3.4　制约陕西区域经济统筹发展的主要因素

由上述地区差异的分析可知，陕西在不同区域之间的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展上仍存在较大差距，主要存在以下几个问题。

3.4.1　制度创新不足

创新发展水平不均衡，不同地区之间差距较大，主要是因为制度创新不足。陕西省拥有雄厚的科研资源，截至2015年，陕西有各类科研机构约1174家，普通高校81所，国家级重点学科126个，国家工程技术研究中心7家，并拥有省级重点实验室89家及省级工程技术研究中心166家。但创新产出与创新投入并不对称，科研投入转化为创新成果的较少，产品落地能力较弱，且陕西自主品牌在世界范围内的影响力与沿海发达省、市相比存在明显差距，自主品牌所在企业的创新基础较为薄弱，缺乏拥有核心技术的支柱性产业。陕西除西安的创新发展水平在全省平均水平之上外，其余市、区的创新发展水平都位于全省平均水平之下，其中2015年西安的专利授权数为25103件，铜川、商洛和安康的专利授权数处在全省末位，分别为189件、249件和340件，其余市、区除咸阳专利授权数超过1700件外基本在600～1000件。可见，陕西大多数市、区创新动力不足，而造成这一问题的主要原因在于制度创新不足，制度创新是指社会各个领域或各个部门关于经济利益的调整与人们权利、价值、观念意识的改变。意识决定形态，因为制度存在短缺现象，从历史的演变可以看到，随着生产力水平的提高、社会经济的发展，原有的制度体系会越来越缺少活力，并不断僵化，造成制度供给的数量短缺、供给的意愿不足、供给方的执行力度不够等问题，即表现为制度供给端与需求端的不平衡，造成陕西本地教育大省的优势并没有得到充分发挥，创新潜能释放并不完全，经济也缺乏活力，改革的阻力加大。只有人们的思想观念得到彻底改变，用新的角度和眼光看待制度问题，将制度创新摆在与知识创新和技术创新同等重要的位置，解放观念、实事求是，才有利于创新活动的顺利、有序进行。这就要求不仅要制定新要求、新标准和新组合，更重要的是追求高效、优化的制度，与社会经济发展和生产关系相匹配的制度。

3.4.2　城镇化与工业化发展不协调

协调发展方面主要体现为城镇化水平与产业化水平的区域不协调。陕西地区的自然区位特征在一定程度上影响了其工业化和城镇化进程。再加上陕西的城镇化发展主要依托于先前的西部大开发等优惠政策的支持，即通过本地廉价的土地和劳动力以及积极的财政政策推动发展，使得产业组织体系不健全，城市建设与工业化发展、生态环境的保护存在矛盾，产业发展与招商引资政策存在竞争。2015年的数据显示，陕西省工业化率与城镇化率排名前三的市、区分别为宝鸡、安康和渭南，比重分别为131.43、124.72和120.05，而排名靠后的三个市、区分别为铜川、杨凌和西安，比重分别为94.13、90.57和51.08。可见，工业化进程与城镇化进程在发展速度上并不一致，调整方面存在一定的问题。同时，从三次产业的结构上分析，三次产业的比重也存在地区差异，除了西安第三产业的比重超过了第二产业比重，其余市、区仍是以第二产业为主导，第三产业发展较为薄弱。主要原因为：第一，以往依靠高能耗、效率低的重工业生产模式遗留的问题并没有从根本上得以解决，具体表现为企业技术装备陈旧落后、能耗高、效率低。第二，微观上没有形成自主创新的机制。大部分地区仍处于技术引进和模仿阶段，内生性创新动力不足，创新机制不完善，并且缺乏统一的宏观规划，造成了重复引进、盲目生产、经济发展落后地区产能过剩问题严重。第三，农业机械化水平存在区域差距，农业机械化水平发展不均衡，农业产业化水平不高，经营规模过小是制约陕西经济发展的瓶颈之一。

3.4.3　供给层面绿色发展不足

绿色发展的主要问题在于：第一，陕西整体经济呈现出供给的低层次特征，缺失绿色的中高端产品供给。在全国乃至全球的产业链上缺失高端品牌、高端制造和高端服务。作为能源大省，在过去很长一段时间里，陕西主要依靠能源价格推动和投资拉动的发展模式发展本省经济，而面对当前经济下行趋势，资源环境的约束加剧，经济的发展规模、空间布局、增长速度与自然生态环境承载能力之间的矛盾越来越突出，经济发展方式的转变势在必行。推动能源产业高端化的关键首先在于提供绿色产品。目前，陕西的绿色产品生产尚未形成规模化、批量化和品牌化。农业方面，农产品的质量仍有待提升，应着重在农产品知名度上下功夫，进行农副产品品牌化生产，提升陕西在中国乃至世界的品牌影响力。工业方面，像榆林等依靠煤炭能源生产的市、区，传统产业的升级尚不完善，产能过剩的化解机制尚未完全形成，仍需继续探寻资源消耗少、环境污染小的新型工业化路径。服务业方面，缺乏品质化的服务业，面对日益复杂化的消费需求尚未形成与之相对应的生产或服务供给，服务的精细化与服务的体验仍有待完善。第二，环境污染的治理方针有待完善，应注重长期发展而非短期效益，特别是雾霾的治理，政府应做到“割肉放血”，究其污染根源，有针对性地进行治霾。此外，燃煤厂的处理与改组工作的进行应落在实处，排放的标准、排污权交易的监督机制仍有待进一步完善。

3.4.4　地区间与地区内部开放不平衡

陕西省在开放发展上主要表现为地区间与地区内部经济开放不平衡并存。经济开放程度高的地区大多集中在关中地区，包括西安、杨凌、宝鸡和咸阳，它们的经济开放程度位于全省上游，特别是西安，其经济开放水平远高于其他市、区。相对而言，陕北和陕南地区的经济就极不发达，不仅表现为对外技术开放程度低，而且地区内部的发展又极不平衡。造成这一现象的原因主要有以下几个方面：第一，意识层面的认识不到位。陕西的经济发展一直以来都表现得“中规中矩”，部分地方政府的思想观念较为封闭，有着“不患寡而患不均”的传统观念，过于担心是否“均分”，而非将“蛋糕”做大。在开放方面，过多关注企业对外经济的收益，而不是企业的发展是否可持续，不利于地区经济的长期发展。第二，要素之间流通不畅。要素市场上人才、资金、技术的流动还不畅通，关键是因为原有的利益格局并没有完全化解，利益冲突和矛盾仍然存在。第三，政府职能转换速度较慢。主要表现为部分政府官员仍存在“慢作为”行为，并且部门之间有相互推诿的现象，缺乏良好的沟通与协作。这可能会造成好的经济方案或者项目的引进与落实存在困难，不利于企业的对外发展、经济发展方式的转变以及区域经济的整体发展。政府在转变职能上应朝着营造一个良好的经济开放环境与搭建一个信息化经济服务平台的方向发展，改变管理手段、方法和模式，以实现经济的全面开放。

3.4.5　公共服务共享不足

共享因素中的主要问题有：第一，城乡间的经济失衡问题虽有改善但部分地区城乡收入差距仍比较大。宝鸡、咸阳、安康和商洛的城乡收入差距相对其他市、区而言较大，城镇居民人均可支配收入约为农村居民人均可支配收入的3.1倍左右，其余市、区的城乡收入比约为2.3～2.9。城乡收入差距存在的原因主要是城乡之间的要素流动不完全，对农村人口进入城镇系统就业以及农民工返乡立业或高科技人员下乡创业的引导力度不够，就业系统的升级还有待进一步推进和落实。城乡教育质量仍存在差距，教育均等化问题还没有得到良好的解决。第二，地区内以及地区间的社会保障存在差距。陕西社会保障体系尚未完善，市、区社会保障水平与质量之间存在较大差距。虽然社会保障制度已经基本覆盖了城乡居民，但社会保障向弱势群体倾斜的力度仍有待加强，人群覆盖面还有待扩大，社会保障相关部门的服务质量仍有待进一步提升。第三，基础设施配套上存在差距。如人均公共交通拥有量在市、区之间有明显的差距，人均公共交通拥有量最高的西安与人均公共交通拥有量最低的商洛相差约为20.1辆／万人，同时，人均公路里程也存在地区差距。造成区域基础设施不配套、不平衡的原因主要是职能结构模糊，区域之间职能的相互重叠导致中心城镇的职能不强大，带动效应并没有完全发挥，以致城镇整体发展受到制约。