第四节 社会救助一般理论

一、政府、市场和社会

市民社会的讨论一般遵循的是二元框架，即“国家—社会”模式。但是也有学者提出过三元框架。例如，柯亨和阿拉托根据葛兰西、帕森斯的市民社会理论，特别是依据哈贝马斯的系统——生活世界的市民社会分析模式，构建起政治社会—经济社会—市民社会的框架，并将市民社会界定为“介于经济与国家之间的一个社会相互作用的领域，主要是由私人领域（特别是家庭）、结社领域（尤其是自愿性结社）、社会运动以及公共沟通形式所组成”。戈登·怀特（Gorden White）也采用的是国家、经济、公民社会的三分法。他主张将企业或经济机构同公民社会分开来对待，前者作为经济社会或经济系统构成了公民社会的基础。这种三分法为第三部门的兴起奠定了理论基础。

市民社会理论的探讨对社会福利产生重要影响的是20世纪80年代以来全球性的“第三部门”或“非营利组织”的兴起。非营利组织是公民社会最积极、最活跃的角色，并且非营利组织的发展壮大直接推动着公民社会的发展。在这个“全球非营利组织革命”的浪潮中，最具代表性的观点是美国学者莱斯特·M．萨拉蒙（Lester M.Salamon）。萨拉蒙的理论框架也是三元的，他将非营利组织看成是国家和市场以外的社会机构，形成了“政府—营利部门—非营利部门”的理论框架。在萨拉蒙那里，非营利组织又可以称为“公民社会”“第三部门”“独立部门”“慈善组织”“志愿组织”“免税组织”“非政府组织”和“社会经济”等等。非营利组织的形态包括医院、大学、社会俱乐部、职业组织、日托中心、环境组织、家庭咨询服务代理机构、体育俱乐部、职业培训中心和人权组织以及其他，其中非政府社会福利机构是非营利组织中数目最多而且影响最大的组织形式。非营利组织具有以下共同特点：①组织性，即这些机构都有一定的制度和结构。②私有性，即这些机构都在制度上与国家相分离。③非营利性，即这些机构都不向它们的经营者或“所有者”提供利润。④自治性，即这些机构都基本上是独立处理各自的事务。⑤自愿性，即这些机构的成员不是法律要求组成的，这些机构接受一定程度的时间和资金的资源捐献。

非营利组织为什么会产生？为什么会在20世纪80年代迅速发展并席卷全球？其原因非常多，萨拉蒙将其概括为五个方面：第一是历史的原因。在美国和其他许多国家，社会存在于国家之前。在这些国家，社区形成于人们处理他们共同问题的政府或政府机构之前。当人们在处理各种问题时，人们通常发现志愿组织通常有效。这样就使得人们即使在政府产生以后也不信任政府，不愿意使用政府解决问题。第二是市场缺陷或者叫“市场失灵”。所谓市场失灵是指市场无法很好地处理那些共同消费的产品，例如干净的空气、国防和社区安全等。这些供给物品的提供存在严重的“搭便车”问题，因为供给物品一旦产生，任何人（不管其有没有分担成本）都可以得益。第三是政府缺陷或者叫“政府失灵”。政府失灵主要表现为政府在提供公共物品时存在着浪费和低效率问题，因为政府行为往往伴随着机构臃肿。不负责任和官僚化的缺陷。第四是多元化或自由化。政府难以满足人们对公共物品多样化的需求，因为政府提供的供给物品往往只能满足部分公民的需求。例如，投票的结果往往反映的是部分选民的需求，一部分人对公共物品的过度需求得不到满足，而另一部分人的特殊需求也得不到满足。非营利组织鼓励公共利益由个人决定，使得非营利组织比政府能更有效地回应市场的需求。这样，非营利组织扮演的角色推进了一个重要的社会价值——自由和多元化价值。第五是团结（凝聚）。非营利领域是一种反映凝聚情感的机制。托克维尔指出：“在民主国家中……市民是独立和无力的；单靠自己，他们几乎不能做任何事，没有人能要求他的伙伴帮助他。因此如果他们不学会志愿性的互相帮助，他们都将没有力量。”此外，非营利组织兴起还有外部环境因素，主要包括：发达资本主义国家的福利国家危机、转型国家的国际社会主义危机、第三世界发展模式危机以及世界经济环境危机等。尽管非营利组织的兴起有种种原因，而其中最重要的原因还是“市场失灵”和“政府失灵”。正是由于非营利组织在国家和市场之间的独特作用，能够解决政府和企业所不能解决或者低效的问题，很好地弥补了政府失灵和市场失灵的问题，非营利部门才能在全球大行其道。

国家、市场和社会的三元福利供给主体框架的思路非常重要，因为这种思路使得人们在改革和构建社会保障制度时往往带来这样一个问题，即如何发挥国家（政府）、市场（企业、营利部门）和社会（非营利部门）三者的福利供给功能？三者在一种福利模式下应各自发挥多大的功能才是最佳？三元模式划分的基础是福利供给主体、资源来源和组织目标等方面的差异。政治领域，又称国家领域，其活动主体是政府组织，它提供垄断性公共物品。资源来源主要是财政收入，组织目标是实现公共利益；经济领域，又称市场领域，其活动主体是营利组织，它主要提供私人物品。资源主要依靠经营收入，组织目标是实现个人利益；社会领域，又称市民社会，其活动主体主要是非营利组织，它提供非垄断性公共物品。资源主要来源于捐赠、政府资助和收费，组织目标是集体利益。那么在一个国家内部如何发挥国家、市场和社会的功能呢？在这个问题上不同的国家有不同的结构模式。三者的取向差异是构成福利模式差异的重要原因。

二、市场失灵理论和政府失灵理论

社会救助与经济发展之间的关系表现为政府与市场之间的关系。因此市场失灵理论和政府失灵理论也成为社会救助的理论基础之一。正是市场失灵带来了贫富悬殊，使得一部分人沦为贫困人员；但是，随着社会救助制度的不断完善，政府在社会保障方面参与过多，又给社会经济发展带来了一些负面影响，于是产生了政府失灵。在社会救助方面，应当说先有市场失灵理论后有政府失灵理论。

（一）市场失灵理论

亚当·斯密的自由主义经济理论认为，各种经济矛盾都可以依靠市场机制的调节来自动解决。但是，随着资本主义经济的发展，许多矛盾并不是像亚当·斯密所说的那样，可以通过市场来消除，于是产生了市场失灵。发生了市场失灵，就需要政府出面来干预社会和经济等领域。

社会救助制度正是在市场失灵情况下以政府为责任主体建立的国民最低生活保障制度，用以弥补市场竞争的缺陷，为经济发展创造良好的社会环境。通过社会救助政策等手段，政府在社会成员之间实行收入再分配。这时，政府从高收入者那里征收一部分收入，转让给没有劳动能力的人和低收入者，能够把社会各阶层之间的收入差距控制在一个合理范围，保障国民维持应有生活水平，有利于缩小贫富差距，实现社会公平公正。

（二）政府失灵理论

政府失灵理论在20世纪70年代以来的社会保障制度改革中，越来越受到关注，以至于成为推动社会保障制度改革的理论依据之一。20世纪70年代以前，许多国家在建立和发展社会保障制度的过程中，往往片面地强调政府的作用而忽视市场的作用，这样就产生了另外一种结果，即政府失灵。

在社会救助方面，政府失灵具体表现为政府对人们的生活领域干预过大，包揽太多。由于片面地强调政府在社会救助中的作用，结果导致了包括社会救助在内的社会保障水平超越了经济发展水平，导致了社会保障对经济发展的消极影响。因此，许多国家在改革社会保障制度时，注重收缩政府在社会救助中的干预范围，注重社会力量以及强调市场在社会救助中的作用。

具体政策措施表现为：第一，严格社会救助条件，取消不必要的救助项目，缩小救助范围；第二，降低社会救助水平，把社会救助限制在提供较低水平的生活保障上；第三，强调市场或者家庭的作用让市场或者家庭承担起更多的生活保障责任。这种回归市场的政策趋向，实际上更好地协调和平衡了政府与市场之间的关系，充分发挥了政府与市场在提高和保障国民福利中两个方面的积极作用。

三、社会救助与经济发展

（一）两者之间的一般关系

社会救助制度的基本功能体现为社会救助再分配效应及其在国民经济发展中作用的延伸。在社会公平的基本目标下，与其他社会保障制度一样，社会救助具有社会安全网和社会稳定器的基本功能；同时，社会救助基金收支作为一种经济变量，通过总供给与总需求之间平衡的保持，对经济运行具有自动调节功能。具体来说，在经济萧条时期，失业人数增加，贫困状况加剧，税收减少，从而使得社会救助基金收入减少，基金支出增加。这种支出大于收入的状况既可以使劳动者的收入维持在一个相对稳定的水平上，又可以从增加购买力方面刺激和推动经济复苏，最终缓解经济萧条程度；在经济繁荣时期，就业增加和贫困人口相对减少使得税收和社会救助基金的收入大于支出，相对减少了人们的货币收入，从而在需求过旺中起到一定抑制需求的作用。

（二）社会救助与劳动力供给

社会救助制度作为现代社会成员的基本保障制度，为贫困人员的基本生活提供了有效的保障，保证了劳动力的生产和再生产。尽管社会救助对劳动力供给从整体上有积极影响，但也有不确定性，如果救助失当，其影响就是消极的，会出现依赖救助生活的现象，从而阻碍劳动力供给。

从理论上来说，社会救助费用的征收，虽然可以为劳动者提供一个长期稳定的生活环境，但对个人当期收入来说，是减少了个人收入总量，降低了当期消费水平，劳动者会选择用休闲替代劳动（替代效应）减少工作，从而抑制劳动力供给。另一方面，由于征税使当期收入减少（收入效应），影响到纳税人的生活水平，会使劳动者为弥补收入的下降而努力工作，从而增加劳动力的供给。至于最终会增加还是减少劳动力供给，则要看替代效应和收入效应之差。如果替代效应大于收入效应则会减少劳动力供给；反之，则会增加劳动力供给。事实上，从各国的实践来看，许多国家的研究表明，社会救助费用的增加会减少就业人口。

（三）社会救助与劳动力需求

社会救助支出会成为劳动力成本的一部分，因此社会救助必然会增加劳动力成本，从而影响雇主对劳动力资源的需求。

从理论上说，如果劳动力的成本低而资本的成本高，市场会选择劳动力而不是资本；相反，如果劳动力的成本高于资本，市场就会选择资本而不是劳动力。劳动力成本的高低取决于包括工资和社会保障费用的高低。随着社会救助支付水平的提高，雇主所承担的相应费用也增加。同时，社会救助水平具有刚性，雇主不能随意改变，他可以选择用资本替代劳动力。资本替代劳动的结果是一部分劳动力被排挤出生产过程，失业率上升。许多欧洲国家近年失业率居高不下的重要原因之一就是高福利引起的劳动力成本过高。

另外，对具有刚性的社会救助支出，雇主能采取的措施就是试图将其负担的社会救助费用转嫁给消费者，从而提高产品价格，但这对于面对竞争性市场经济，特别是国际竞争的雇主来说几乎是不可能的。因此，他们只能减少产量或退出生产领域。结果是，社会救助对劳动力需求具有减少的作用。

研讨题：

1．什么是慈善？慈善思想对社会救济有什么影响？

2．贝弗里奇报告中所阐述的社会救助思想是什么？

3．我国宪法对社会救助是怎样规定的？

4．怎样区分绝对贫困与相对贫困？

5．什么叫贫困发生率和贫困缺口率？

6．基尼系数、恩格尔系数各自的含义是什么？