第二节 由传统农业社会转向现代工业社会
伴随着计划经济体制向市场经济体制的转变，中国的社会发展也逐渐从传统农业社会转向了现代工业社会。自新中国成立以来，中国逐步建立起完整的工业体系，但这一过程是比较曲折的。20世纪50—70年代末，中国采取计划经济模式和重工业发展战略，采用的是以农村农业生产补贴城市工业生产的工业化发展模式。总体上看，改革开放前中国工农业发展都是不成功的，农业发展问题并没有解决人民的温饱问题，而工业的发展也没有解决工业品短缺问题，其中有体制的问题，也与当时的经济政策有很大的关系。从1979年算起，中国率先推动了农业生产力的大解放，通过家庭联产承包责任制解决了人民群众的温饱问题，随着农业生产率的提高，农村剩余劳动力逐步转向城市从事工业生产，使工业特别是劳动密集型产业得到快速发展。此时在搞活民营经济和吸引外资的驱动下，中国工业发展的规模和质量都出现了迅速提升，中国社会也开始由传统农业社会转向现代工业化社会。党的十九大报告提出的目标是：在2020年全面建成小康社会的基础上，到2035年基本实现社会主义现代化，到2050年把中国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。
一、中国工业现代化转变的进程
中国工业现代化进程的指导方针是非常务实的，即释放广大人民群众参与工业化的热情，集中精力满足人民最迫切的物质文化生活需求。改革开放之前，中国计划经济体制下建立起的工业体系为此后工业化发展奠定了基础，而改革开放后以纺织服装等轻工业为突破口，释放了庞大的农村剩余劳动力勤劳致富的热情，使其依托众多的乡镇企业开启了由农民转变为产业工人的道路。以劳动密集型轻工业产品为主的发展路径适应了当时短缺经济下国内人民群众物质文化生活的需要，而低廉劳动力的无限供应也使得轻工业产品具有国际竞争力，从而为国际出口创造了条件。轻工业快速发展使中国在20世纪80年代中期就基本告别了短缺经济，同时劳动者收入的增加也积累了大量的储蓄资金，从而为进一步发展基础设施和重化工业提供了强有力的支撑。
（一）鼓励出口导向的制造业发展
在以纺织服装为主的轻工业发展过程中，中国充分利用了农村转移出来的廉价劳动力资源，借助利用外资和实施开放的机会，制定各种产业政策积极鼓励发展出口导向的制造业，并用轻工业制造品获得外汇换取生产机器，再进行扩大再生产，从小规模制造发展到大规模制造，在外资的推动下逐步形成以加工贸易为主的制造业体系。与此同时，中国各地招商引资的热情推动了出口导向的制造业发展，从而使中国参与国际协作与分工，在全球价值链的中低端占据了主要位置，并逐步构建起具有一定技术水平、门类齐全的完整工业体系。
（二）着力发展机械等重化工产业
在出口导向制造业的快速发展下，中国国内也催生了对能源、动力、运输、装备等领域的巨大需求，促使中国积极引进外资优化工业区域布局和产业组织结构，以便突破能源、动力、交通、通信等发展瓶颈，在国家政策的扶持下，开始重点发展钢铁、冶金、采掘、装备制造、化工材料等重化工业，进而带动煤炭、水泥、化纤、建材等上下游产业的快速发展。为了满足10多亿人口的出行需要，中国政府积极发展高速铁路装备制造，以国内交通需求为驱动力，积极引进国外先进的高铁技术，并大规模量产高铁装备，由此带动上下游产业链的规模化生产，从而大大提升了中国制造的综合能力和科技含量。
（三）推进中国制造迈向中高端
当前阶段，中国经济发展到了相当关键的时期，正处于向高收入国家攀升的艰难爬坡阶段。随着劳动力、土地、资源环境等要素成本逐步走高，以出口导向和廉价劳动力导向的劳动密集型制造竞争力减弱，中国部分制造业已经开始向印度、东南亚等国家和地区转移。现阶段，中国经济没有摆脱政府主导的赶超型增长的影子，主导产业仍处在全球价值链的中低端，产品可替代性强且过度依赖资源消耗。随着生产成本的不断攀升，中国制造业面临双重竞争压力，既有来自发达国家重振制造业带来的中高端产品的竞争，也有来自发展中国家承接国际产业转移形成的低成本竞争，可以说是“前有围堵，后有追兵”。受环境成本制约，中国产业发展不可能重回低成本、高消耗的增长模式，只能加快向全球价值链高端转移。为了避免“产业空心化”带来的危机，中国亟待加快中国制造的转型升级，实施创新驱动发展战略，支持中国制造迈向全球价值链的中高端，并逐步转向中国创造。然而，当前的科技落后和创造性缺失制约了中国产业的转型升级。为此，亟须通过深化经济体制改革释放市场活力，激发全社会创造力，通过简政放权，营造公平的商业环境，让价值规律充分发挥作用，按照社会需求比例分配社会劳动，按照公平竞争规则，实现企业间的优胜劣汰，使市场微观主体真正按照契约精神实现自我价值。
二、中国城镇化发展促成工业化社会
城镇化和工业化是经济现代化的两大引擎。在市场经济条件下，城镇化与工业化是一种相互促进、相互依赖的良性互动发展关系。在改革开放的过程中，中国的城镇化进程确实在推动工业化发展方面发挥了有力的助推作用。历史经验表明，城镇化本身就是一个要素集聚的过程，而集聚于城镇的资源、资本、劳动力、技术等为工业化大生产提供了延展的空间。各级政府长期维持着对基础设施投资的热情，进一步加快了城镇化和要素集聚的过程，极大地推动了农村富余劳动力向城镇工业部门的集聚。工业化的快速发展也加速了农村富余劳动力向城镇的集聚，推动了城镇化的发展。然而，政府主导的城镇化缺少市场化的配置，使得城镇化滞后于工业化的发展，并对工业化的发展产生了反作用。
（一）城镇化发展支撑工业化进程
城镇化发展有助于拉动中国内需增长、促进消费升级和产业升级，成为经济增长的持续动力，也是解决农业、农村、农民问题的重要途径和推动区域协调发展的有力支撑。无论是否有政府力量推动，当工业化发展到一定阶段时，人口的社会分工在空间结构上都会产生一定的变化。在中国的工业化进程中，工业部门的生产效率远远高于农业部门，因此大量的农村剩余劳动力逐步向城市转移，即由低效率的农业部门和农村逐渐向更有效率的工业部门和城镇地区配置的过程，就是所谓的“库兹涅茨过程”，此时工业化自然地推动了城镇化的发展。
随着城镇人口规模的不断扩张和基础设施的逐步完善，城镇化的发展又很好地支撑了工业化进程。尤其是在工业化初期，自发的城镇化对工业化具有明显的正向带动作用。一方面，劳动人口的转移为工业化提供了充足的产业工人；另一方面，人口的规模集聚推动城镇规模的扩张和基础设施投资建设，形成对工业品的庞大需求，从而推动工业化进一步发展。在快速城镇化时期，城镇化对需求有很强的拉动作用。中国的城镇化率从1978年的17.9%上升至2017年的58.5%，平均每年上升1.04个百分点，其中2011—2017年城镇化率仍平均维持在1.22个百分点，处于城镇化快速发展时期。快速的城镇化需要大量的基建投资和房地产投资，1996—2017年两者投资额占到全社会固定资产投资总额的45%，其中基建投资为24%，房地产业为21%，这两项的投资在很大程度上支撑了中国从工业化初期发展到工业化中后期。
（二）城镇化与工业化发展越来越不平衡
在市场的激励下，中国工业化快速发展，而政府主导的城镇化进程则受到了城乡二元体制（主要是土地制度和户籍制度及相关的城乡差别劳动就业和福利保障制度）的制约发展进程逐步落后下来。2012—2013年，第二产业比重开始急剧下滑，第三产业比重开始加速上升，这意味着需要优化产业结构，由工业主导的阶段转向服务业主导的阶段。城镇化滞后发展又对后工业化进程的推进产生负面的影响。房地产和土地要素价格的高企对于产业发展的制约也是城镇化发展过程中所必须面对的问题。工业化和城镇化的非均衡发展增加了两者互动的摩擦成本和协调成本。
从表面上看，中国的城镇化进程仍在以每年1个百分点的速度快速推进，但城镇化的质量并没有提升，大量的农民工滞留在城市，不能享受到城镇人口的待遇，相应地，农村则逐渐凋敝，出现大量“空巢老人”和“留守儿童”的现象。国家统计局的数据显示，2017年户籍人口城镇化率为42.35%，落后于常住人口城镇化率16.17个百分点，其中全国人户分离的人口2.91亿人，流动人口2.44亿人。随着劳动人口逐渐向大城市集聚，大城市也出现了各种各样的“大城市病”，城镇空间的无序扩张、城镇基本公共服务超载以及各方利益冲突加剧，致使这样的城镇化进程已不能有效地支撑和促进工业化的发展。可以说，粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路已经走不通了。
（三）挖掘新型城镇化发展的内需潜力
以人为核心的新型城镇化将能提供新的经济增长动力。从形势上看，进城的农民工大部分集中在相对年轻的群体，因而未来城镇化发展趋势存在一个加快农业转移人口市民化的过程。新型城镇化将加快户籍制度改革，实现以人为核心的城镇化，这意味着进城的年轻人将会增加平均受教育年限以适应城镇生产率提升的需要，从而自然实现工业转型升级所需的人力资本的积累。挖掘新型城镇化发展的潜力，就是通过深化城镇发展体制改革，包括户籍制度改革、收入分配制度改革和完善社会保障制度等，在增加高素质劳动力供给的同时，转向提高全要素生产率和经济潜在增长率(4)。
由于人均的城市产出与城市人口规模存在明显的正相关关系，所以推进新型城镇化发展，就要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的格局，首先要推动粤港澳大湾区、海峡西岸、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆、哈长等跨省区城市群的建设。以人的城镇化为核心的新型城镇化的发展能释放出更大的内需潜力，需要更加注重提高户籍人口的城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，如吸引社会资本推进管网建设、运用“互联网+”推进智慧城市建设，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众的获得感和幸福感。
三、客观认识工业产能过剩问题
2015年以来，美、欧、日、韩等地区纷纷指责中国钢铁等行业产能过剩问题。如在2016年第8轮中美战略与经济对话上，美国代表以钢铁为例指责中国的产能过剩破坏并扭曲了全球市场，冲击了美国市场和劳工就业，敦促中国承担责任，加快化解与消化过剩产能。当时，美国就对来自中国的耐腐蚀扁钢课征最高达450%的反倾销税和反补贴税，欧盟对中国钢铁等产品发起20多项反倾销、反补贴调查，同时指责中国地方政府去产能政策实施不力，对过剩产能提供保护支持。越南、泰国等东南亚国家也针对中国输出的钢铁产品开征反倾销关税。从钢铁、煤炭、电解铝等几个行业看，中国客观上存在一定的生产过剩。诚然，中国出口有所增加给国际市场带来了一定压力，但这种压力只是暂时的或某一行业环节的。出于保护国内产业的需要，欧、美、日、韩等国对此表示关切是可以理解的。但是对此要客观认识，不能以偏概全。对任何国家来说，产能过剩都不是“洪水猛兽”，均是供需关系短暂失衡的结果。对此，我们要客观公正地看待这一问题，而不能视之为实施贸易救济的借口，而大行贸易保护之实。
（一）客观认识工业产能过剩的成因
第一，产能过剩是个全球性概念。在经济全球化时代，世界已经形成统一的市场，供应和需求都已经是全球化概念，产能问题也不例外。以钢铁为例，随着全球需求疲软，钢铁产能出现供过于求，这是个全球性问题。需求萎缩是全球性的，产能过剩也不只是某个国家的问题。美、欧、日、韩等国钢铁产能都面临过剩的问题，产能利用率普遍不太高。世界钢铁协会的数据显示，2014年全球粗钢产能利用率为73.4%，经合组织（OECD）成员国粗钢产能利用率为76.4%，而中国的粗钢产能利用率为72.8%，大致与全球平均水平相当。
第二，产能布局是产业分工使然。从产业分工来看，产能过剩也是个相对的概念。根据产业梯度转移理论，现有产能布局都是全球产业专业化分工的结果。以钢铁为例，中国产能增加的本身就是全球产业再分工的结果，是全球产业梯度发展规律使然。例如，二战后，美国就利用“马歇尔计划”向欧洲转移富余产能，日本20世纪60年代通过向“亚洲四小龙”地区进行海外直接投资，输出化学、钢铁和非金属矿物等富余产能。早在1978年，中日双方就签订了钢铁合作协议，由新日铁公司协助建设中国宝钢，此后全球钢铁产能开始向经济活力旺盛的地区转移，尤其是向全球制造业基地梯度转移，既有区域上的转移，也有层次上的转移。如果说钢铁产能出现严重过剩，那么反映到上游产业，铁矿山开采行业同样面临严重的产能过剩，由此可见过剩是全产业链的概念，不能归咎于产业链中的某一环节。
第三，产能增减是经济周期波动的表现。根据经济周期理论，经济增长有扩展期和衰退期，反映供给端的产能增减通常会随着经济周期的变化而调整。当经济景气时，社会需求增加带动产能扩张，而当经济不景气时，有效需求萎缩带动产能缩减。从扩张到萎缩再到扩张，这是一个完整的经济周期表现。产能过剩只是经济周期波动的阶段表现，因此不能拘泥于一时看待这个问题。从历史上看，美、欧等国20世纪60—80年代伴随着经济危机的周期变化都出现过产能过剩问题。例如，20世纪60—70年代经济陷入低迷期间，德国鲁尔区的煤炭和钢铁产业产能严重过剩，此后经过转型升级和兼并重组等大规模调整，顺应了经济波动；20世纪80年代石油危机期间，美国在汽车、钢铁等领域出现较为严重的产能过剩，此后通过发展服务业和高新技术产业，才逐步渡过了产能过剩危机；20世纪90年代泡沫经济破裂时，日本面临严重的产能过剩问题，不得不推出经济结构改革行动计划，尽快创造新产业，鼓励对外投资。
第四，产能过剩的根源是2008年国际金融危机的影响。出现本轮产能过剩的根源主要在于2008年爆发的国际金融危机。由于美国发生次贷危机，导致美国房地产泡沫破裂，并在全球范围内蔓延扩散，引发全球市场大规模萎缩。而且这场危机的影响现在仍在持续，有效需求不足成为全球性的表现，相应地造成供给端的过剩，如全球制造活动不活跃，国际贸易依旧低迷。中国当前形成的产能过剩主要是2008年国际金融危机后逐步积累起来的。在应对国际金融危机过程中，中国加大基础设施投资，有效带动全球经济复苏，2009—2011年中国经济增长贡献了全球经济增长50%以上的份额，为提振全球经济增长做出了巨大的贡献。近两年随着中国经济下行压力的加大，部分行业出现一定的过剩产能，也可以看作当时全球应对危机所采取的刺激政策的后遗症。
第五，适度过剩是市场竞争发展的结果。与计划经济造成的广泛短缺不同，市场经济通常会伴随着局部的过剩。市场经济的特性就是鼓励充分竞争，追求供需平衡。在一定时点上，加剧竞争的结果往往会出现适度的产能过剩。从世界市场经济发展历程来看，局部过剩与市场经济制度存在着密切联系。如同美、欧、日等发达国家在市场经济早期出现的“将牛奶倒进河里”的相对过剩一样，中国当前出现的产能过剩也是市场经济发展到一定阶段的结果。尽管美、欧等国家尚不承认中国的市场经济地位，但是中国呈现出的市场经济的显著特点及出现的相关症状，已是不争的事实。
第六，产能过剩给下游产业带来了极大红利。对于过剩产能，任何国家都不能只看过剩产业本身，而不及其余。产能增加会导致竞争加剧，引发价格下跌，这可能会对本产业造成利润下降等不良影响，但是对其下游的需求方来说却是利好，这有助于降低其原材料成本，增加下游行业的盈利能力。以钢铁来说，以钢材为原材料的制造业可能会因此受益，提高行业的利润率和竞争力。当前，无论是发达国家还是发展中国家都有基础设施改善的需求，钢材价格下降会大幅降低基础设施建设成本，有利于很多国家和地区提高基础设施水平。因为消费需求是随时变化的，而钢铁、电解铝等供给具有刚性，实际上拥有一定程度的冗余产能也是必要的。在充分竞争的市场上，拥有一定的冗余产能可以有效平衡供需，会促使商品价格维持在相对均衡的位置。
第七，过剩产能不仅限于钢铁领域。看待过剩产能，不能仅盯住钢铁这一行业。煤炭、铁矿石、页岩气、化工、粮食等多数行业均面临着产能过剩问题。受全球需求疲软和大宗商品价格下跌的影响，很多行业都面临产能过剩问题。国际油价持续低迷，迫使OPEC组织不得不磋商“冻产”协议。据国际能源署的统计，2016年全球石油库存曾触及30亿桶的纪录高位；OPEC数据显示，经合组织国家商业库存比5年均值高3.38亿桶。随着全球汽车市场趋于饱和，德国、日本等汽车制造业正面临产能过剩的困扰，尤其是在中国市场，产能扩张速度远超需求增速，上汽、广汽等6家合资企业2020年规划产销目标就超过3000万辆，届时全国需求可能只有3100万辆左右。前些年澳大利亚新增铁矿石产能现已变成了过剩产能，部分矿山被迫停产。随着全球炼化能力的持续扩张，亚洲成品油市场出现供应过剩，石脑油裂解价差下滑至每桶50.93美元的水平，韩国、新加坡生产的对二甲苯（PX）等化工产品出现销售压力。全球粮食市场供过于求的情况已持续了较长时间，包括大豆等农产品库存大幅增加，已迫使农场主开始考虑调整农作物种植面积。在全球性行业产能过剩的情形下，中国部分产业受到较大冲击，如石化产业连续亏损，矿山多数停止开采，很多耕地“撂荒”，企业陷入财务困境。如果要找受损产业的元凶，那么上下游供应过剩方都会被追责，但单纯追求某个行业的责任，并不是市场经济的体现。
（二）妥善处理工业产能过剩问题
中国政府承认存在产能过剩问题，并为此实施供给侧结构性改革，加大去产能力度。2016年中国领导人就承诺加快压缩钢铁等产能。2016年，习近平主席在G20杭州峰会上宣称，从2016年开始要用5年时间再压减粗钢产能1亿～1.5亿吨，用3～5年再退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。化解全球性产能过剩，各个国家和地区不应采取“以邻为壑”的办法，而要共同努力做出调整，以顺应市场需求的发展。全球产能调整的方向是在扩大有效需求的同时，因地制宜，多措并举，淘汰落后产能，压缩过剩产能，推动经济结构调整和行业效率提升。
一是加强主要过剩产能出口产品的国际协调。对主要出口国家或地区进行沟通协调，采取灵活的外交政策，减少对这类产品的反倾销或反补贴纠纷，敦促部分国家或地区放弃使用非正常、不公平的贸易保护措施。
二是积极采取有效措施扩大国内消费需求。在稳定出口的同时，对高载能产品尽可能地扩大国内消费需求，如通过提高建筑能效或建材标准，实施老旧住宅节能改造等政策措施，刺激国内需求增长，化解富余产能。
三是加快淘汰落后产能，推进产业结构调整。贯彻落实国家去产能的有关政策，采取帮助人员安置、推动兼并重组、实施环保倒逼、提供优惠财税政策、协调企业自律管理等各种办法，有效淘汰落后产能，压减富余产能，使其适应国内外需求的变化。
（三）完善政府在产业升级中的能动作用
实现从经济大国走向经济强国，需要中国各级政府发挥更好的作用，重点解决市场失灵问题，顺势而为，主动调整，做到“有所为，有所不为”。在营造公平市场环境方面，政府应转变职能，充当规则制定者和监督者，强化间接的宏观调控功能，用好规划、财税、金融等调控杠杆，不直接干预企业经营决策；在实施产业升级战略中，政府要制定明确的产业导向政策，以功能型产业政策代替选择型政策，减少倾斜性产业政策造成的产业非均衡发展，如在市场准入上制定“负面清单”，不人为地选择或限制企业进入特定行业；在激励科技创新方面，政府要发挥在生产率提高和新技术培育中的引导作用，培育和完善有利于创新的制度环境，对于一些有一定基础、发展潜力较大的高技术产业，可以给予适当支持，鼓励并促进其发展。
四、认真对待工业生产补贴问题
近年来，中国采取的产业补贴做法屡屡遭到外界诟病，美、欧、日等发达国家纷纷指责中国实施的产业补贴政策造成了不公平竞争，损害了它们企业的利益。2018年5月31日和9月27日，欧盟、美国与日本的贸易代表发表联合声明，重申对第三国非市场导向政策的关切，共同采取必要措施解决非市场导向的政策和做法，特别是深化和加快有关工业补贴和国有企业可能新规则的制定，以便营造有利于其工人和企业更公平的竞争环境。国内企业也抱怨很多补贴政策在执行中逐渐变味失去了原有之意。补贴政策通常是政府利用宏观调控手段矫正市场失灵的有效措施，也是确保国家产业安全和国际竞争优势的重要手段。产业补贴政策并不是一成不变的，而是随着经济发展阶段不断地进行调整，尽量避免补贴不当而对竞争市场造成扭曲和引发非理性行为。随着中国经济迈向高质量发展阶段，加快调整产业补贴政策势在必行，开放型市场经济既要更充分地发挥市场在配置资源中的决定性作用，又要与世贸组织（WTO）主导的国际通行规则保持一致。为了适应高质量发展需求和遵循通行的国际规则，加快调整产业补贴政策已成为未来施政的重要方向。
（一）对工业生产进行补贴产生的问题及影响
使用财政补贴的产业政策是世界各国的普遍做法，但补贴过多或方式不当都有可能会扭曲市场价格信号，造成经济或生产陷入低效状态，甚至还会损害国家和人民的福祉。近些年，中国政府采取较多的财政补贴政策，用于支持行业企业研发创新、技术改造和经营发展，以加快推进结构调整。譬如，中国政府已为新能源发电（光伏）、新能源汽车、机器人等新兴产业提供大量的财政补贴，重点扶持这类产业健康成长，但实施效果并不理想，甚至事与愿违和适得其反，出现“骗取补贴”等不良现象，造成低端产能过剩问题，使行业对补贴形成依赖，也给许多国家发起对华贸易纠纷增加了理由。
1. 覆盖面宽泛，涉及诸多竞争性领域
随着中国财政收入的快速增长，产业补贴覆盖面日益宽泛，一、二、三产业领域均有涉及，2007—2017年，获得政府补助的上市公司数量逐年增加，由2007年的1176家增长到2017年的3431家。相较而言，产业补贴主要集中在能源、电力、汽车、电子信息等工业领域。2016年政府补助的上市公司前10名中有8名为工业企业，其中前三位获得的补贴金额合计占到当年总额的近10%。航空、航运、银行等竞争性服务业领域也获得了较多的政府补助。政府补贴资金过度向垄断行业和竞争领域倾斜，容易扭曲竞争市场，降低资源配置效率，强化受补贴企业低成本扩张的倾向，把中小企业和潜在进入者挤出市场，而对部分亏损或生产率低下企业的长期保护，会诱发行业普遍出现产能过剩和“僵尸企业”问题，破坏“优胜劣汰”的竞争机制，造成“劣币驱逐良币”的现象。
2. 歧视性明显，向国有企业倾斜
在转轨过程中，中国对计划体制的改造并不彻底，国有企业仍背负着较重的历史包袱，承担着大量保障安全、维护稳定的政治任务。为弥补国有企业维稳成本，各级政府往往通过追加投资、减税或直接补贴等方式进行补偿。鉴于此，每年各级政府补助金向国有企业倾斜。据上市公司披露的信息显示，每年政府补助额的前10名中几乎清一色地为国有企业，民营企业和外资企业获得的政府补助相对较少。例如，2008年中国排名前二的两家石油企业所获补助合计占到当年补助总额的2/3。在财政预算软约束下，过多补贴国有企业不仅会形成歧视性市场，损伤竞争精神，还会增强国企的创新惰性和对政府补贴的依赖，不利于其成为真正的市场主体，参与国际竞争。由于国有企业贴近政府，“近水楼台”的优势明显，各级政府补助资源很难普遍惠及非公有制企业特别是中小企业。国有企业拥有获取各类资源的优势，客观上形成对中小企业的挤压。作为出资人的各级政府并不要求国有企业每年分红，而不分红就应算作变相的补贴，增加了国有企业在市场竞争中的优势。在政府担保的支持下，有些国有企业可以低息获得廉价融资，再以较高利率贷款给中小企业，这就人为地抬高了中小企业的融资成本。补贴政策的所有制歧视现象已严重损害到市场竞争的公平性，恶化了营商环境，抑制了创新活力，损伤了企业家精神。
3. 管理随意性强，缺乏透明稳定的政策规则体系
企业普遍反映，国内各类补贴政策目标不够明确，执行不够严格，监管不够得力，具有模糊、随意和多变的特点。由于政出多门，补贴政策既“滥”又“乱”，补贴预算资金管理不透明，实施随意性大，屡次出现“半夜鸡叫”、戛然而止等现象，造成市场预期混乱，让很多企业摸不着头脑，申报周期长、申领成本高、难以跟进。有企业反映，现在的一些财税补贴政策，虽然会征求意见，但往往流于形式，反对意见一般很难被采纳，更不会征求外资企业的意见。政策制定部门只满足于部门的权力分配，只重资金分配而不管评估和监管约束，往往造成不少补贴政策连续性较差，缺乏统一规划和必要的研究论证，匆忙交差出台文件，政策设计存在偏差，结果往往是市场并不买账，补贴政策在执行过程中容易走偏，导致政策的滞后和朝令夕改，造成财政资金浪费和产业发展失控，还会影响企业正常的投资经营活动。例如，新能源汽车补贴政策设计规则不合理，致使申报企业各显神通，不择手段，追求私利，出现严重的“骗补”现象，严重扰乱市场预期，甚至滋生寻租腐败。再如，光伏补贴退坡新政在执行过程中出现了光伏发电项目并网的断崖式撤销，让很多光伏企业难有缓冲的余地调整生产。
4. 政策协调性差，缺乏顶层设计和统筹规划安排
从目前来看，国内产业补贴政策名目繁多，分散凌乱，重复交叉，很不规范，各部门各管一段，管得过宽、过细，国家利益部门化，部门利益法制化，缺乏顶层设计和统筹规划安排。①在中央层面，针对产业的补贴政策分散在财政部、发改委、科技部、工信部、自然资源部、农业农村部、商务部等主要部委相关司局，各自都有不同类型的补贴政策和自己的一套申请操作办法，资金分配上各有固定渠道，自上而下制定实施产业补贴，不仅造成补贴资金碎片化明显，还会扭曲市场引起生产过剩，逐步形成以人际关系为纽带的补贴利益输送链条。无论地方还是企业都希望借助各种渠道获得更多的中央补助，往往截留各类补贴资金并加以归集整合，用于支持所意向的具体项目。②在地方层面，为了更好地招商引资、上项目、发展产业，地方政府大都制定具有附带条件的补贴政策，大量采用财政直补、税收优惠、融资便利、要素（低价土地等）支持等直接或间接的补贴方式，扶持本地产业和企业发展，从而人为地形成了各种不同的政策洼地。五花八门的地方性补贴项目缺乏有效的协调整合，给诸多投资者增添了烦恼，有些直接违背市场原则，有些背离国家调控方向，有些助长了地方保护主义，有些甚至绑架了投资企业和金融机构。
5. 方式不够科学，极易形成依赖且与预期目标脱节
政府部门在选择补贴对象，确定补贴领域、方式及强度等方面具有很大的自由裁量权，产业补贴方式不够科学和恰当，极易引发“一窝蜂”现象，诱发低质量、低技术含量产品的重复建设。①在补贴对象上，采取补贴生产者的选择性补贴，极易催生市场的逆向选择，滋生许多专门为获取补贴而生的企业，引发个别企业受利益驱动，违反相关法律法规骗取和违规牟取财政补贴，甚至出现官商勾结、合谋骗补侵占国家财政资金，直接影响财政补贴支出的效率和公平。②在补贴阶段上，注重按照产量补贴生产企业，设定很多不合理的技术门槛和产品目录，极易引导企业围绕财政补贴做文章，绞尽脑汁争相进入补贴目录，而补贴发放后事中事后很少追究实施效果。③在补贴强度上，有些补贴支出项目只增不减，片面地强调补贴的意义，忽视强调明确、有序的补贴政策退出，临时的补贴就演变为长期财政支出项目，令补贴审批部门和受补贴对象产生不同程度的补贴依赖，极易滋生套取国家资金的腐败行为。④在补贴领域上，针对重点扶持的新兴产业，有些专项资金支持力度逐渐缩减且分散，一定程度上难以有效扶持重点产业取得快速发展，对投资大、见效慢的重大项目来说是杯水车薪，很难真正发挥“四两拨千斤”的助推作用。⑤在补贴规模上，对政策执行效果缺乏正确的长期研判，造成财政补贴缺口越来越大，形成“尾大不掉”的财政负担，严重影响政府的公信力。如对新能源的补贴，截至2017年底，累计可再生能源发电补贴缺口达到1127亿元，且呈现出逐年扩大的趋势，现已超过1200亿元，其中光伏发电项目补贴缺口高达455亿元。随着补贴规模缺口越来越大，补贴款拖欠现象严重，有的甚至拖欠企业3～4年，极大地损害了政府的公信力，补助不能得到及时兑付，将增加企业后续融资的难度。
6. 合规管理缺失，往往与国际惯例相悖引发争端
随着贸易保护主义抬头，中国频繁遭受贸易摩擦，每年遭受反补贴和反倾销（“双反”）调查案例世界最多。“苍蝇不叮无缝的蛋”，遭受“双反”调查更多是政府补贴企业的方式方法不当，也缺少透明规范，特别是与国际规则不符。美中贸易全国委员会调查显示，63%的美国企业认为中国国有企业接受了政府补贴，80%的美国企业认为中国企业是受产业政策保护的。据国内企业反映，中国的很多产业补贴太过直白，即便采取隐秘不公开的补贴渠道，但只要直接补贴给上市公司，在上市公司务必履行信息披露的情况下，这些有违国际规则或惯例的做法将会被公之于众，昭然于天下。即便国家采取产业基金的方式，也会造成不公平的补贴和投资，被指责扰乱了国际市场的供给和价格体系。制定补贴政策时只顾考虑产业发展，而忽视国际规则的审查，往往会造成产业政策与贸易政策“两张皮”。产业补贴政策缺乏针对性的合规审查，容易引发激烈的国际贸易摩擦。近年来，美、欧等国家贸易调查团队专门收集中国各级政府产业补贴政策的证据，以此作为对华反补贴调查的依据。据国内企业反映，很多地方政府制定的税收返还、廉价土地和融资便利等补贴政策方式并不符合WTO规则，往往让本地企业获得了不公平的竞争优势。在WTO对中国第三次贸易政策审议中，地方性产业补贴已成为主要成员方批评中国贸易政策的靶子。
7. 解读宣传不当，容易引发国内外社会的误解和指责
近年来，很多产业补贴政策宣传过于高调，被媒体过度宣传解读，对外留有口实而授人以柄，对内过度渲染口惠而实不至。发达国家也有很多补贴政策，但并未引发过多的贸易纠纷，是因为其补贴政策在合规的外衣下并不过多宣传。除补贴方式不合理外，过度宣传解读往往是“自证有罪”，国内媒体的宣传加上政府层层都在讲成绩，让所有补贴数字累积起来就扩大了10倍，外界就会抓住这些证据猜测政策的意图。对于上市公司，国内上市规则要求对外披露政府补助类信息，容易被外方掌握并夸大国家干预程度，制定不利于企业发展的针对性限制措施。大肆宣传提供企业补贴的做法反而会损害受补贴企业的利益，使这些企业成为许多国家反补贴调查的重点对象。据国内企业反映，当前许多国内优秀企业不敢再拿政府补贴或各种奖励，以防危及其辛辛苦苦获得的国际声誉和市场份额。
（二）认真对待工业补贴政策的外溢影响
作为实现政策目标、调节产业发展的有利杠杆，产业补贴政策尚需因时而变，因势利导，及时调整。随着中国进入高质量发展阶段和全面开放格局的形成，产业补贴政策应遵循创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，创新补贴方式方法，统筹协调各类补贴政策，推动补贴绿色化导向，深化补贴政策合规审查，采取普惠而非选择性的补贴措施；依据产业发展阶段演进和国际贸易规则变化，加快制定符合国际惯例和适应发展阶段的产业补贴政策体系，增强产业补贴政策的连续性、有效性和可预期性，同时发挥补贴政策的导向性、针对性、灵活性和时效性。
1. 明确制定实施产业补贴政策的基本原则
科学合理地制定和实施产业补贴政策，既要熟知国际通行规则，避免因不合规政府补助破坏国际形象，也要遵照市场化、法治化要求，明确补贴的目的、边界及退出机制，谨防因致力于消除市场失灵而产生市场扭曲现象。
一是坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用。随着中国市场机制和市场主体越来越完善、成熟，市场失灵问题会越来越少，产业补贴政策发挥的作用会越来越弱，因此要尽可能少地使用产业补贴政策。市场主体已经发育得非常成熟，政府不需要过多规划和补贴，市场已经很聪明，政府只需要做好监管即可。在市场发展不充分的领域，要更好地发挥补贴政策的辅助作用，政策设计应以培育市场和引导市场发挥作用为宗旨，用来矫正或修复市场机制而不是替代或干预市场行为。
二是坚持公正、公平、公开、普惠的原则。为减少对市场造成扭曲，制定实施产业补贴政策时应坚持公正、公平、公开的原则，推进产业补贴申请、审批、评估全过程的公平、公开、透明，保护公平高效的竞争氛围，提高公共财政资源的使用效率。补贴行业应普遍惠及所有企业，对各种所有制企业做到一视同仁，只要符合相应条件的市场主体都可申报申领，保证补贴过程更加公平、透明、有效，保证将有限的财力最终惠及更多的消费者和中小企业。
三是坚持依法依规制定实施补贴政策。强化产业补贴的相关法律、法规和制度建设，用法规约束保障产业补贴的合理使用。要保证产业补贴政策有效实施，防止变形走样，需要严格依法制定实施，明确产业补贴的规模、申请程序、补贴方式、退出机制等具体细则，避免实施过程中的随意性和暗箱操作，不把补贴机制固化或常态化，减少甚至避免寻租行为，从而给市场形成透明稳定的预期。
四是坚持遵循国际通行规则。制定产业补贴政策时，要认真检查是否与国际通行规则相符，特别是与WTO规则是否相违背，是否与签订的双边或多边贸易投资协定相抵触。坚持进一步提高对WTO规则的重视和熟悉程度，更加灵活地运用WTO规则，将WTO的一致性要求融入产业补贴法律法规和政策措施的每一个环节。即便扶强扶优，也要确保补贴活动符合公司信息披露要求，避免好心办坏事，给企业开拓国际市场增加障碍。
五是坚持分业施策和重点突破。当前国际上产业补贴政策通常选择普惠性的补贴，即针对选定需要扶持的产业，设计适用的补贴政策。政府补助不宜提前制定目录选定被补贴的企业或产品，也不宜帮助企业设定具体的技术路线，而是采取分业施策，即不能“撒胡椒面”，要把有限的财政资金用在“刀刃”上，同时聚焦重点环节和关键领域进行普遍补贴，如重点补贴前端研发环节、对终端消费者和技术人才进行补贴等。
2. 合理确定补贴的对象和范围
WTO国际规则允许政府对部分特定对象实施补贴，但不能选择性地确定补贴对象，应做到公平、普惠、可追诉。世界上的很多国家都在实施产业补贴政策，加大对科技创新的投入、加快对新兴技术和产业发展的布局，抢占新一轮经济增长的战略制高点。它们采取的补贴做法并未受到大规模的“双反”调查，原因在于其补贴对象和范围大都符合国际通行规则的要求。加快调整产业补贴政策亟须进行顶层设计，参考WTO补贴与反补贴规则，结合产业转型升级目标，进一步明确产业补贴对象，补贴对象应聚焦于产业，而不是特定的企业，合理界定补贴范围，侧重于竞争前的创新环节，控制补贴规模，逐步取消不合理的补贴项目。
一是农业和战略性新兴产业。鉴于农业的天然弱质性，很多国家普遍对本国农业和农产品实施多种形式的补贴，WTO规则对农业领域的补贴也相对宽松。在以新能源、新材料、高端制造、网络信息、生物医药、航空航天等为代表的新兴产业发展早期，无论发达国家还是发展中国家政府都提供必要的扶持。推动投资大、见效慢的新兴产业发展壮大，需要政府持续地扶持和投入，补贴政策重点引导企业提高技术创新能力和供给质量，补贴范围应瞄准全产业链，着力培育壮大终端消费市场，为新技术、新产品产业的发展提供市场动力。
二是国防科技军工行业。由于国防科技军工企业主要服务于国家安全，很少参与国际竞争分工，即便采取直接补贴也并不违背国际规则。为保障国家安全和促进创新发展，政府补助的重点应包括国防科技军工领域，特别是关键基础材料、核心基础零部件、先进基础工艺、产业技术基础等前端研发环节。发展国防科技和军工技术自然需要大量的财政直接投入，也需要向民用部门购买相关的技术服务。
三是基础设施领域。国家规划安排的重大基础设施建设往往属于非排他性的公共产品，加大财政投入和直接补贴可帮助贫困地区提升公共服务水平和基础设施能力，增强发展的内生动力，也不会扭曲竞争市场。通常，政府可以购买服务的形式参与基础设施建设。
四是公共服务平台。由于基础科学研究和共性技术具有公共物品的性质，因而会产生显著的正外部性，很多国家会推进产学研用相结合。政府补助更多地向基础研究和竞争前开发活动倾斜，重视补贴产业链上游的研发环节，如会重点对企业联合建立的关键技术联合攻关平台、新技术研发孵化平台、新产品试用试验平台以及知识技能培训平台等前端研发和人才培养服务平台提供资助。政府补助这类公共服务平台也不具有排他性，不会成为国际反补贴的理由。
五是中小企业领域。中小企业的竞争能力偏弱，但吸纳就业能力强。对处于成长阶段的中小企业，政府应实施普惠性的补贴政策，包括税收减免、贷款贴息等较为合理的补贴措施。重点补贴那些占据产业链关键环节的“隐形冠军”企业。
六是终端消费者。补贴企业最方便，因为补贴企业涉及很多部门的利益，但政府不能拿纳税人的钱做低效的补贴。国际上的通行做法是，推进补贴对象向消费端延伸，即采取补贴终端消费者的方式，培育壮大消费市场，扶持新兴产业发展。对光伏、风电、电动汽车、节能环保等产品，创新消费端补贴方式，扩大消费者直补规模，在不限定供给者的情况下，通过补贴消费者引导消费市场发展，实现产业结构优化调整的目标。
3. 探索科学合理的补贴方式
借鉴国际经验，遵照市场化、法治化、合规化的原则，积极探索科学合理的补贴方式，用税收抵扣、人才激励、贷款担保等方式更富技巧性地调整直接补贴的做法，取消各类专项性补贴等禁止性补贴和指定性的补贴目录，采取更多的间接手段补贴产业价值链前端和后端，培育技术创新平台和新产品消费市场。
一是以普遍性减税代替选择性补贴。积极发挥税收的调节作用，对重点扶持的新兴产业、中小企业等竞争性领域采取普遍性减税措施。如对小微企业实行多税合一的征收办法，通过税收减免或抵扣、人才激励等办法，利用市场力量引导有创新能力的企业脱颖而出，降低选择性补贴造成的不公平竞争和低效资源配置。
二是引入第三方间接补贴机制。转换对企业直接补贴的形式，减少对生产者直补及各种隐性优惠政策，引入第三方平台，充分利用补贴专向性的例外规定支出，包括研发补贴、扶贫补贴与环保补贴等WTO规定补贴专向性的例外，加大对企业技术的创新扶持力度。
三是调整事前补贴为事中事后补贴。在明确事前补贴企业弊端的基础上，加快调整为绩效导向的事中事后补贴，对能提供性价比产品或服务的企业，通过税收优惠促进市场发育。即便采取事中事后补贴，也应建立可预期的补贴退坡机制，有效控制财政资金补贴缺口，降低受补贴产业盲目重复建设和无序发展的可能。
四是发挥国防科工补贴的传导效应。积极发挥对国防科工补贴的传导作用，推进政府共有知识产权军民共享，利用国防科研项目带动民用工业发展，建立军工技术有序转为民用分享机制，让更多的民营企业合理平等地分享政府投入研发的关键技术资源。
五是采用政府采购等形式取代补贴。积极发挥政府采购的市场引导作用，依靠政府而不是市场去识别值得扶持的产业、企业，通过市场招投标等形式扶持新兴产业发展，同时减少企业依靠补贴政策刺激而盲目投资的动机。