二、后发展国家治理方式的理论及其演进

国家治理方式的现代化主要是指提高国家治理的现代化水平或增加治理的现代性含量。对于现阶段的中国来说，主要是指治理方式从传统向现代的转变，这既是后发展国家独立之后在国家治理中所面临的基本问题，也是提高国家治理能力的主要内容和基础。近年来，后发展国家主要面临的是，在现代化初期形成的具有一定现代性的治理方式的基础上，进一步提高现代化水平的问题，甚至需要构建适应后现代化发展的治理方式。这些是阻碍后发展国家提高治理效率和治理能力的主要问题，这也是提高国家治理能力的基本路径和基础。

治理方式与治理能力并不是同一个概念，尽管这两个概念在现实的应用中有一定的重合，但是也存在着明显的差异。因为无论是传统的治理方式还是现代的治理方式，都有一个治理能力高低的问题。治理方式的传统化或现代化都可能导致治理水平的高效或低效，这取决于治理者的领导能力和操作能力高低，取决于治理体制是否合理或是否与治理的环境相适应。

关于国家治理能力或国家能力的研究，西方政治学者在20世纪初已经展开，这与现代民族国家最早产生于欧洲有很大关系。马克斯·韦伯指出，国家能力就是国家合法使用自己的独占性权力进行活动的能力，是国家以国家的政治统治能力和政治管理能力为基础治理整个社会的能力。20世纪中叶随着结构功能主义理论在政治学中的发展，一些学者开始从这一视角来探究国家治理能力问题。帕森斯将与一定的政治制度相联系的国家权力的大小看作衡量国家能力强弱的标准，认为国家正是通过政治制度来控制国家内部不同利益间冲突的，政治体制可以促进内部不同群体间的沟通与互动。⁽⁸⁾结构功能主义政治理论的另一位代表伊斯顿将国家活动表述为政治体系的输出和输入过程，由此，国家能力的强弱直接表现为政治体系输出效果的好坏；同时，政治体系对环境的适应或反馈情况会间接影响着政治体系的输出效果，因此，对环境的适应和应对能力也是国家治理能力的重要内容。

20世纪80年代，新制度主义理论被应用到国家领域之后，也对国家治理能力进行了研究。缪尔达尔指出，国家治理能力表现为它的治理能否促进政治、经济、社会等因素的良性循环，并将国家能力进一步具体化为国家贯彻政策的能力，政府和公众遵守法律的程度，政治参与的水平和民众履行责任的状况等。⁽⁹⁾另一位新制度主义者海因兹指出，作为一种制度体系，国家对领土范围内的人口进行保护、统治和管理，对财产分配和社会结构分层施加影响的能力就是国家治理能力。他指出，社会结构和财产制度的变化以及军事力量的大小对国家存在和活动能力有着不同寻常的影响。⁽¹⁰⁾显然，这两位学者都已经注意到社会对国家的反作用，从社会与国家互动的角度思考国家与社会的关系，这与单向度强调国家作用相比有了很大进步。

阿尔蒙德从政治体系对环境的适应能力的角度对国家能力进行了分析，认为环境影响着政治体系的发展，进而影响着政治体系或国家的能力，“一个结构上分化、文化上世俗化的政治体系，将日益增强其影响国内外环境的能力”。⁽¹¹⁾进而，政治体系的现代化能够提高其制定和贯彻政策的能力。如果说阿尔蒙德所强调的是政治体系或国家的整体的适应能力的话，那么艾森斯塔德则分析了政治领袖的适应能力，即政治领袖在特定的政治体系中进行变迁的能力，认为政治体系中倡导利益与权力再分配的新政治领袖的能力决定着政治体系的变迁能力。这具体表现为他们在社会中寻求支持与合作的能力、获取并组织各种政治和经济的流动资源以增加自身权力的能力、调解不同群体和阶层利益冲突的能力，以及建立相关平衡和整合性组织和制度的能力等。⁽¹²⁾

公共选择理论从国家能力的有限性角度关注国家的治理能力，强调政府干预的局限性和缺陷。布坎南把“经济人”假设这一理论从经济领域延展到对国家的分析中，认为政治领域的个人或国家都会像市场领域中的个人和集团一样追逐私利。⁽¹³⁾因此，国家的政治活动不会自动代表公共利益，国家的干预也不必然会追求公共利益，所以国家活动能力的增强并不意味着国家追求公共利益能力的增强。⁽¹⁴⁾新制度经济学派的诺斯也对国家持“经济人”假设，认为国家是行使暴力的比较利益组织，它的目的是使统治者的福利和效用最大化，其行为受成本—收益驱使，即国家具有双重目标，一方面通过向不同的利益集团提供不同的产权来获取租金的最大化，另一方面，国家还试图降低交易费用以推动社会产出的最大化，从而谋求增加国家税收。国家的这两个目标经常是冲突的，即“诺斯悖论”。⁽¹⁵⁾基于国家与产权制度的密切关系，诺斯主张将国家能力界定为与产权相关的“暴力潜能”。暴力潜能能否平等分配和提高经济的绩效，与产权的效率和政治统治的控制力相关。布坎南和诺斯关于政府作用和能力的论述阐明了国家治理能力的消极性和有限性，其背景是市场和社会的发展及对国家权力的限制。

从学界关于国家治理能力论述的发展来看，基本遵循着从强调国家的作用到强调国家与社会互动再到强调国家能力的有限性这一学术理路，这与现代国家建构的发展包括国家与社会关系的变化相适应，从历史进程来看，主要是与西方国家治理方式的发展相一致。这一理论对于后发展国家的适用性可以从历史进程的必然性和特殊性两个方面来看，必然性是指尽管后发展国家现代国家的建设及其关于国家治理体系和治理能力的研究要晚于西方国家200年以上，但仍然表现出了从强国家到国家与社会共治的历史趋势；后发展国家的特殊性不仅表现为历史的滞后性，这使它在西方国家已经需要强调和发挥社会作用的同时，还要保持较强的国家功能，而且还表现在由于它们受到外界竞争的压力以及追赶的需要，更加需要借助国家的力量来加速推动现代化的进程，这与西方国家在工业革命时期主要是借助市场的力量有很大的不同。尽管西方国家在现代化进程中的作用也不能忽视，但在程度上相差很大。尽管在20世纪特定时期也有加强国家干预的举措，但那只是历史必然性中的偶然性，很快就会被市场化改革所替代。其实，“后发展国家”、“亚洲模式”、“东亚模式”、“中国模式”、“新加坡模式”这些概念都意味着提倡强国家的治理方式。近几十年来，在后发展国家中，随着市场化进程的推进，也出现了改革政府功能、下放政府权限和培育社会组织的趋势，这已经成为后发展国家的普遍选择，尽管各国发展的程度仍有较大差别。

由此看来，国家的治理能力实际上包括国家管理社会的能力和国家适应社会的能力。在现代国家建设的初期，由于是国家控制社会，因此国家的管理能力更为重要；在现代国家建设达到一定阶段后，由于社会组织发展起来，因此国家与社会之间的互动更为重要，在这种环境中，国家的管理能力与国家对社会的适应能力是相辅相成的，国家只有在适应社会的基础上才能实行有效的管理。同时国家要在有限而合理的范围内实行有效的管理，才能为社会组织提供良好有序的发展环境。

在这一过程中，政治制度的创新尤其是适时调整国家与社会的关系始终具有重要的意义。亨廷顿指出，建构政治制度的适应性需要进行制度创新，因此，衡量一个政治体系的适应能力的标准是看它进行制度创新的能力。在现代化过程中，国家必须有适应新生社会利益集团和改变既得利益集团的能力，具有改变以往的社会各种政治力量的关系格局，建立和发展起能够表达各种利益的政治组织的能力。如果一个国家缺乏这种适应能力，就有可能被取代；如果一个国家要在这种新的环境中保持自己的治理能力，就必须突破原有的功能和原则，减弱甚至背离“它对最初职责的承诺”。⁽¹⁶⁾后发展国家是在较短的时期中加速进行现代化和国家建设的，因此在这方面对国家制度变迁能力的要求也更为明显。

国家的治理能力可以具体分为国家的汲取能力和国家的规范能力等。国家的汲取能力是指国家从社会中获取财富和人力等资源的能力。汲取的多少是衡量汲取能力的标准，一个国家首先要具有相当的汲取能力，否则它不能获得支持自己生存或运转的资源。但这不是说汲取得越多越好，也不是说汲取得越多说明国家的治理能力就越强，因为在任何体制中国家对社会的汲取都应该有一个度的问题，超过了一定的限度，将使社会的资源越来越枯竭，国家可汲取的资源就会减少。⁽¹⁷⁾正如查尔斯·蒂利指出的，国家能力的增强往往与资源的汲取是一对矛盾。国家为了组织战争和组织政府而进行的汲取行为，往往受到民众不同程度的抵制，与此相对，为了确保国家的汲取能力，国家只能加强控制能力，而对于国家机器而言，控制能力的增强通常需要以增加相应的人力和物力为前提，这就又增加了国家汲取的需要，这就形成了一种恶性循环。这一恶性循环的存在，恰恰证明了国家汲取能力的有限性。

应该说，这种矛盾更多地发生在现代国家建设的初期或国家强大而社会弱小的体制中，这在后发展国家独立后的一个时期表现得更为明显。20世纪30—80年代苏联的社会主义集体化和工业化⁽¹⁸⁾以及20世纪50—70年代末中国的人民公社化和工业化时期，都是国家过度汲取社会资源导致社会资源枯竭的重要例证⁽¹⁹⁾。由于后发展国家处于现代化的追赶状态，往往需要国家发挥更大的作用，因而这种矛盾更易于发生。在社会转型时期，一方面，变迁剧烈的现代社会需要强大而有效的国家进行规范和扶助，另一方面，社会自主性的提升、全球化进程的加快不断冲击和削弱着国家的行动能力。当然，不仅由于现代国家发展的水平和特色使早发现代化国家和后发展国家对国家汲取能力的要求有很大差异，而且每个后发展国家在不同发展时期对国家的汲取能力以及与此相关的适应性也有不同的要求。

国家的规范作用包括国家对社会结构的规制管理，对社会资源的规范管理或分配，其能力高低即表现为国家贯彻这些规制的能力程度。然而这并不是说规制得越严国家的规范能力就越强，这也存在着一个“度”的问题。规范过度，会使社会失去活力；规范不够，会使社会运作发生混乱；规范适应，社会活而不乱。从社会结构上来看，对产权的规范是最基本的规范内容，因为产权本身就是一种社会结构，“产权是个人对自己所拥有的劳动、物品和服务的占有。占有是法律规则、组织形式、实施及行为规范的函数——也就是说，它是制度框架的函数”。⁽²⁰⁾而国家对社会的规范能力就集中体现在界定和推行能够带来效率的产权之上，唯此才能保证规制的有效性。然而，不但这种产权方式是国家与社会博弈的结果，而且国家的规制本身也要受交易成本的约束，尤其是要防止无效率的产权的出现，后者会直接威胁到国家的生存。当代俄罗斯发展的停滞就与其产权关系的不合理有着密切的关系，⁽²¹⁾2016年委内瑞拉经济的崩溃也与其任意改变产权制度有着直接的关联。⁽²²⁾

国家要想保持汲取能力和规范能力的有效性，就要以处理好国家与社会的关系为前提，因为国家能力的消长是社会需要的结果。社会的需要表现在两个方面：一是需要国家提供适当的管理和服务；二是要给社会提供健康发展的环境，包括规范社会的行为。因此，如果只根据社会的需要而无节制地扩大国家能力的范围，不但会使国家背负上沉重的职责和义务，而且这种职责和义务一定会转变为对社会的压榨。奥尔森指出，简单地满足不同社会分利集团的需要，会造成政府机构的臃肿和职能的膨胀，导致政府能力超限，这势必产生官僚主义、效率低下，腐化和违法乱纪，进而导致国家行动不断扩张和过度地掠夺资源。一旦国家对社会资源的汲取超过社会自身的提供能力，国家行动的整体效能就会下降。⁽²³⁾所以，只有有限地使用国家权力，才能使社会得以健康的发展并给国家提供所需的资源。

一般来说，后发展国家都经历了一个由强大的政党建立起强大的全能主义或威权主义国家的发展阶段，在这一时期的治理方式都是强大的国家对“体制外”的政治力量和软弱的市场与社会进行严格的管控，以国家为主导来推动经济和社会发展。从维护秩序的角度和当时的政治和经济发展水平来看，这种国家体制或治理方式有一定的历史合理性。然而，随着市场经济和社会的进一步发展，要想保持发展的活力，就要对强大的国家权力及庞大的政府机构进行限制，使其运作更加合理化和规范化，减少对社会和市场的干预。在这一背景下，政治体制及国家与市场和社会的关系要随着经济与社会的发展而变化，其趋势是政治体制的民主化和国家对社会的干预相对减少。国家主要是规范而不是参与社会和市场的运作，以保证社会和市场有足够的自主性和活力。当然，每个国家的国情并不完全相同，国家与市场和社会的关系也并不是简单地不断弱化国家的权力，而是适度而为，尤其是新加坡和中国两国的特色是政府在经济发展和社会治理中都发挥了较大作用并取得了显著的效果，这方面既有经验也有教训，值得深入地反思和探讨。