第一节 社会救助的理论界定

社会救助是社会保障体系中起到托底保障作用的制度安排，与其他社会保障项目相比，他为所有生活困难的社会成员提供最低生活水平的保障，保障所有生活在贫困线以下的贫困人员都能够体面地生活，因而成为社会安全网中的最后一道防线。在人类社会发展中，社会救助伴随着经济和社会发展，其内容和形式不断丰富，救助水平不断提高，救助理念不断更新，现代社会救助充分体现了人文关怀精神和追求社会公平公正的价值取向。

一、社会救助的概念

“社会救助”一词最早见于1909年英国的一个皇家专门委员会的报告中，这个报告要求废除惩戒性的“济贫法”，而代之以合乎人道主义精神的社会救助，在此之前人们习惯称为“社会救济”。

在西方一些国家，为强调政府责任，社会救助也被称为公共扶助（Public aid）或公共救助（Public assistance）。经合组织（OECD）在委托的一项关于24个发达国家的社会救助制度的研究中，对社会救助制度的概念做出如下表述：发达社会通常为他们缺少足够收入的公民或居民提供有保障的最低资源，这种形式的保护经常被称为安全网，即没有人会从中漏下：这些缺少其他收入来源的人如果没有安全网的保护，就会陷入贫困或以其他形式表现出来的需要不能满足。在有安全网的国家，大部分通常只对无法自己谋生的申请人提供现金或服务，但需要对申请人自己已经拥有的资源需要进行某种形式的评估。这种形式的保护，通常被称为“社会救助”。

亚洲发展银行根据社会救助主体的不同，对社会救助进行了狭义和广义两种界定（Howell,2001）。狭义界定是：社会救助是针对因为各种原因导致难以维持最低生活水平的公民，由中央或地方政府依据预定的资格定义的标准和家计调查的结果，给予的最低水平的现金或实物帮助，以使其最低生活得到保障。广义界定是：社会救助是针对因为各种原因导致难以维持最低生活水平的公民，由国家和社会依据法定的资格定义的标准，给予现金或实物的帮助，以使其最低生活得到保障。其区别在于社会救助的责任主体不同，前者把责任主体只限定于各级政府，后者的责任主体既包括各级政府，也包括社会力量。

我国对社会救助的定义也不尽相同，《中国社会工作百科全书》将社会救助界定为：“国家和社会对无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人，或者因天灾人祸造成生活困难、不能完全保障基本生活的城镇无业居民和农村村民给予的接济和帮助。”这基本上是围绕我国民政部门过去工作范围来界定的。《中国社会救助体系研究》认为：“社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。”这基本上是以社会救助行为来界定社会救助。《中国社会救助体系改革研究报告》（北京师范大学课题组，2004）的表述是：“在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。”

从上述社会救助的定义来看，是从广义角度来理解社会救助。因而把我国的社会救助概括为：社会救助是指国家和社会依据法律和政策规定，对因各种原因导致生活陷入困境、失去最低生活保障的社会成员给予物质援助，以维持其最低生存需要，维护其基本生存权利的一种社会保障制度。本书研究的是以政府为责任主体的社会救助，即狭义的社会救助。因此，我们认为，社会救助是指政府依据法律和政策规定，对因各种原因陷入生活困境，失去最低生活保障的社会成员给予物质援助，以维持其最低生存需要，维护其基本生存权利的一种社会保障制度。社会救助作为社会保障体系的一个必不可少的子系统，对于克服贫困，缓解社会成员的生存危机，维护社会稳定具有不可替代的作用。

社会救助有以下几层具体含义：第一，社会救助的责任主体是政府。第二，社会救助的对象是生活陷入困境、无法维持最低生活水平的社会成员。第三，社会救助的目标是保障公民的生存权与发展权。第四，社会救助实施需要贫困者提出申请，政府对申请人家庭经济状况进行调查，符合条件才给予救助。

根据我国城乡居民生存发展基本需求的现状，社会救助体系的基本制度包括最低生活保障、灾害救助、五保供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助、教育救助、住房救助、法律援助、临时救助等。

社会救助是一个动态的、历史的概念，其内涵和外延会随着社会经济、政治、文化的发展而不断变化。在传统社会，社会救助的内容往往以一种临时性的制度形式出现（如救灾或济贫），并且仅限于提供衣、食、住等最基本的生存救助。随着社会的发展，人们生活水平的提高，救助内容就不断增加。在满足生存需要的基础上，满足发展需求就成为社会救助必不可少的内容。例如，教育救助、法律援助、科技扶贫等。有些国家和地区甚至还把对贫困者的交通和通信补助都看作社会救助的内容。同时，不同经济发展水平的国家对基本生存标准的理解也不一样。在发展中国家，能够吃饱饭、有房子住就被视为达到了维持基本生存的标准。而在发达国家，基本生存的饮食标准则可能要考虑营养搭配是否合理，住房标准则可能要考虑到每个人最少应该享有的面积。因此，随着经济的发展社会救助的内涵也随之丰富。

在人们物质文化生活水平不断提高的前提下，社会救助制度的政策取向，也需要从简单生计维持转向促进贫困者能力的发展，从物质救助向精神救助发展，因此，社会救助制度必然从单项救助制度发展为综合性的救助制度体系。

二、社会救助的对象

社会救助的对象是指那些不能得到正常的物质生活条件和失去基本社会活动机会的困难者或弱势人群，是社会上的贫困人口与不幸者。贫困，不仅包括物质上的贫困（即缺少基本生产资料和生活资料），而且包括精神上的贫困（缺少必要的劳动技能和现代的社会价值观念）。物质和精神上的贫困都会使人们缺乏达到最低生活标准的能力，而且精神的贫困对导致贫困的诱因来说具有原发性。

确定救助对象的方法是根据社会经济发展状况，确定一条收入保障线（如贫困线、最低生活保障线），收入在保障线下的人员和家庭都有权利获得社会救助。他们都是社会救助的对象。

我国在社会救助实施中，为了做好救助工作，依据造成贫困的原因不同，一般把救助的对象分为以下三类：

第一类，无生活来源又无劳动能力、无依无靠者。这类社会成员主要是指鳏、寡、孤、独以及完全失去劳动能力的残疾人。相对于其他社会救助对象来说，他们属于长期救助对象。

第二类，因遭遇自然灾害一时生活陷入困境者。这类社会成员有劳动能力，也有经济收入，只是由于突发的灾害降临，使其遭受财产损失甚至人身伤亡，一时生活陷入困境，需要社会给予救助。

第三类，收入水平低于贫困线标准者。低收入群体，如家庭人均收入低，难以维持家庭成员最低生活，另外还有因重大疾病患，遭遇其他临时困难等导致家庭支出大量增加，等等。这一部分救助对象是救助的主体部分，也是救助管理难度较大的救助群体。

三、社会救助体系与内容

（一）社会救助体系的含义与目标

社会救助体系是指国家和社会对贫困群体依法实施社会救助的项目、标准、对象、管理体制、运行机制、资金保障等制度安排的总和，它的建立和完善是一项长期的系统工程。随着经济发展和社会进步，社会救助体系的内涵会更加丰富，救助水平会进一步提高。

我国新型社会救助体系建立的总体目标是：以最低生活保障为基础，以灾害救助、五保供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助、住房救助、教育救助、法律援助为基本内容，以临时救助为补充，具有中国特色、相互衔接配套、覆盖全体居民、城乡一体化比较成熟稳定的现代社会救助体系。

（二）社会救助体系的内容

社会救助的内容是社会救助制度的本质反映，主要体现为救助项目的多少和救助水平的高低。我国目前社会救助的内容包括：最低生活保障（生活社会救助）、医疗社会救助、住房社会救助、生产社会救助、教育社会救助和灾害社会救助等。除此之外，还有丧葬社会救助、护理社会救助、法律社会救助等。其中，最低生活保障在社会救助体系中处于核心地位，最具重要性，而其他社会救助项目是对最低生活保障起补充作用，从不同方面为贫困者提供基本生活保障。实践中对于某些个人或家庭来说，依据遇到的生活困难状况可以同时得到多项社会救助。

1．最低生活保障

最低生活保障指的是解决贫困人员吃、穿、住等温饱问题的一种社会救助项目。这里所谓的生活是一个狭义上的概念，并不包括居住、医疗、教育等方面的内容。因此，最低生活保障主要解决吃、穿、住等最基本生活问题。其具体形式包括：城乡居民最低生活保障制度、农村五保供养制度和流浪乞讨人员救助等。最低生活保障是社会救助体系中最重要的组成部分，救助方式有现金救助和实物救助，以现金救助为主，实物救助主要有食品、衣被等物品。

我国的城市居民最低生活保障制度是政府对家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市贫困人口进行救助的一种新型社会救济制度。保障内容是维持基本生活的最低要求，保障水平与生产力发展和当地居民的总体生活水平以及各方面承受能力相适应。由政府是最低生活保障救助的责任主体，承担保障的主要责任，保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障的全体居民。在建立城市居民最低生活保障制度的同时，进行了农村最低生活保障制度建设试点并不断扩大实施范围，于2007年全面建立农村居民最低生活保障制度。目前，城乡最低生活保障制度已经成为我国社会救助体系的主体制度。

2．医疗社会救助

医疗救助是指由政府从资金、技术上为贫困人员中的疾病患者提供部分或全部基本的医疗健康服务，以改善他们健康状况的一种社会救助项目。一般地，在实行基本医疗保险制度的国家中，参保者患病和看病时虽然可以享受一定的医疗保险待遇，但同时又要承担一定比例的自负费用。如果低收入者自负费用达到国家规定的标准时，政府给予他们一定的医疗救助，即他们的自负费用可以全部或者按照一定比例向政府有关部门申请报销，以便减轻他们在医疗费用上的负担。

3．生产社会救助（扶贫）

生产社会救助是指政府给低收入者提供生产上帮助的一种社会救助项目。在我国是通过扶贫政策及相关制度实施的。一些社会成员陷入贫困的主要原因又是缺乏资金或者缺少劳动技能，如果能对他们在生产上给予帮助的话，他们就可以增强自身发展能力，迅速摆脱贫困。

生产社会救助的形式主要有以下三种：第一，政府以低收费甚至免费提供劳动技能的培训，提高他们的劳动技能或经营能力，使他们可以开展生产自救，提高劳动生产率，从而改善他们的收入水平；第二，政府给予低息甚至无息的小额贷款，帮助他们开展生产活动；第三，政府以有偿或者无偿的方式给予生产物资和技术上的帮助，帮助改善生产条件，提高生产效率和增加收入，如给予贫困农民优良种子、新型种植技术等。

4．住房社会救助

住房社会救助是指国家对低收入者在住房上给予一定帮助的一种社会救助项目。目的是解决其住房困难，改善住房条件。救助的对象是达不到相应住房条件的低收入人员及家庭。

住房社会救助主要有以下三种形式：

第一种是提供廉租住房。即以低于市场租金价格把房子租给低收入者居住。在这种情况下，政府首先要取得大量的住房，一般有以下两种途径：一是政府出资建造住房，然后提供给低收入者居住；二是从社会上以市场价购买住房，然后提供给低收入者。

第二种是对低收入者给予住房补贴。这里又可以分为以下两种情况：第一，如果低收入者居住的住房是租借的，那么政府每月直接发放房租补贴；第二，如果低收入者居住的住房是自己所有的，那么政府给予一次性住房维修费补贴。

第三种是经济适用房。即以低于市场价格把房子卖给低收入者。在这种情况下，政府出资直接建造或者委托给房地产商建造住房，政府给予建房者财政补贴，或者税费优惠。

5．教育社会救助

教育社会救助是指政府帮助贫困学生完成学业的一种社会救助项目。教育社会救助的对象是贫困家庭的学生，既包括中小学生也包括大学生甚至研究生。教育社会救助的主要方式有现金救助和实物救助两种。现金救助又有给予学费减免、发放特别奖学金等形式；实物救助包括免费发放学习用品等。

6．灾害社会救助

灾害社会救助一般是指国家和社会依法向因遭受自然灾害袭击而造成生活困难的社会成员提供一定的帮助，以保证其维持生活水平，帮助受灾者恢复生产和提高生存能力的社会救助项目。灾害救助的对象是因自然灾害侵袭而遭受损失的灾区及其灾民。救助内容包括灾区生产和社会秩序恢复，灾区居民生活安置以及精神安抚等。

灾害社会救助是一种临时性救助，灾害社会救助的方式主要有现金救助和实物救助，其中实物救助，即救灾物资发放在灾害社会救助中占有重要地位。

另外，有些国家还实行丧葬社会救助和护理社会救助。丧葬社会救助是指政府对死者家属给予物质上帮助的一种社会救助项目。护理社会救助是指政府对需要护理的人员提供现金和实物上帮助的一种社会救助项目。护理社会救助的主要支付方式有现金救助和实物救助，其中实物救助包括免费提供适合被护理人员需要的床、拐杖、轮椅等物品。

四、社会救助的基本特征

社会救助的特征是反映社会救助特点的征象、标志等，以区别于其他保障形式。如果说社会保险是预防风险、社会福利是提高生活质量的制度安排，那么，社会救助则是克服和缓解贫困的制度安排。具体分析，社会救助具有如下基本特征：

（一）权利、义务的单向性

社会救助是对社会成员最低生活需求的保障，是保障社会成员基本生存权利的“兜底”性制度安排。基本生存权利是宪法赋予公民的权利，对这种权利的保障是国家和政府不可推卸的责任。因此，社会救助强调的是国家和社会对贫困者的责任和义务，与其他社会保障子系统相比，社会救助具有明显的权利义务的单向性特征，即只要符合救助的条件的社会成员就可以申请救助，对申请者而言，不需要尽义务就可以享受救助权利，即不需要缴纳任何费用就可以取得救助金，或物质帮助。而提供社会救助则成为国家和政府的职责和义务。这种权利、义务的单向性表现出社会救助与社会保险的明显区别。

（二）资金来源的单一性

由于实施社会救助是国家的一项义不容辞的责任，因而社会救助资金的主要来源是国家财政，包括中央财政和地方财政。通过财政预算保证社会救助资金来源的充分性和及时性。除了国家财政支出以外，社会救助资金来源的另一途径是社会的各种捐款，这在社会救助资金中仅占一小部分。所以，社会救助资金来源具有单一性。这与社会保险多渠道筹措保险资金形成鲜明对照，也与社会福利多渠道筹措资金不同。

（三）享受对象的有限性

虽然社会救助制度是面向全体社会成员的，即任何个人和家庭都有申请社会救助的权利。但实际得到社会救助的，只是那些符合救助条件，遇到生活困难的少数人和家庭。所以说，社会救助的对象是有限的。

相比之下，社会保险制度的实施范围具有广泛性，一般包括所有劳动者。有些保险项目可以包括全体国民，比较典型的是基本医疗保险和基本养老保险。社会福利制度的实施范围更是具有普遍性，社会福利可以分为以特殊对象为实施范围的社会福利项目（如妇女儿童社会福利）和以全体社会成员为实施对象的社会福利（如公共社会福利）。前者虽然具有限定性但享受人数众多，而后者更具有广泛性。

（四）救助目标的低层次性

社会救助的目标是克服和缓解贫困，而非提供较高层次的福利，从而处于社会保障体系的最低或最基本的层次，社会救助提供的是满足最低生活需求的资金或物资，救助金的发放标准都在一定时期社会的平均生活水平、平均收入水平之下。建立最低生活保障线，使每一个社会成员不至于生计断绝而处于无助的困境，因此，对申请救助者只提供满足最低生活需求的资金和实物帮助。社会救助又被称作社会保障的“最低纲领”。

（五）资格审查的严格性

贫困人员要享受社会救助需要向政府社会救助管理部门提出申请，政府管理部门对申请材料进行审查和核实，然后对符合救助条件者实施社会救助。审查的条件一般包括家庭收入高低和家庭财产状况两个方面。同时，享受社会救助的权利可以因个人不提出申请而丧失。在我国社会救助实施过程更为严格，需要经过申请—核实—审查—公示—批准等环节。这是社会救助与社会保险和社会福利的最大区别之一。

在社会保险制度中，只要符合一定的领取条件就可以享受待遇，而且应当享受的待遇不会因各种原因而丧失。在许多社会福利项目中也没有严格的资格审查程序，只要符合条件就可享受。