行政法与行政诉讼法案例教程
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第一节 行政主体概述

行政主体的概念是在1989年《行政诉讼法》制定前后提出的,由于无论是行政机关还是行政组织的概念都有相当的缺陷,也无法解决行政诉讼被告确认这一问题,人们提出了行政主体这一概念。首先,行政机关是一个制度层面的用语,行政主体不是制度层面的用语,而是一个严格的行政法学概念,换句话说,行政机关是一个法律概念,而行政主体是一个法学概念。行政主体引导人们关注具有主体地位的行政机关。其次,行政机关以外的管理者虽然不是行政机关,却可以成为行政主体,从而给行政机关以外的社会组织以行政法上的关怀。最后,行政机关在行政法上的地位是行政主体,在民事活动中的地位则是民事主体,行政机关的双重法律地位由此得到合理解释。因此,行政主体这一概念比行政机关的提法具有更丰富的解释力,因而被行政法学界广为接受。张树义:《行政主体研究》,《中国法学》2000年第2期。

一、行政主体的含义

1.含义

学界主要探讨了行政主体与行政法主体、行政主体与行政机关、行政主体与公务员以及公法人、公务法人的区别。

(1)行政主体与行政法主体。行政法主体就是指行政法律关系主体,包括行政主体和行政相对人。行政主体是行政法主体的一部分,而不是全部。行政主体必定是行政法主体,但行政法主体未必是行政主体。行政主体仅限于组织,不含个人,而行政法主体包含个人。应松年主编:《行政法学新论》,北京:中国方正出版社2004年版。严格地说,行政主体只有在行政管理法律关系中才具有真正的行政主体地位。行政主体在行政管理法律关系中占有主导地位,它在各种行政法律关系中均可以构成一方主体。另外,行政主体作为行政法主体具有相对恒定性。因此,行政主体是最重要的行政法主体之一。

(2)行政主体与行政机关。行政机关是一个法律概念,行政主体是一个法学概念,行政主体包括行政机关和法律、法规、规章授权组织两部分。行政机关往往具有双重身份,当行政机关行使行政职权时,是以行政主体的身份出现;当行政机关从事民事活动时,是以民事主体的身份出现。这是行政机关与行政主体的主要差别。行政机关、行政组织不过是一种客观存在,而行政主体概念是使行政活动具有统一性和连续性的一种法律技术,是行政组织的法律理论基础。王名扬:《法国行政法》,北京:北京大学出版社2016年版。

(3)行政主体与公务员。一般认为,公务员是在国家机关从事公务的人员。但公务员自身不是行政主体,他只能以行政主体的名义活动,其职务行为的后果及责任归属于所在的行政主体。在法律、法规、规章授权组织中从事管理的人员虽然不具有公务员身份,但也可以代表所在的行政主体进行管理,其行为后果归属于所代表的行政主体。应松年主编:《行政法学新论》,北京:中国方正出版社2004年版。另外,公务员是属于自然人的个体,而行政主体是一种组织。公务员与行政主体之间是一种职务委托关系,主要依靠于内部行政组织法调整。王连昌主编:《行政法学》(第二次修订版),北京:中国政法大学出版社1999年版。

(4)行政主体与公法人。公法人是英国行政法学中的概念,是指在具有一般职权范围的行政机关以外,享有一定的独立性和单独存在的法律人格,并从事某种特定的公共事务的行政机构。它有三个特征:有独立的法律人格;在全国或一定地区内执行由法律或特许状所规定的某种公共事务;对一般行政机关保持一定程度的独立,但仍然保持一定程度的联系。王名扬:《英国行政法》,北京:中国政法大学出版社1987年版。有英国的公法人相当于我国行政机关以外的行政主体,即授权行政主体。

(5)行政主体与公务法人。公务法人是法国行政法学中的概念,通常是指由国家设立的从事一定公务的法人组织,它是以公务为标准进行划分的一种分权形式,不同于以地域为标准的行政组织,是行政主体的一种。公务法人是依照公法设立的法人,是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构,它享有一定的公共权力,具有独立的管理机构及法律人格,能够独立承担法律责任。公务法人与其行为者之间既存在民事法律关系,也存在行政法律关系。马怀德:《公务法人问题研究》,《中国法学》2000年第4期。

2.行政主体的特征

第一,行政主体是组织而不是个人。

第二,行政主体依法享有行政职权。只有依法享有行政职权的组织才能成为行政主体。行政主体不限于行政机关,某些社会组织如果有法律、法规授予的行政职权,它也会因这种授权而取得行政主体地位。所以,我们判断一个组织是不是行政主体,首先看的不是它是否为行政机关,而是它是否享有行政职权。但这并不是说享有行政权力的社会组织始终都是行政主体,它只有在行使行政权时才是行政主体,在不行使行政权的场合如从事民事活动时就不是行政主体。

第三,必须是能够以自己的名义行使行政职权的组织。

第四,行政主体必须能够独立承受行政行为的法律后果,并能够对自己的行为负完全的法律责任。

这四个要素也是我们判断一个组织是否是行政主体的标准。所谓行政主体,就是行使行政职权,实施行政管理活动,能独立承担法律责任的组织。行政主体既是行政职权的享有者,又是行政活动的实施者,还是行政责任的承担者,是三者合一的结果。

二、行政主体资格

行政主体资格是行政机关和法律、法规、规章授权的组织以独立的法律地位和管理者的身份参加行政法律关系时所应具备的条件。胡锦光主编:《行政法专题研究》,北京:中国人民大学出版社2006年版。“资格”与“法律地位”不可分割。具有行政主体资格的组织就必定享有行政主体的法律地位,反之亦然。行政主体的法律地位具体地表现为行政主体的行政职权、行政优益权和行政职责。罗豪才主编:《行政法学》(修订本),北京:中国政法大学出版社1999年版。具体而言,如果某个组织、机关或机构具有行政主体资格,那么,它就具有行政职权,享有行政优益权,必须履行行政职责,必须对违法职责承担责任,可以用自己的名义实施行政行为,可以用自己的名义承受行政行为所引起的法律后果,可以用自己的名义参加诉讼活动。这里需要注意的是,某一组织是否具有行政主体资格与其是否具有某项或某方面的行政职权,是既有联系又有区别的两个法律问题。一方面,是否具有一定的职权与职责,是一个组织取得行政主体资格的核心因素。另一方面,一个组织在已确立其取得行政主体资格的前提下,再判定其是否具有某项职权,属于权限问题。从法律角度讲,是否有行政主体资格主要属于权利能力问题,而是否具有某项行政职权主要属于行为能力问题。王连昌主编:《行政法学》(第二次修订版),北京:中国政法大学出版社1999年版。行政主体是依法代表国家实施行政权的行为组织,因此,它首先与国家构成了法律关系;行政主体实施国家行政权,表现为对行政相对人实施行政管理行为,因而它与行政相对人构成了法律关系。行政主体正好处于两大法律关系的交接点。

行政主体资格的构成要件主要有四项:一是依法成立的组织;二是应当具备一定的组织机构和职位人员编制;三是拥有法定的独立职权与职责;四是能以自己的名义实施行政活动和承担法律责任。

三、行政主体资格的确认

行政主体资格的确认有助于确定行政行为的效力,有助于确定行政诉讼当事人,尤其是被告,还有助于明确一个组织的法律地位。确认行政主体资格旨在划清行政主体和非行政主体以及内部行政主体与外部行政主体的界限。

一个组织是否具备行政主体的法律地位,要从组织要件和法律要件两个方面加以衡量。具体地说,就是看一个组织有没有行政职权,其行政职权有没有法律、法规的明确规定。如果一个组织的行政职权来源于法律、法规的直接规定,则为行政主体,否则不是行政主体。一般可以遵循以下确认方法:一是按行政职权确认。采取这一方法在于核实行政职权的来源,对于职权主体,应核实其产生职权的法律内容;对于授权主体,应审查授权行为是否存在及其范围。二是按行为性质确认。行政机关不同的身份取决于其行为的不同性质,确认行政机关的行政主体身份,就在于看其行为是否属于行政行为。胡建淼:《行政法学》,北京:法律出版社2003年版。此外,也可以按时间确认的方法来判定行政主体身份,行政机关提前行使行政职权或被撤销后继续行使职权,即不享有行政主体资格。

四、行政主体资格的取得、转移和丧失

1.行政主体资格的取得

行政主体资格的取得,即某一组织成为行政主体所应具备的条件,行政主体资格的取得因行政主体的类型不同而不同。

根据行政主体的行政职权与职责的来源,行政主体资格的取得有两种途径:

(1)对于职权行政主体,其主体资格的取得必须具备下列实质条件和程序条件:①其成立已获得有关机关批准;②已由组织法或其他的法律规范规定了其职责和权限;③已有法定编制并按编制配备了工作人员;④已有独立的行政经费预算;⑤有自己的办公场所和必需的办公条件;⑥已经政府公报公告其成立。

(2)关于授权行政主体资格的取得,必须依授权机关的授权行为而发生,授权决定的内容应当包括:①授权人必须具有所授职权;②授权人授出的职权应当小于或者等于自己享有的职权。

2.行政主体资格的转移

行政主体资格的转移主要有两种情形:①行政主体分解,即一个行政主体分解为两个以上的行政主体;②行政主体合并,即两个或两个以上的行政主体合并为一个行政主体。

行政主体合并或分解后,其行政主体的资格由合并或者分解后的新的主体承接。

3.行政主体资格的丧失

行政主体资格的丧失亦有两种情形:①行政主体被解散;②授权机关收回所授之职权或者授权期限届满。

在第一种情形下,原行政主体虽然丧失了主体资格,但它在享有主体资格期间所实施的行政行为的法律效果应由撤销该主体的机关承受。在第二种情形下,授权主体在授权期间所实施的行政行为的法律效果由授权的机关承受。

【案情介绍】

李某和关某一起去河边钓鱼,后二人一起回家。路上没走多远,李某改变主意,对关某说,不如到主河去摸鱼,关某同意,二人折回主河流处。在经过一片树林时,二人进入其中玩耍。玩耍中二人都吸了烟,并玩了弹火柴游戏。在走出树林时,关某见树林边有一堆枯草,即划火柴将枯草点着。火苗迅速升起,并向树林里蔓延。二人急忙扑打,但因火势越烧越大,未能扑灭,二人惊慌离开现场跑回家。

某市林业局依据《中华人民共和国森林防火条例》,授权某乡人民政府进行处理,以李某与关某放火烧毁该乡果园村的树林50亩,造成经济损失达4000元为由,作出处罚决定:对关某罚款500元,并令其赔偿经济损失2500元,令李某赔偿经济损失1500元。李某对处罚决定不服,向某市人民法院提起诉讼。

【法律问题】

运用所学知识分析本案谁是行政行为的主体?

【参考结论】

本案行政行为的主体是某市林业局。

本案的关键在于法律规定的“林业主管部门或其授权单位”中的授权单位究竟其意何指?由于是授权与否,其后果有所不同,如果属于授权,则由接受授权的组织承担责任;如果属于委托,则由作出授权的组织承担责任。可以明确的是,授权必须是法律、法规的授权,行政机关的授权只能视为委托,不是行政法意义上的授权。本案只是名义上的授权,其实质则是委托。因此,本案的行政主体是林业局。

【要点集成】

(1)行政授权是指法律、法规将行政职权及行政职责的一部分或全部授给非行政机关的社会组织行使的法律行为。行政授权具有以下特征:①行政授权是依照法律和法规的有关规定作出的;②行政授权引起职权和职责的同时转移,被授权的组织在接受职权的同时,也必须接受行政职责;③被授权的组织在被授权范围内以自己的名义自主地行使行政职权。

(2)行政委托,是指国家行政机关在自己的职权范围内,将某项行政职能委托给某一机关、机构、企事业单位、其他社会组织办理的行为。行政委托的特征:①行政委托的委托人必须是国家行政机关,其他非行政机关的委托不能称为行政委托。行政委托中的委托事项必须在行政机关的职权范围内,不能超出行政机关的行政职权范围;②在行政委托中,被委托的对象可以为行政机关和行政机构,也可以为企事业单位及其他社会组织;③被授权组织和被委托组织的法律地位不同,被授权组织以自己的名义行使行政职权,而受委托组织只能以委托组织名义行使行政职权。

此外,被授权组织所为行政行为被提起诉讼时,由被授权的组织作被告应诉,这实际上赋予了被授权的组织与行政机关相同的行政主体地位;由于被委托组织的行政行为引起纠纷或者争议,行政相对人向人民法院起诉时,被委托组织不能以被告的身份应诉,而应由委托的行政机关作为被告出庭应诉,因而,被委托组织不具有行政主体资格。

五、行政主体的类型

依据不同的标准,可以对行政主体作不同的分类

1.职权行政主体与授权行政主体

根据行政职权的来源及产生方式,可将行政主体分为职权行政主体与授权行政主体。

职权行政主体是依照宪法和组织法的规定,在其成立时就当然具有行政职权并取得行政主体资格的组织,无须经其他国家机关作个别授权。行政机关一经依法成立,组织法所规定的行政职权也随之形成。在我国,行政机关一经依法成立,即自然享有组织法规定的各项行政职权,它们属于职权行政主体,例如各级人民政府及其职能部门。

授权行政主体是指因宪法和组织法以外的法律、法规的规定而拥有行政职权,取得行政主体资格的组织,它不属于行政机关系列。例如经授权独立行使行政职权的企事业单位和行政机关之内部机构、派出机构。

二者存在较大区别:第一,行政职权的性质不同。职权行政主体拥有的行政职权是固有职权,而授权行政主体拥有的行政职权则是非固有职权。第二,行政职权的来源不同。职权行政主体的行政职权来自宪法、法律和法规的明确规定,尤其是宪法和组织法的明确规定;授权行政主体的行政职权则来自法律、法规的规定或有权机关的依法转予。第三,取得主体资格的时间不同。职权行政主体自行政法人成立之日就取得行政主体资格,而授权行政主体常在成立之后,经法律、法规的授权才有行政主体的资格。第四,行政主体的性质不同。职权行政主体是国家正式的行政机关,授权行政主体则为行政机构或社会组织。

划分该种类型的意义在于,法院对其进行司法审查时,审查的侧重点会有所不同。对授权行政主体行政行为合法性的审查应包括侧重于授权关系是否成立,是否在授权范围内行使职权等。

2.外部行政主体与内部行政主体

根据行政主体实施行政权的范围,可将行政主体分为外部行政主体与内部行政主体。

外部行政主体是指有权以自己的名义对与自己没有隶属关系的行政相对人(处于被管理者地位的公民、法人或者其他组织)实施行政管理的组织,例如公安局对违反治安管理规定的行为人实施行政处罚,公安局即外部行政主体。

内部行政主体是指有权以自己的名义对与自己有隶属关系的内部行政相对人实施行政管理的组织,例如行政机关对所属公务员予以行政处分时,行政机关为内部行政主体。在我国,内部行政主体主要包括中央行政机关和地方行政机关领导机构。各级行政机关均设有内部领导机构,其表现形式不尽相向,通常为“会议”或“委员会”等,实质是内外行政活动的最高决策和指挥核心,但在行使外部行政职权时,只能以该机关的名义而不能以领导机构的名义。

当然,这种划分不是绝对的,有些行政主体既是外部行政主体,又是内部行政主体,如各级人民政府。

3.本行政主体与派出行政主体

当一个行政主体与另一个行政主体之间具有派出关系时,前一个行政主体称为本行政主体,后一个行政主体称为派出行政主体。

此外,以单独行政行为和共同行政行为为基础,将行政主体分为单独行政主体和共同行政主体等。

六、行政主体之间的关系

行政主体之间的关系,是指由法律确定的行政主体相互之间和行政主体在行使行政职权、履行行政职责过程中所形成的关系。其基本含义是:第一,它仅指行政主体与行政主体之间在行使职权的职务活动中形成的关系。第二,它是行政主体之间在行政过程中形成的与其职务活动有关的关系。第三,它是行政主体在行政过程中作为管理者而形成的关系。通常认为,行政主体之间的这种关系属于行政关系,是内部行政关系,同样受行政法的调整。这种关系可以分为纵横两大类型。纵向行政关系是指以行政隶属关系为基础的行政主体之间的关系,也就是上下级行政主体之间的关系。纵向行政关系按性质不同又可以划分为行政领导关系与行政指导关系。在行政领导关系中,作为行政领导方的行政主体对被领导方的行政主体有命令、指挥和监督权,被领导方的主体必须接受领导。在我国,行政领导关系又分为单一行政领导与双重行政领导。在行政指导关系中,行政指导方行政主体对被指导方行政主体有指导权,但没有指挥命令权。横向关系是指无隶属关系的行政主体之间的关系。在横向关系中不存在正式的领导与指导关系,但有公务协助关系。

行政主体之间的纠纷是因执行公务所发生的各种行政争议,这种争议的实质在于行政权限的争议,主要有两种类型:一种是积极的权限争议,表现为两个行政主体都认为自己对某事有管辖权;另一种是消极的权限争议,表现为两个行政主体都认为自己对某事没有管辖权。对权限争议,各国行政法所坚持的原则是由行政机关自己解决,不受司法审查。我国行政法出于国家管理效率的考虑,也主张权限争议由行政机关自己处理的原则,具体有以下三项规则:第一,纵向行政领导关系中的争议,被领导主体有权越级向上级行政主体报告,但是领导主体行为被依法撤销之前,必须服从领导主体的决定。第二,行政指导关系中的争议,争议双方主体都应向各自所属政府报告,由双方政府处理。双方政府有意见分歧,按第一规则处理。第三,公务协助关系中的纠纷,争议双方主体各自向自己的领导主体报告,最终由共同上级领导主体裁决。