内容与方向，以及构建服务型政府应对公共危机的对策建议。

[关键词]公共危机管理；服务型政府；制度创新

中图分类号：D631.13　文献标识码：A

1．引言

人类进入21世纪以来，接连出现的“9·11”、SARS（严重急性呼吸综合征）、禽流感、印度洋海啸等震惊世界的突发性公共事件对社会造成的损失和带来的影响越来越严重。各类危机与灾害不仅造成社会资源的巨大损失，而且严重影响到社会的稳定与发展。如何应对各种人为的和自然的危机，有效地化解和处理危机，成为各级管理者的重要职责和必需的技能。为了更有效地防范各种危机与灾害，需要各级政府更有效地履行其行政职能，提高应急事件的处理能力[1]。本文在分析了现代公共危机的基本特征的基础上提出了政府如何通过强化服务职能，提高应急反应能力，从而在现代危机管理中发挥不可替代的重要作用。

2．现代社会公共危机频发的现实特征

对于“危机”的定义，学术界普遍倾向于采用美国著名学者罗森塔尔（Rosenthal）的观点，即危机是指“对于一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”[2]，而本文认为公共危机是某种超出人类的认识能力或控制能力的有害力量的肆虐性发展，是人类和自然之间或人类社会内部矛盾的对抗性爆发。公共危机具有以下特点：① 突然性。它们一般是在人们毫无准备和防范的情况下发生的。② 不可预见性或难以预见性。危机之前人们难以察觉、预测，即便预测到往往也不准。③ 威胁性。危机的出现会威胁到一个社会或者组织的基本价值或者目标。④ 强大的物理破坏力和心理冲击力。危机一旦发生，便往往具有广泛的和强大的破坏力，其灾难性后果大大地超出了人们的各项承受能力，造成了社会财富、物质资源和精神财富的巨大损失，甚至可能导致政府的瓦解和社会的崩溃。⑤ 连续性或连锁性，即危机不一定局限于某一部门、行业或地区，常常会波及其他部门、行业或地区，甚至波及整个国家，危害面广泛而且深重。⑥ 时间的有限性。对于危机情形的处理，在决策上只有有限的反应时间，决策者面临巨大的压力和不确定性。⑦ 危机的双重效果性。危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机，如果决策者直面危机，危机可以促进制度的革新和环境的变革。

国际经验表明，一个国家人均GDP（国内生产总值）达到1000～4000美元时是各类重大突发和危机事件发生的高峰期[3]，中国正处于这一时期。如何预防各种突发事件、减少灾后损失、保障公共安全、维护经济和社会的可持续发展，已经成为各级政府不可回避的重大挑战。为此全面提升政府的公共危机管理能力已刻不容缓。

3．公共危机中政府的职能分析

从20世纪70年代开始，出现了政府治理模式的变革，给世界带来了构建服务型政府的大潮。基于公共行政学发展的逻辑要求，提升政府化解公共危机的能力，保障公民、社会和国家的利益，对于现代危机与灾害的应急管理具有重大的意义。

3.1 公共危机下强化政府服务职能的必要性

一般而言，服务于公民和社会是政府职能的基本构成部分。我国奉行“一切权利属于人民”的基本价值观；并基于社会主义民主政治发展、经济体制改革需要行政管理模式变革的迫切要求，以及克服现阶段我国政府中官僚主义作风和反腐败的需要，强化政府的服务职能、建设服务型政府就更具有紧迫性[4]。

具体到公共危机情况，公民和社会独立的认知能力、抗御能力极其有限，易损性较大，相当脆弱，独立承担、克服危机的能力不足，因此更需要特别的保护。而政府的职能就是保护公民和社会。我国政府正在从管理型政府向服务型政府转型，建设全面的服务型政府成为时代的主题。为此，在突发危机时，政府最主要的服务职能就应该是保护民众的生存和健康，强化政府对他们的安全、生存等的服务职能，想方设法缓解或终止危机的扩展和加重。

3.2 公共危机下政府服务与管理的关系

在我国，发生了SARS疫情后，很多讨论政府危机管理的文章认为我国政府危机应对的主要问题是管理问题——如管理体系不健全、管理手段落后等，因此加强政府危机管理建设是最主要的任务。这些看法总体来看是合理的，相应的举措是必要的，但是，如果忽视危机下政府服务性建设，那么这些看法既是片面的，也可能是危险的。

首先，在危机下政府的管理和服务职能中，要把服务摆在第一位，用服务来统领管理、制约管理和促进管理。危机下政府的服务职能是管理职能的目的、导向和前提，它对于保障管理的方向、提高管理的水平和效率具有重要的作用，具体而言，呈现出以下关系。

3.2.1 危机管理的出发点和落脚点应该是服务于民众

危机管理的出发点和落脚点应该是为了保护民众的生命财产的安全，保证社会公平，保护人民群众不受非法侵害，维护社会的可持续发展。

因此，危机管理的目的不能是保护政府的权威、权力，不能设定为消除政府的政治危机，而必须定位为保护民众的权利和权力，消除民众中的危机和隐患。危机下政府的管理必须以社会和公众的需求为导向，以服务的绩效质量为标准，以最大限度保护民众生命和财产安全为目标。

3.2.2 危机管理的内容、措施应该从服务的角度自然引出

危机管理内容不是政府从自身需要引导出的，而是要满足危机下广大群众的要求，想群众所想，急群众所急，做群众需要做的。由于危机事件属于非常规状态，很多人认为政府应对危机事件必须有更大的权利，如采用包括戒严、军管、宵禁、中止民众某些法定权利等措施；而且认为似乎采取了非常措施就会达到非常的疗效。其实这种理解是机械的，并不是所有公共危机都需要非常的手段，也不是所有非常手段都能起到良好作用。危机管理是否采用非常措施，需要参照危机的具体情形、听取民众意见，以符合服务的大方向。

3.2.3 危机管理的依据上、程序上、后果上都应按照法治的要求，遵循法律，受人民监督

危机管理的依据上、程序上、后果上都应按照法治的要求，遵循法律，不能因为“非常时期”而采取违法的、不受民众监督的举措。学者们的研究指出，服务型政府的根本原则是民主、法治、公开、负责。按照这些原则，危机下的管理也必须受限制，不能随意扩充权力、限制公民的法定权利和自由等。服务性是危机管理中政府合法性的核心，只有源于服务、用于服务的管理措施才是合法的。事实上，危机下加强政府的服务职能，不但可以保障管理的方向正确，而且会大大促进危机管理的水平和效率。因为第一，政府的服务意识制约着它对危机的回应、反应的速度和程度，服务意识越强，反应越迅速，重视程度越高；而服务差，就会对危机的发生及其危害漠不关心，采取的措施不利和被动。第二，服务意识强、与民众的愿望相契合，政府措施会更好地为民众所认同、支持，即便有矛盾也较好沟通，起到良好的社会动员效果，落实起来更迅速，效力更优良。危机管理中政府行为要获得人民更多的认同和支持，人民认同后政府管理才有力量，才能有效地化险为夷。第三，在危机处理过程中，仅仅依靠政府的力量是不够的，不管政府拥有多大的力量都很难做到高效、快速、协调、灵活地应对危机，因此需要全社会的广泛协助与参与。现代各国危机管理的经验都是最大可能地吸纳各种社会力量，欢迎各类非政府组织、企业以及公众自身的危机参与。而社会能否广泛参与和协助，和政府服务性关系很大[5]。

3.3 公共危机下政府服务与管理两种职能关系的模型分析

首先，要明确政府的职能主要有两种：服务职能和管理职能。不管是在正常态势下还是在非常态势下，即在公共危机情况下，政府都在实施这两种职能，只是侧重不同而已。政府服务资源和管理资源的关系如图1～图3所示。

政府的全部资源是有限的，其社会资源是由其用于服务的资源和管理的资源构成的。当政府用于服务的资源和用于管理的资源大致相等时，服务资源和管理资源的关系如图1所示，政府管理形式为服务—管制均衡型；当政府用于服务的资源大于用于管理的资源时，服务资源和管理资源的关系如图2所示，政府管理形式为服务型；当政府用于服务的资源小于用于管理的资源时，服务资源和管理资源的关系如图3所示，政府管理形式为管制型或控制型。下面我们来分析社会环境比较差，即突发公共危机出现时，政府可能会采用的管理形式。

首先，政府绝不会采用服务—管制均衡型的，这种管理模式其实在现实生活中是不会出现的，因为政府设定的社会目标不同，采取的社会发展路径不同，用于服务的资源和管理的资源是不会一样的；接下来，我们分析政府可能会采用的两种管理形式：服务型和管制型。当突发公共危机出现时，政府恐惧危机信息的真实传播会引起社会动乱、民众恐慌，对新闻媒体进行必要管制，对突发公共事件的信息进行有选择的传播，并采用各种非常措施应对公共危机，可能会在一定的范围内剥夺公众的知情权，更有甚者，为了真正解决公共危机而践踏法律，这样用于管理的资源大大高于用于服务的资源，则政府采用管制型管理模式；而当突发公共危机出现时，政府本着民主公开的原则，强调法治的权威性，以“以人为本”、充分保障公众的法定知情权作为施政理念，第一时间公开危机真实信息，启用非常状态下的法治措施，并在强调保障灾民生命财产安全的救助理念下，采用各种应急措施应对公共危机，在民主的氛围下，实现政府与媒体的良性互动关系，这样用于服务的资源大大高于用于管理的资源，则政府采用服务型管理模式。

由于近几十年来公众民主和法律意识的不断增强，维护自身利益的理念和参与社会公共事件的需求不断增强，公众的利益多元化，政府如果还沿用管制型管理模式应对公共危机将不适合社会发展的需要，处理不好，将会引起社会动荡，使政府公信力降低，执政基础削弱。而政府采用服务型管理模式应对公共危机，是在民主的氛围内，充分尊重民意的基础上的，并且第一时间公开危机真实信息，正确运用新闻媒体引导社会舆论，有利于团结社会全部力量，动员社会公众参与公共危机处理，这不仅有助于公共危机事件的解决，也有利于维护法治权威和社会团结稳定，使政府危机应对法制化和制度化。

3.4 公共危机中政府应急管理服务的内容与方向

公共危机对社会的冲击很大，民众暴露出的脆弱的方面很多，因此向政府寻求的帮助是多方面的。可以说，相对于危机状态中民众、组织的每一个需求，都存在必要的政府服务内容或方向。概括而言，有以下几项内容。

3.4.1 心理服务

公共危机通常都会造成社会心理问题——人们信念动摇、情绪脆弱、恐惧增加、易受暗示及诱导等。不但个体心理如此，集体心理也会无意识地出现这类问题。同时恐慌情绪往往会加重混乱，带来更剧烈的冲突。心理学认为，恐慌的出现往往是由于人们的无知。人们对危机的真相、原因、发展趋势不了解、没把握，就会变得更惊慌、更丧失理智。因此，消除危机下的恐慌情绪的最好办法，就是消除无知，用正式确切的知识填充无知的空白。所以危机之下政府发布一些必要的信息，广为传播相应知识等，对于缓解恐慌意义重大。人们的心理素质有很大差别，具体境遇也很不同。每次危机中也会有些人出现心理疾病或处在疾病的边缘上。因此，政府还需要派出心理专家，开辟心理热线，建设全社会的心理服务网络，对人们做心理咨询服务[6]。

3.4.2 信息服务

在危机状况下人们对于信息有特殊的渴求，信息的失真性、放大性加剧，虚假信息也容易产生、传播，恶意的虚假信息会使社会发生意想不到的变化，造成巨大危害。特别是在危机发生初期，人们通常面临着知识和信息的不完全性、不对称性，如果无法从正式渠道得到官方信息，各种信息就会通过“非正式”渠道迅速传播。因此危机情况下的信息服务对于缓解人们的恐慌情绪、稳定人心、统一人们的思想与行动、贯彻政府的行政意图等都具有重要意义。危机下的信息服务通常包括两方面内容：其一是关于危机的发生发展等危机自身的情况；其二是关于政府处理危机的各种政策、措施、科研攻关状况等应对危机的政务信息。其中第二方面内容更为民众所关注，意义更大。

3.4.3 教育和训练公民的应急能力，增强民众应对危机的意识和技能

公民应急能力教育主要包括危机意识教育、危机应对情境训练、危机专业知识教育、危机案例教育和有针对性的演习等，通过这些训练，普通民众能掌握一定的自我保护方法，缓解自身的脆弱性、易损性，养成抵御一定程度危机的能力。当前民众的危机素质普遍偏低，因此政府应该担负起公民危机素质培训的职能，在小学、中学乃至大学开设系统化的危机应对素养教育课程，或在有关学科中增加危机应对素养教育的内容，通过有组织、有计划的系统教育，提高全民的应急能力[7]。

3.4.4 为民众提供物资和技术，做好应对危机的救援工作

公共危机总是难免的，所以要做好应对危机的物资储备和技术准备，一旦危机爆发，便可以做到有备无患、临危不乱。很多危机下的困境是由于以往对公共事务投入不足，因而危机发生时缺乏必要的财政、人员、组织保障，面临危机手忙脚乱，无能为力。如果政府在危机出现之前实施了一系列应对措施，做好了物资、技术等方面的准备，危机发生时便可有较充足的救灾资金，能有效组织起救援队伍与组织，购买救援设备与药品，并可以对生活困难的居民、因灾受伤的群众等社会弱势群体，采用免费或补贴的形式提供预防药品、隔离治疗、医学观察等救助，达到良好的服务与解困效果。

3.4.5 对商户、企业等提供经济、金融服务，帮助它们渡过难关

公共危机对于工业、农业、交通、教育、餐饮、商贸、旅游等众多行业的经营都会造成重大伤害，危机之下或者厂房倒塌、企业停产，或者贸易停止、经济萧条；甚至会出现企业破产倒闭、工人下岗失业的严重情形。特别是中小企业资金较少，抗风险能力差，受到危害最大。在这种情况下，政府需要建立起危机时期经济管理和调节机制：或者税收调节，出台税费减免和缓交等优惠政策，适当降低应税税率，把更多的收入留给企业和个人，增强其抗灾自救和再发展能力；或者扩大失业救济金的发放面积，对因为灾害绝产停产无收入来源的农民或工人进行救济；或者发放政府贴息贷款或过渡性贷款，对受影响严重的行业和企业提供救灾财政资助[8]。

3.4.6 为非政府性组织、个人等提供便利，整合各方力量抗灾救灾

20世纪90年代以来，全球公共管理改革的重心逐步从“统治”走向“治理”。“治理”的本质在于政府与公民对公共生活的合作管理，建立政府与公民良性关系。在危机情况下，各种非政府组织、国际组织，如社区、专家组、自愿性的公民团体、联合国、国际卫生组织、红十字会等，可以从事危机教育，组织救灾物资，开展科学研究，在各个不同层面上分担原来一直由政府独自承担的救灾责任；政府要与社会合作，欢迎社会参与，为其提供必要的条件。此外，加强危机立法、扶植安全与危机的科研和技术开发、完善危机与灾害预报预警系统、训练危机抢险救灾的专业队伍、强化社会危机的保险保障制度、开展好危机的善后处理都是政府危机服务的重要方面、方向和内容[9]。

4．构建服务型政府应对公共危机的建议

加强危机下政府服务职能，需要政府从思想观念、体制、行政技术等方面进行转变，因为我国政府总体上来说还是管制型政府，与服务型政府存在较大差距。例如，服务行政理念并未真正形成；行政管理过程中仍然重管理轻服务，凡事管字当头；支撑服务型政府的政策法律等制度构件不够完善；公务员队伍素质有待提高等。为此，要加强危机下服务型政府建设需要做好以下三个方面的工作。

4.1 从宏观层面上加强危机下服务型政府建设

从宏观层面上，主要是加紧建设服务型政府，使政府的职能、体制在本质上一贯地转化到服务上去。为此，需要塑造“以民为本，依法行政”的政府服务理念；转变政府职能，明确角色定位（理清政府与市场、政府与社会的界限，充分开发、培育和鼓励第三部门、民营企业参与公共事业管理，政府职能和服务重心下移）；构建“顾客导向型”的服务模式（在行政决策中充分参与民意，推行阳光行政，实现政务公开；制定政府服务标准，规范服务流程，保障服务品质；加快电子政务建设，推行“单一窗口式”服务，创建高效政府；提供具有人文关怀的便民服务，塑造具有亲和力的政府形象）；完善政府部门绩效评估体系，建立责任政府；由控制型政府转向调节型政府；由封闭型政府转向开放型政府；由对上负责型政府转向对上对下负责统一型政府；由无限型政府转向有限型政府；由专制型政府转向民主型政府；由高成本型政府转向高效型政府，以及加强服务立法、改革行政审批制度、加大政府的回应性，等等。有了这样的服务型政府，基于其惯性和制度设计，政府在危机下的服务便不成问题，人民的生命财产便有得力的保障。所以，宏观层面上的服务型政府的制度建设是强化政府危机之下服务性的最根本、最主要的措施。

4.2 从中观层面上加强危机下服务型政府建设

从中观层面上，要处理好宏观层面上的制度法规与微观层面上的各种具体的支撑体系和服务体系的对口及衔接，构成一个完整的纵向服务型政府体系，保证各种政策措施能够得到迅速准确的实施，制度法规能全面落实，对各个行业和部门的服务行为进行有效的规范和引导；同时，各个行业和部门在实施服务政策过程中的相关具体信息也能快速地通过中观层面的网络系统反映到决策层，从而有利于决策层准确快速了解政策实施情况，并且在构建中观层面服务系统之后，在政策实施过程中若资源不够用，则可以迅速地整合省际服务资源，实现资源和信息共享。总之，中观层面是连接宏观层面和微观层面的一座最重要的桥梁，如果没有构建和完善中观服务体系建设，整个国家的服务型制度和政策将无法有效实施。中观层面服务体系建设的主要内容有：构建县之间服务政策协调体系，信息资源共享体系；构建省际服务政策协调体系，信息资源共享体系，危机管理人才教育和培训中介互动体系；构建国家各部门服务政策协调体系，信息资源共享体系，等等。

4.3 从微观层面上加强危机下服务型政府建设

从微观层面上，要加强政府危机预警服务体系、危机教育服务体系、危机抢险服务体系、危机救援服务体系、危机物资保障服务体系、危机医疗服务体系、危机运输服务体系、危机心理服务体系、危机信息服务体系等的建设，尤其要针对民众危机下的需要，明确危机服务项目、组建危机服务组织机构、确立危机服务标准、制定危机服务程序、明确不同机构危机下的服务职责、健全危机服务绩效评估机制，确保服务的负责、全面、扎实、高效。

5．结束语

现代公共危机普遍具有紧迫性、复杂性和扩散性的特征，为了提高对危机与灾害的应急反应能力，需要进一步提高政府的信息获取能力、快速反应能力、组织协调能力、决策指挥能力、防灾减灾能力、综合服务能力，建构城市和地区的安全与应急体系，从而有效地降低突发性灾害所造成的损失，实现社会和谐发展的目标。

参考文献

[1]刘熙瑞．服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J]．中国行政管理，2002（7）.

[2]扶松茂．责任政府与政府责任[J]．学术论坛，2002（1）.

[3]李文良．中国政府职能转变问题报告[M]．北京：中国发展出版社，2003.

[4][英]诺曼·弗林．公共部门管理[M]．曾锡环，等，译．北京：中国青年出版社，2004.

[5]刘靖．政府创新[M]．北京：中国社会科学出版社，2002.

[6]张国清．公共危机管理和政府责任——以SARS疫情治理为例[J]．管理世界，2003（3）.

[7]姜晓萍，刘汉固．建设“服务型政府”的思路与对策[J]．四川大学学报（哲学社会科学版）,2003（4）.

[8]胡仙芝．从善政向善治的转变[J]．中国行政管理，2001（9）.

[9]薛澜．危机管理[M]．北京：清华大学出版社，2003.