全面从严治党视域下推进党内民主的思考
习近平总书记在党的十九大报告中指出要“坚持问题导向，保持战略定力，推动全面从严治党向纵深发展”，这对党内民主提出了更高要求。管党治党过程中，只有党内民主得到发扬，一些深层次的问题才可能被反映出来，也才有可能让问题在更大范围得到讨论解决。现实中大量腐败案例显示，一些“落马”干部的问题早已出现，但却因党内民主不彰长期得不到正常的组织反映，甚至反映了却被“压下来”。可见，党内民主受到压制，腐败问题潜伏就有了温床，全面从严治党的实效就会受到影响。新时代如何进一步完善党内民主，对全面从严治党纵深发展而言，乃是一个迫切需要解决的问题。
一、党内民主在管党治党中的重要作用
在中国共产党建设发展的历史进程中，管党治党始终是其高度重视的问题。发展党内民主不仅是中国共产党管党治党的重要历史经验，也是新时代全面从严治党的应有之义。
（一）发展党内民主是中国共产党管党治党的重要历史经验
在中国共产党管党治党的历史探索中，既有发展党内民主的成功体验，也有党内民主受挫的失败经历。总结正反两方面的经验，党内民主作为党内健康政治生活的保证，构成中国共产党管党治党的一项重要制度安排。
1．党内民主是党内健康政治生活的基本保证
党内民主具体而言，“就是在党内一切活动中，都要树立民主的思想理念，遵从民主的原理原则，建立民主的制度机制，按照民主的程序规则办事。”发展党内民主是激发党内活力的重要手段，也是马克思主义政党的生命力所在。回顾中国共产党建设发展的历史，党内民主的发展状况往往与党内政治生活的开展水平息息相关。一方面，党内活泼有序的政治生活局面出现的历史时期，常常伴随着党内民主的蓬勃发展。延安整风运动时期，从1941年5月到1945年4月历时近4年的时间里，全党针对学风、党风、文风的整顿分阶段有序开展了热烈的学习与讨论，鼓励大家敞开言论、深刻批评，不断深入挖掘同志们思想深处的错误根源，整风运动使全党在政治上、思想上、组织上达到空前团结和统一，随后修改的七大党章首次明确系统地规定了党员参加讨论权、党内选举权和被选举权、建议声明权、批评权等民主权利。另一方面，党内政治生活表现不正常的历史时期，往往是党内民主发展遭到了挫败和阻滞的时期。党的八大后的“反右”扩大化导致党内生活不正常，党内民主受到挫败，出现了邓小平同志所说的“一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象”，与之相应，八大党章关于党员权利保障的规定以及对党内民主所确定的正确路线均未得到实际贯彻。到了“文化大革命”时期，党员权利保障几乎消失殆尽，这一时期党的九大、十大、十一大党章无一例外不再对党员权利做出专条规定，党内民主遭到严重破坏，党内政治生活越来越走向畸形。历史证明，党内民主得到发展是政治生活走向健康活泼的基本保证，没有党内民主，党内政治生活就可能步入歧途。
2．党内民主是管党治党的重要制度安排
中国共产党提出的党内民主一直代表着一种制度主张，“无论是党章还是党的代表大会的报告中，‘党内民主’都是指一系列制度安排。”这一系列制度安排主要包含了党的代表大会制度、党的委员会制度、党员权利保障制度、党内民主监督制度等等。管党治党离不开党内民主的重要制度安排，这已成为中国共产党高层一个重要的组织信念。首先，它蕴含着深刻的历史原因，其一，延安时期的党内民主辉煌未能持续下去的历史表明，缺乏完备制度设计的党内民主或许有一时的灵光乍现，却无法积淀成长久的政治秩序。其二，“八大”后党内民主挫败停摆的历史显示，缺乏制度落实的党内民主就像没有动力的玩具汽车，只能用来做摆设，却无法真正用于长途跋涉。其次，它体现了中国共产党的马克思主义价值追求。党内民主历来是马克思主义政党重要的政治追求和制度主张，马克思、恩格斯早在改组正义者同盟时就确立了无产阶级政党的党内民主原则，列宁则将党内民主原则具体化，在共产党组织建设中首次采用民主集中制的提法，特别强调了民主集中制对党的建设的重要性，他认为“党组织应当是统一的，但是，在这些统一组织里，应当对党内的问题广泛地展开自由的讨论，对党内生活中各种现象展开自由的同志式的批评和评论”，民主集中制由此成为发展党内民主的一个根本组织原则。最后，它直接源于“文革”时期党内民主被严重破坏的惨痛教训。对于“文革”，邓小平同志在制度层面做了深刻反思，他指出其爆发原因在于：“民主集中制被破坏了，集体领导被破坏了”。因此，在中共十一届三中全会召开前的中共中央工作会议上，邓小平同志明确提出“必须使民主制度化、法律化”。自此，中国共产党以“文革”为警醒，始终将民主集中制作为牢不可破的根本组织原则，党的十六大报告更首次提出“党内民主是党的生命”，党的十八大报告则再次强调了这一提法，并提出健全党内法规民主制度体系。党的十九大提出“把党的政治建设摆在首位”，并重点强调了党内民主的重要内容—民主集中制，指出要“完善和落实民主集中制的各项制度，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，既充分发扬民主，又善于集中统一”。
（二）发展党内民主是新时代全面从严治党战略的应有之义
新时代全面从严治党强调思想建党、纪律强党、制度治党三者的有力融合，强调依规治党与依法治国的统一，并以提高党的依法执政能力为最终目的。发展党内民主不仅是思想建党、纪律强党的有效途径，也是加强制度治党、提高党的依法执政能力的有力保证。
1．党内民主倡导批评自由，它是思想建党和纪律强党的有效途径
党内民主是激发党内活力的源泉，是党内开展批评与自我批评、探讨思想问题、凝聚思想共识的重要方式。思想问题是深层次问题，不从认识根源、信念本源上查找问题症结，就难以真正解决问题，思想建党就可能浮于表面。十八大以来一些党的干部的“落马”案例显示，在被党纪国法追究前，他们往往是先在思想深处出了问题，理想信念松动，才有了后来一系列逐渐背离党的宗旨的违纪乃至违法犯罪的活动。延安整风的历史经验表明，只有牢牢抓住批评与自我批评这一开展党内民主的法宝，思想深处的问题才可能得到彻底解决，思想建党才会落到实处。面对新时代党内一些干部思想不统一的新情况，习近平总书记特别强调：“要发扬党内民主，营造民主讨论的良好氛围，鼓励讲真话、讲实话、讲心里话，允许不同意见碰撞和争论……”党内民主倡导批评与自我批评，这是一种能够激发思想碰撞、促进深度共识达成的有效途径，有助于思想建党取得实效。
党内民主还是马克思主义政党纪律构成的重要方面。列宁第一次鲜明提出了无产阶级政党纪律的概念：“行动一致，讨论和批评自由——这就是我们明确的看法。”习近平总书记指出：“坚持民主集中制，开展批评与自我批评，严格党内生活，加强党的团结统一……这是我们党长期坚持的优良传统，也是我们党区别于其他政党的鲜明标志。”这些表述反映了马克思主义政党在纪律认识上的辩证思维：行动一致、团结统一并不排斥批评自由，批评自由也绝不妨碍行动一致、团结统一。关于纪律的这一辩证认识正如恩格斯在《反杜林论》中阐述的：“每一种事物都有它的特殊否定方式，经过这样的否定，它同时就获得发展……”马克思主义政党正是在对“行动一致”的纪律认识的辩证否定中获得了“批评与自由批评”这一纪律发展的法宝，并形成了马克思主义政党纪律的鲜明特色。概言之，马克思政党纪律本身就包含了鲜明的党内民主意识，即要开展讨论、批评和自我批评。事实证明，党组织只有在充分讨论、自由批评的基础上，才能确保最终决策的行动更加趋于科学，唯其如此，行动一致、团结统一的要求才能够发挥最大的现实威力。质言之，党内民主本身就是马克思政党的内在纪律要求，发展党内民主是纪律强党的重要体现。
2．党内民主推动制度治党，它是增强党的依法执政能力的有力保证
党内民主作为一种制度安排，最能够直观反映党的制度建设水平和党的政治生活状况，也最易形成制度建设的波及效应。自1978年以来“以制度推动党内民主发展的思想在党内形成共识后”，党的各项制度建设纷纷跟进。1980年2月《关于党内政治生活的若干准则》、1990年6月《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、2004年9月《中国共产党党员权利保障条例》等一批对党的各项工作开展带来深远影响的党内法规制度在此阶段陆续出台。新的历史时期，为了开拓党的制度建设新局面，党的十八大首次提出党内民主制度体系观点，随后，2013年5月《中国共产党党内法规制定条例》、2015年8月《中国共产党巡视工作条例》、2015年12月《中国共产党地方委员会工作条例》等一大批党内法规制度相继出台，党内法规的制定日益趋向规范化、程序化、科学化。可见，党内民主是党的制度建设的重要推动力量，能够极大促进制度治党的局面形成。制度的本质是规则，制度治党与“规则之治”的法治核心要义内在吻合。推进制度治党，能够提高党在执政领导中的法治思维。同时，党内民主的开展以党员权利保障为基础，只有微观层面的党员民主参与权、民主决策权、民主监督权、民主选举权等各项权利得到了具体落实，宏观的活泼有序的党内民主局面才能逐步形成。注重权利保障本身是一项基础法治观念，因此，发展党内民主的过程实际是增强党的“规则之治”的法治思维以及促进全党权利保障法治观念形成的过程。显然，它能够培养各级党组织以及全体党员的规则思维和权利意识，促进党内“依规治党”氛围的形成，促进党组织自觉保障党员民主权利以及党员规范行使党员民主权利的习惯，这无疑有助于各级党组织和党员领导干部提升依法执政的意识和能力。
二、全面从严治党视域下党内民主存在的问题
（一）党委决策中的民主集中制贯彻不足
民主集中制是党内民主的重要内容。党委会议在进行集体决策时要贯彻民主集中制，这一直是中国共产党的优良传统。毛泽东在1948年9月《关于健全党委制》中明确指出：党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。1956年9月16日邓小平在党的八大作《关于修改党章程的报告》时强调：在我们党内，长时期以来，由党的集体而不是由个人决定重大的问题，已经形成一个传统。党委集体决策贯彻民主集中制体现了马克思主义政党工作方式上的辩证思维，能够最大限度发挥党委集体领导的优势。民主就是要加强讨论、征询意见、吸纳不同观点，集中则要求少数服从多数，汇总意见、形成决议、统一行动。历史证明，民主集中制是科学决策的有效保障。然而现实中，一些地方党委在重大问题决策中由“一把手”专权的问题仍然比较突出。据近年来有关调查数据显示，“一些地方党委决策权力过分集中于主要负责人，个人说了算的现象较突出”的问卷选择比例高达75.86%，一些地方重大问题由个人拍脑袋简单决策而导致执行漏洞频发的现象时有发生，显然，党委决策民主化不足已成为阻碍党委决策科学性的主要障碍。另一方面，还有个别地方党委存在问题久议不决、党委成员各自为政而架空党委组织工作运行的现象，这种集中乏力的现象严重影响了党委领导权威性，对党委决策效率和党委领导质量造成了一定危害。总之，党委决策贯彻民主集中制流于形式、走走过场的情况在一定范围内仍然严重存在，对此，习近平总书记曾批评道：“有的领导班子既有民主不够、个人说了算问题，也有集中不够问题，班子里各自为政，把分管领域当成‘私人领地’，互不买账，互不服气，内耗严重”。正是如此，党的十九大报告专门强调了政治建设中民主集中制度的落实问题，特别指出要解决好民主不足以及不善于集中等两方面的问题。
（二）党内监督中的民主参与不足
党内监督是党内民主的内在要求，党内民主是党内监督顺利进行的重要基础。为此，《中国共产党党内监督条例》第五章特别强调了在党内监督中要发挥党的基层组织和党员的监督作用，其中第35条要求基层党组织要保障党员权利不受侵犯，要“了解党员、群众对党的工作和党的领导干部的批评和意见，定期向上级党组织反映情况，提出意见和建议”。其中第36条将党员行使权利与党员履行党内监督义务充分结合，对党员积极发挥民主监督作用做了四个方面的规定：一要加强对党的领导干部的民主监督，及时向党组织反映群众意见和诉求；二要在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，揭露和纠正工作中存在的缺点和问题；三要参加党组织开展的评议领导干部活动，勇于触及矛盾问题、指出缺点错误，对错误言行敢于较真、敢于斗争；四是向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，坚决反对一切派别活动和小集团活动，同腐败现象作坚决斗争。现实中，十八大以来的党内监督通过创新巡视、巡察制度加强了自上而下的上级组织政治监督，取得了明显成效；通过创新纪检体制完善了横向的同级组织专责监督规定，具体实践还有待探索；在自下而上的党内民主监督方面，虽然有一定的要求，但还缺乏有效的制度创新，基层党组织在党内监督中实际发挥作用比较薄弱。现实中，不少基层党组织的具体工作大量围绕“下达”上级通知和要求在进行，对于党员群众的批评建议则“上传”热情不高，有的基层党组织甚至认为这是在给上级“添麻烦”，这一态度和做法严重挫伤了党员群众反映问题的积极性。同时，关于党员权利的具体保障还做得不够充分，党员参与党内监督存在一定程度畏难情绪，积极性和主动性都还不够高。这些问题导致现行党内监督的民主参与力度不足，一些群众身边的地方党委领导工作不力和党的领导干部不作为等问题还不能较快地得到监督和纠正。
（三）党内民主生活的深入程度不足
党内民主生活是党内民主的综合体现，它是“党内政治生活、组织生活中的民主理念、民主规则、民主形式、民主程度、民主效果的整体风貌与具体实践的总称”。具体而言，党内民主生活涵盖了党的选举、议事、学习、评价等方方面面的活动。历史上，党内民主生活对于肃清错误路线、凝聚战略共识等重大问题起到了至关重要的作用。同时，党内民主生活也对纠正阶段工作错误、协调具体纷争等细节问题发挥了积极作用。总之，党的生机与活力的保持离不开党内民主生活的深入开展。十八大以来，习近平总书记高度重视党内民主生活的正常进行，他曾参加河北省委党内民主生活会亲自示范，并在会上要求不要“讲莺歌燕舞，要有真正的批评和自我批评”。在中央的率先垂范下，党内民主生活的开展的确在全国各级党组织活动中日益被重视起来。特别是“两学一做”和“三会一课”活动的常态开展，它极大增强了全体党员的党内民主生活意识和习惯。但目前来看，这种重视更多凸显在形式上和数量上，在内容和质量上，党内民主生活的实质进展还不十分明显。其中的问题主要表现为：一些基层党组织开展选举工作时对党员权利缺乏实质尊重，组织形式主义现象还在一定范围存在；一些党组织进行组织学习时的任务应付心理没有彻底消除，学习不能入脑、入心的现象仍然存在；一些党组织民主生活会的批评与自我批评的深入开展还没有打开局面，走过场的老问题仍然没有根本解决；一些地方一直以来存在的对党委及党的领导干部的民主评价浮于形式的情况没有得到根本扭转，等等。总之，党内民主生活常态化虽然已经取得一定成效，但党内民主生活形式主义的问题仍然一定程度存在，党内民主生活在内容上的深入程度还存在明显不足。
三、新时代全面从严治党视域下完善党内民主的路径
（一）改善思想建设方式，让党内民主信念深入全党
面对新时代全面从严治党向纵深开展的巨大挑战，党内民主的进一步发展刻不容缓。观念是行动的先导，发展党内民主，先要在全体党员、干部的思想上树立起“党内民主是党的在生命”的强大信念，具体的工作开展才会有内在推动力。当前一些党内民主开展不足的问题，内在原因就是一些党的干部党内民主信念不强。“内信”的问题没有解决，对外才会出现“不正确理解和执行民主集中制，搞家长制、一言堂或自由主义、分散主义、宗派主义”的行为。要改变这一局面，需要改善党的思想建设方式，打破传统单纯宣讲的思想教育形式，遵循信念生成规律去进行思想建设。众所周知，信念是不能被告知的，它只能在理性与情感的综合体验中被感悟。因此，单纯的讲道理并不能使人真正将道理付诸实践，只有融入了实践情感的体验感悟，知晓的道理才可能转化为主体内心的信念，从而在实践中知行合一。因此，思想建设新方式首先要从动人情、入人心上下功夫，要善于将传统资源与新技术、新话语、新视角结合，讲活党内民主的真理性；其次还要在具体的体验活动组织上下功夫，不断丰富全党对党内民主的实践感受。这可以通过有意识地开展一些党内民主示范性活动来进行，借助于实践体验，不断增强全党对党内民主的情感认同。比如党的十九大以史无前例的新闻公开的多种方式展现了中国共产党开放执政的新形象，这样的示范活动就有效激发了全党全社会对开放、民主的现实认同感。
（二）加强组织责任要求，科学设计党委主体责任考核
党委决策的民主集中制贯彻问题直接决定了党委决策领导的科学质量和综合社会效果，要改善现实中一些党委在民主集中制上贯彻不彻底的问题，仅解决思想问题还不够，因为人的思想、信念还会在未来新的实践体验中发生变化和动摇。因此，必须在责任考核上加强组织标准，提高对党委发展党内民主的主体责任落实要求，让其实践始终在正确的轨道上运行。有考核才会有压力，适当的压力也是正确行动的动力来源之一。在对党委主体责任考核的具体设计中，除了重点考核的意识形态主体责任、党风廉政建设主体责任外，还应当将党内民主实施主体责任列为特别考核内容之一。在具体的指标设计中，应结合《中国共产党党务公开条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党员权利保障条例》等党内民主法规的具体规定，对党内民主实施尤其是民主集中制实施情况进行分项考核，让考核能落实在具体的工作环节中。显然，这样的设计更能反映党委主体责任的全貌，也更顺应新时代全面从严治党纵深发展对党内民主的更高要求。它对各级党委尤其是基层党委的党内民主开展工作必将形成必要的组织压力，对党委工作深入党员群众以及激发党员群众参与政治的积极性也将大有益处，同时还有利于增强党员群众对党的政治信赖和内心拥护。
（三）完善制度体系，加快补齐党内民主法规制度短板
党内民主法规是依规治党的重要制度依据，也是发展党内民主的关键制度保障。自党的十八大提出健全党内民主制度体系以来，各项党内民主法规陆续修订或制定出台。尤其随着全面从严治党的不断开展，相继颁布了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等重要的党内民主法规，为党内民主发展做了重要的制度储备。党的十九大之后颁布的《中国共产党党务公开条例》又是一部和党内民主密切相关的党内法规，作为十九大后出台的首部党内法规，它对发展党内民主的昭示意义非常明显。这些党内民主法规对发展党内民主形成了一定的制度合力，为进一步发展党内民主奠定了一定的制度基础。但目前党内民主法规制度体系的结构和内容还急需更大完善，其中主要涉及的是基层民主选举工作的党内法规制度和党员权利保障的党内法规制度，这些部分相对比较薄弱，有待进一步增补修订。以1990年出台的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》为例，这部条例以暂行方式已运行近30年，其中一些规定已经不能适应新时代发展党内民主的需求，它和其他一些近年来出台的党内民主法规在理念和机制衔接上都存在着较大的时代差异，急需对其进行修订完善。再就是2004年颁布的《党员权利保障条例》，这是2016年12月出版的《中央党内法规和规范性文件汇编》中唯一的一部专门进行党员权利保障的党内法规制度，目前已运行14年，其中也存在一些与时代发展要求不相适应的内容。党员权利保障作为党内民主发展的基础，是其他党内民主法规相关内容得以有效落实的关键。因此，目前该项党内法规的修订也迫在眉睫。总之，进一步发展党内民主，完善党内民主法规制度体系是重要的保障，当前应加快补齐上述制度短板。
（四）创新实施机制，不断增强党内民主制度执行的现实操作性
党内民主虽然是重要的制度主张，但最终还要表现为具体的实践活动。现实中党内民主发展中存在的问题有些是由于党内民主法规制度本身的一些内容对实施操作的规定比较原则和模糊造成的。解决这一问题需要各级党组织尤其是基层党组织发挥工作机制创新主动性，在具体制度的执行中，根据具体情况设计实施步骤和办法，明确实施程序和评价标准，增强相关工作的可考核性和受检测度。比如前述《中国共产党党内监督条例》第五章关于基层党组织和党员发挥党员监督作用的规定，其虽然体现了很好的民主理念，但却缺乏具体的民主程序规定，其具体实施还需要相关党组织进一步加以程序设计，需要对条文中诸如“定期”等表述做出具体的量化标准规定等等。再比如关于党委主体责任落实的民主监督规定，在一些党内法规原则规定下还需要进行更加细致的可操作程序设计，可以考虑设计类似民主问询程序等，将党员具体的批评建议权利行使与开展党内民主监督的具体环节有机结合在一起。对待上述问题，地方党内法规制定工作应进一步加强地方实施机制创新力度，避免中央规定与地方工作之间“两张皮”现象。总之，党内民主法规作为主要的党内民主制度，其具体实施还需要各级党组织加强工作机制创新，细化一些党内法规的具体工作程序规定，不断增强党内民主制度执行的现实操作性。
（原载于《理论导刊》2018年6月）
作者简介：
吴琼华，中共陕西省委党校（陕西行政学院）法学与社会治理教研部副教授。兼任陕西省法学会党内法规研究会副秘书长，陕西省政法委特约研究员，陕西省社科院政治与法律研究所特邀研究员，陕西省“七五”普法讲师团成员，陕西省广播电视台新闻部今日点击等新闻时评节目特邀嘉宾。参与国家课题2项，主持或参与省部级课题3项；主编或参编著作3部，发表论文30余篇；获得省部级奖励3项。