三、新中国农村金融改革发展的历程

中国农村金融体系的建立和发展，主要来源于中央和地方政府动员储蓄，为工业化、城市化积累资金和方便政府控制的需要，历次的农村金融体系改革都具有鲜明的政府主导型特色。时至今日，为消除二元经济、全面建成小康社会，农村金融正面临向多元化市场主体、多层次金融服务转变的历史性阶段，从历史看，农村金融体系以农业银行为主。根据我国经济发展的历史过程，我国农村金融改革发展60多年大体可分为改革开放前三十年和改革开放三十多年两个重要阶段。

（一）改革开放前三十年我国农村金融机构的演进

中国农业银行本应是承担支农职能的国家银行，但实际上自新中国成立至党的十一届三中全会前的三十年时间里，中国农业银行经历了“三落三起”的曲折历程。农行真正存在的时间并不长，而且很少能够独立执行对农业的信贷服务。中国农业银行发展的第一阶段是1951—1952年。新中国成立后，为促进农业生产发展，经国务院批准，于1951年8月正式成立了中国农业合作银行，以加强农村金融工作。然而由于农业合作银行基本上没有开展对农业的财政拨款和长期贷款业务，很快于1952年撤销。中国农行发展的第二阶段是1955—1957年。当时为了贯彻国家关于增加对农业合作化和农业生产信贷支援的要求，经国务院批准，1955年3月成立中国农业银行，受人民银行领导，主要为农业生产合作组织和个体农民提供农业生产贷款。但由于县以下人民银行和农业银行的工作难以划分清楚，彼此矛盾很多，1957年4月中国农业银行与中国人民银行合并。第三阶段是1963—1965年。1963年在贯彻国民经济“调整、巩固、充实、提高”方针中，为了加强对国家支农资金的统一管理和农村各项资金的统筹安排，切实支援农业生产发展，于1963年11月决定建立中国农业银行，作为国务院的直属机构，农业银行机构从中央到省、地、县，一直设到基层营业所。但是，在精简机构的形势下，1965年11月，农业银行再次并入人民银行。

农村信用合作社本是合作经济组织，但是在不同的发展阶段，受到不同部门或机构的管理，其合作性质也发生了变化。第一阶段（1951—1959）是农村信用社普遍建立和大发展时期。当时，根据中央政府推行合作化运动的指示，全国农村广泛推行生产合作社、供销合作社、信用合作社“三大合作”。1951年5月中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社。到1957年底，全国共有农村信用社88368个。农村信用社的资本金由农民入股，干部由社员民主选举。第二阶段（1959—1979），由于政治经济政策方面的原因，农村信用社发展受到很大影响。此阶段农村信用社曾先后由人民公社、生产大队管理，后来又交由贫下中农管理。在不断地管理更替中，信用社在人员、资金和业务方面受到严重挫伤，信用社也失去了合作性质。

（二）农村金融体系演进功能的金融学解读

正如林毅夫在其1994年的著作《中国的奇迹：发展战略与经济改革》中所言，农村金融制度安排是围绕城市工业化而建立的。建国初期国民经济几乎从零开始，久经战乱的国民经济亟待恢复重建，以城市为中心发展工业成了当时政府解决这一问题的重心，而在当时的背景下国民储蓄很低，城市储蓄的不足导致客观上只能占用农村储蓄。1950年朝鲜战争爆发，中苏之间的合作刺激了中国以装备制造业为主的工业化发展，虽然政府为实现农业生产在土改后的促进而成立了农业银行，但由于宏观形势的影响农行在1951年成立的一年后便快速夭折。之后在重点发展装备制造业的同时农业生产也急需资金支持，以确保民生。1955年农行快速成立到1957年划归中央银行期间的这段时间，主要任务是办理财政支农拨款和农业长期贷款与短期贷款，贷款对象主要限于生产合作组织和个体农民，贷款用途限于农业生产，其他农村金融业务仍由人民银行办理。由于中苏关系破裂，苏联单方面撤走投资、专家等并且强迫中国还债，整个民族面临前所未有的困难，1960到1965年五年时间还清了债务，期间为确保解外忧稳生产，农行于1963年再次成立，然而在当时精简机构的形势下1965年再次被划归中国人民银行。三次沉浮每一次都与国家的命运密切相关。

农村信用社的发展与农业银行从某种角度形成了一个有益的补充，在农行每次成立都低调收尾的过程中，农村信用社则肩负起支撑农村生产的责任，这一时期的农村信用社完成了对农村资金集中和资金投放的任务。这期间，农村信用社组织形式不断改变，从最初的合作社组织，变为人民公社、生产大队管理及后来又交由贫下中农管理的集体经济组织的一个构成部分。

（三）改革开放后三十多年农村金融体系的改革

改革开放以来，随着农村基本经营制度的变革和市场经济制度的逐步建立，我国农村金融体系和农村金融制度的改革经历了不同的阶段。

1．改革开放后30多年农村金融机构的演进及效果评价

（1）第一阶段：初步建立起服务农村经济的金融安排（1978—1992）

以家庭联产承包责任制为标志的农村经济改革，使得2亿多农户从人民公社和生产大队的体制下逐步解放出来，成为农村经济主体，农村金融的交易对象由原来的2.6万个人民公社变成了2亿多个分散农户。那么，原有的城乡合一的动员储蓄与发放信贷的金融管理体制和管理方式必然也要随之改革，必须成立专门为农村服务的金融机构。于是，新的农村金融体系得以建立。一是中国农业银行恢复。国务院于1979年2月发出《关于恢复中国农业银行的通知》，恢复中国农业银行，指出农行主要任务是“统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业”。二是恢复农村信用社的“三性”。对农村信用社的改革目标是恢复和加强其“组织上的群众性、管理上的民主性、业务经营上的灵活性，把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织”。农业银行对信用社实现政策上领导、业务上知道、日常工作上放权。三是放开对民间金融的管制。国家逐步放开了对民间金融的管制，允许多种融资方式并存，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织。一些地方相继成立了农村合作基金会，开展社区内的资金融通活动。

这次农村金融体制改革初步适应了农村经济体制改革与发展的要求，呈现出农村金融与农村经济之间比较良好的互动关系。以1980年为基期，1980—1993年间，农行和农信社存款增加了18.7倍，年平均增幅达25.7%；贷款增加了15.6倍，年平均增幅24.1%。

（2）第二阶段：构建合作性、商业性、政策性分工协作的农村金融体系（1993—2002）

针对农业银行承担商业性和政策性双重业务的弊端，1993年12月国务院发布《关于金融体制改革的决定》，指出要将农业银行的政策业务剥离出来，成立专门的政策性银行来承担，并于1994年成立了中国农业发展银行，成为国有商业银行。1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》明确提出，农村金融体制改革的指导思想是“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”。具体地，此轮改革出台的主要措施有以下五点：一是1994年4月19日，国务院下发《关于组建中国农业发展银行的通知》，成立中国农业发展银行。二是加快中国农业银行商业化的步伐。三是进行行社“脱钩”，按合作制原则对农村信用社进行规范，农业银行不再管理农村信用社。四是1998年以来全面清理整顿农村合作基金会。五是自1997年开始收缩国有专业银行战线，农业银行也逐渐撤并了部分基层网点。

这一轮改革的主要目标是建立起“合作金融、商业性金融、政策性金融”共存的农村金融体系，但是，由于农业银行商业化色彩浓厚，农村网点逐渐减少，为农村提供的金融服务特别是信贷服务剧减；农业发展银行主要为粮棉油收购企业提供贷款服务；农村信用社由于受到地方政府的不当干预，形成了很多不良资产，许多信用社出现了资不抵债；同时，民间金融也一度处于被打压的境地，农村合作金融会被清理、撤并。因而造成农村金融供给相对不足，农村各层次、各主体的信贷需求得不到有效满足。

（3）第三阶段：深化农信社改革试点与多元化农村金融体系的形成（2003年至今）

针对农村信用社产权不明晰、管理体制不顺畅等问题，农村信用社新一轮改革的主要内容是：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。同时，政府对信用社不良资产化解、利率浮动、税收等方面给予扶持。

深化农村信用社改革试点自2003年6月正式启动以来，取得了重要进展和阶段性成果。一是历史包袱初步化解，资产质量明显改善。二是支农资金实力明显增强，支农信贷投放快速增长。三是产权制度改革稳步推进，新的管理体制基本建立。

2006年以来，随着新农村建设的推进，农村金融体系出现了多元化的局面。为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，2006年12月20日，银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》中指出：要按照商业可持续原则，适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，允许设立包括村镇银行、社区性信用合作组织、以专营贷款业务的子公司等新型农村银行业金融机构。自2007年3月以来，全国各地已相继设立100余家新型农村金融机构。

2006年底，中国邮政储蓄银行也获准组建，2007年3月正式成立。2008年在全国开展县域分支机构的设立。目前有农户联保贷款、农户保证贷款、商户联保贷款、商户保证贷款等贷款产品。服务对象主要是县域内的广大农户、个体工商户和私营企业主等经济主体。

2007年1月中国农业银行确定了“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”股改总原则，强调农行通过深化改革，稳定和发展在农村地区的网点和业务，进一步强化为“三农”服务的市场定位和责任。制定了《服务“三农”总体实施方案》，主要内容是：农行县域机构筹集的资金，总体上都用于支持“三农”和县域经济，并以农民生产生活、农村中小企业、现代农业、农村基础设施和小城镇建设等方面金融服务需求为主要服务领域。在试点基础上，2009年已全行推行“三农”事业部制，加大了“三农”金融服务力度。其中，发放针对农民的惠农卡是一项重要的业务。

中国农业发展银行近年来在原来政策性业务、准政策性业务基础上，拓展了商业性业务，包括对产业化龙头企业和加工企业、农业小企业贷款业务和农业科技贷款、农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款、农业生产资料贷款和农村流通体系建设贷款等。

另外，2005年12月开始，我国开始商业性小额贷款组织试点。截至2008年3月底，7家小额贷款公司累计发放贷款约4.7亿元。2008年5月，银监会和人民银行联合下发《小额贷款公司试点指导意见》，进一步规范和明确了小额贷款公司的有关政策。目前，“只贷不存”的商业性小额贷款公司试点已在全国广泛铺开。

2．农村金融体系演进的功能金融学解读

自十一届三中全会以来，一方面为了提高农村生产力实行家庭联产承包经营责任制，一方面为了发展工业打开国门对外开放引资。农村经营模式的改变极大地提高了农村的劳动生产力，农村产出呈直线上升，人民基本生活得到保障；同时由于城市工业发展速度也非常迅速，发展资金缺口很大。在这种宏观背景下，农村金融体系成为工业化战略的一个工具。中国农村金融体系在保证农业生产的同时，通过储蓄转移，确保了农业资金向工业、农村资金向城市的流动，保证了工业化战略的实施。因此可以从两个方面来解读农村金融的发展，一是农村经济的发展对农村金融发展的需求和推动，二是通过农村金融体系完成农村储蓄向城市的转移以支持城市工业化的发展。

（1）农村经济发展推动农村金融的改革

1978—1992年初步建立起服务农村经济的金融安排。为配合这一特定的社会经济和政治制度，农村信用社最终被下放到人民公社。随着人民公社体制的瓦解，农村信用社也从政社合一的体制下解放出来，国家对农村信用社的改革目标是恢复和加强其“组织上的群众性、管理上的民主性、业务经营上的灵活性，把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织”。

1993—2002年构建了合作性、商业性、政策性分工协作的农村金融体系。在前一轮改革中，农业银行既要按照商业化原则去运作，又要执行国家的政策性业务，“两业不分”造成其资金运行机制混乱，不能适应农村经济发展的需要。

2003—2006年国家深化了农村信用社改革试点。随着国有商业银行的战略调整，农村金融体系对农村经济的信贷支持力度不但没有加强，反而有所下降。与此同时，非正式金融由于与正式金融安排动员储蓄目的相冲突，因此虽在克服农村融资难题上具有优势，但长期处于被政策打压的境地。广大农村地区，实际上仅存农村信用社还在发挥着金融供给者的作用。

农村信用社在发展过程中面临着诸多问题，举步维艰。一方面，被要求向合作制方向发展的农村信用社面临着多重角色冲突，合作性、政策性还是商业性，农信社改革不知路在何方；另一方面，由于地方行政干预、体制改革、合作基金会清理以及自身经营不善所形成的历史包袱沉重，许多信用社长期亏损甚至资不抵债。

2006年以来形成了多元化的农村金融体系。伴随新农村建设的要求，在农村信用社改革取得一定进展的同时，调整了农村地区银行业金融机构准入门槛，村镇银行、资金互助社、专营贷款公司等新型机构相继成立。农业银行重回农村金融市场，农业发展银行拓展了商业性农村金融业务，邮政储蓄银行成立，商业性小额贷款公司的试点……标志着多元化农村金融体制的形成。

（2）农村储蓄向城市单向流动支持城市工业的发展，这种趋势仍然没有得到有效遏制

改革开放三十多年农村为城市工业的发展提供了强有力的金融支持。根据黄季焜、Rozelle和王红玲在2003年的一项研究，按可比价格计算，1978—2000年通过各种渠道外流的农村资金达28400亿元，其中通过金融系统流出的资金占农村外流资金总额的40.4%，是农村资金外流的最重要渠道。1994—2003年间，通过农村信用社和邮政储蓄从农村流出的资金超过8000亿元。2007年农行、农发行、信用社、邮政储蓄四类机构在县域吸收的储蓄存款总额大约在12万亿以上，当年全部涉农贷款大约在5万亿左右，农村资金净外流7万亿左右。县级金融机构贷款占存款的比率平均乐观估计为56%，有些个别县接近30%左右。