公共管理中的公共性问题[1]

20世纪的历史清楚地向我们表明，在特定历史条件下，国家制度中公权与私权的合理配置与使用，决定经济甚至国家的兴衰，而国家制度的设计和运行，又依赖于国家的历史文化渊源及国家的政治、经济和知识领袖的群体意识与管理智慧。

从相当的意义上来说，中国还有很重的传统社会的因袭。但从另一方面看，中国又已经在工业化、现代化、信息化、城市化和全球化的道路上有了长足的发展。在新的世界格局下，如何界定、分配和使用公权和私权，协调社会中的组织活动，提高组织效益，达到人类合作的最佳点，是国家制度设计中的一个关键问题。从国家的层面上来说，它是在公共利益被基本界定的基础上将公共利益极大化的问题。或更广义地说，它是用有效的组织手段和协调程序，将设定的工作目标极大化的问题。不论这一目标是公共的、企业的或是个人的，最终来说，它都是属于社会的。从这个意义上来说，对于以提高社会总体效率和效益为己任的公共管理学科，公权和私权的合理配置使用，是公共管理学科的一个核心问题。我们常说的政府职能的问题，其实就是这一核心问题的一种重要表现形式。

严格地来说，国家、企业或是社团，都是一种以追求效益为目的的组织。追求的是1加1至少大于1或者超过2的效益。这个概念，可以从巴纳德的组织理论中演绎出来。如果一个人愿意与他人合作，他就希望借别人的加力来做到他一个人做不到的事情。如果协调不好，来的人与他从相反的方向用力，效果是1+1=0。如果有协调，但不够好，达不到1+1=2的结果，但至少能超过个人力量。在特定条件下，也有合作的可能。但如果新来的人能用技术（专业化），比如说使用杠杆或者开起重机帮助他搬东西，1加1的合力就会超过2，甚至有成倍增长的可能。人类的组织功能，无一不在追求这种效益。由于协调的工具是组织目的、领导权威、人际沟通、专业化分工，因此，组织越大，协调就越难。而国家往往就是最大、最复杂、目标最多重、最需要多种技术并最难协调的组织。用公与私的尺度来衡量，就是公共性最大的组织。

传统上，人们认为，国家就是公权的代表。政府决策，即是行使公权的表现形式；与政府决策相对的企业或个人决策，包括政府之外的第三部门决策，则为私人决策。这种划分的基础是产权理论。政府归大家所有，所以为公；而企业为私人所有，因而为私。著名公共管理学者还对此作过系统的研究，总结出了几种观点：一种观点认为公共组织的管理与私营组织的管理有本质的区别，它们是两种不同的组织，目标、组织、功能、规则和运行程序都不一样，理想的设计是它们呈互补状，是没有可比性的。另一种观点则认为，它们都是由人构成的组织，为的是追求效益的最大化，用的是相同的组织程序，没有什么不同。还有一种观点认为，组织的性质对组织的运行有相当的影响。公共组织与私营组织有相同的地方，也有不同的地方。相同点是非关键的，而不同的地方却是最关键和最重要的。总之，公共组织的运行是一个复杂的过程，值得仔细研究。[2]

雷尼等公共管理学者对这个问题有过一个经典的综述。他们在阅读了许多文献后认为，大家所说的公共组织与私营组织的区别，可以归为三大类：（1）组织的环境因素（市场性、法规制约、外界对组织决策的政治影响力）；（2）组织与环境的关系（威权性、影响面和力度、公共监督、公众期望）；（3）组织的内部运作程序（目标的多元复杂性、官员的管理自主权限大小、组织运作程序的灵活性、激励机制、雇员的个人特质）。[3]因为政府组织对社会有威权性和广泛的影响，决策的风险因素最大，在制度设计上也就往往受制于更多的法律规章，不够灵活，进而影响其组织效益。近二十多年来全球范围内的私有化、分权化和管理化的改革，事实上要针对的就是这个组织效率不高的问题。其理论和实践的成败，有许多著述在评估，有机会可以专门再谈。

除了以产权为界限来定义公私的概念，别的学者也尝试以其他的方法来界定公与私。达尔和林德布罗姆曾认为公与私之间并没有一个绝对的分界线，它们是一根轴上的两个端点，中间还有各种半公半私的组织。只能说谁的公有成分多一些或少一些。[4]本和高斯认为，公私的界限至少有三个维度：利益所在——个人的还是集体的；准入权（是否是公众能够享有的机会、权力或服务）；组织机构的目标（是为个人还是为大众服务的）。[5]伯茨曼教授在研究了美国社会发展的现实情况后，提出了在当今社会“所有的组织都是公共的”这一划时代的著名论断。他用四个基本属性指标（四根轴）来描述现代组织的公共性，即生命周期（是国家还是个人创造成立的组织机构）、组织目标（为公众还是为私人服务）、资源依赖性（靠国家的资源还是靠私人的资源运作和生存）和工作程序中的规制局限（多大程度上受制于政府的规制）。[6]当然，细究起来，可能还不止这四个属性指标。每一个组织，在这四个方面的公共性程度是不一样的。比如说，军工企业是私人建立，但是完全或基本依赖政府资源，受制于政府规制，连利润率都由政府确定；私立高等学校，包括学校基金最大的哈佛，由私人创立，但大量从政府拿研究经费和学生的助学金补贴；许多政府部门，如城市用水、社区游泳池、高速公路或桥梁，用公款建设，却靠收费来运营。就算是完全的私营企业，也在注册条件、雇工方法、最低工资、医疗社保、环境保护、市场行为等方面受制于政府规制。所以说，在现代社会，传统意义上的私营企业早就不存在了。剩下的不是它有无公共性，而是公共性是多还是少、不同程度和性质的公共性对组织的运行及其目标结果的影响何在的问题了。社会越发达，社会化程度越高，企业的公共属性也会越大，其重要性也会更加凸显。这一点，在传统的企业管理学界，研究力度是远远不够或有失偏颇的。

为什么公共性或私营性的问题特别重要呢？这与人的个体属性和公共属性有关。

人首先是个体动物，个体的生存、利益、偏好、愉悦是社会的基本单元，也是人类行为的原动力，这是人的个体属性。一有机会，人很容易追求个体利益的极大化。但是，人同时又是高度发达、有思维理性的群体动物，懂得利用群体的力量将个体能力最大化。人还是有情感的感性动物，注重群体的交往和感情生活。这两条也同样根植于人性之中，否则，就不能解释群体生活中荣誉、牺牲和忘我的行为（比如说母爱）。这后两条是人类的公共属性的基础。私权过大，容易侵入公共领域，让一小部分人有侵夺大多数人利益的机会，降低社会提供公共产品的能力，造成社会不公，也遏制社会的发展；而公权过大，则容易使国家侵入私人空间，将社会的权力、资源和机会集中在掌握国家权力的少部分人的手中，压制个体原动力的极大发挥，限制社会的创新和发展能力，其结果与私权过大殊途同归。

公权和私权的重要性在过去几十年间的社会主义和现代资本主义的实践过程中也可以看出来。当年马克思等人目睹了原始资本主义积累过程中以资本为表现形式的私权侵田夺野、剥削劳工的残酷现实，提出了以生产资料公有制的形式来发展社会的理想，是一个非常理性的思考和理论上的重大突破。但是，由于管理科学的不发达，如何具体将这一理性变成现实并没有得到更为充分的讨论。在后来的实践中，我们发现，在高度集权的社会主义国家，如前苏联或改革前的中国，社会决策权高度集中，没有足够的制衡，形成了在许多单位、基层组织，甚至决策高层，由主要负责人一人的绝对权力左右公权的现象。主要的领导人在这样的决策条件下，很容易调配资源，以权谋私，左右一个单位、一个基层组织或者一个国家的所有决策。即便是他们不以权谋私，在决策机制和能力不够的条件下，反复做出错误决策，也不需要为其结果负责。因为，财产和资源是公家的，损失是公家的，不一定要与决策结果相联系。结果是非理性决策、不负责任的决策或“拍脑袋”的非科学决策现象泛滥，造成了巨大的决策损失。在20世纪，不少社会主义国家使用的是前苏联的国家管理方法，在形式上，资源和权利是公有的，但决策过程却是私的，碰到不好的决策者，很容易私天下之公，将名义上的公权变成实质上的私权。公权越大，私化的程度就会越高，而且决策者常常可以不为错误的决策负重大责任，因为一切都是在公的名誉下进行的。

相反，我们来考察一下一些现代资本主义企业中的决策现象。现代资本主义经历了小商贩和小企业主的个体资本主义、大工业的托拉斯资本主义、金融资本主义，逐步发展到了国家干预条件下的国家资本主义阶段。私营企业决策的公有化程度，也随着这些发展越来越高。在一个实行现代化产权与管理权分离的大型集资上市企业，所有权分散在大小股东的手上，董事会的成员都有与其股权相应的投票权。如果个别董事与董事会别的成员有原则分歧，他可以撤资（将产权出让给别的董事）；如果他的资本有决定的意义，董事会就会尊重他的意见。从这个意义上来说，在名义上，公司是私有企业，但决策方法却是公的，是在董事会内部的小公。每一重要持股人都有相应的决策影响力。再往外延伸，很多现代企业都是上市公司，有大量的散股被许多个人拥有，买卖自由。如果公司形象不好，做了违反公益的事，大家就不看好企业，会出售他们的股份，造成股价下跌、效益下跌，影响公司盈利。所以说，在现代社会，以产权为界限的公私划分，越来越不容易解释组织的营运效率问题了。

我们过去满足于理论上的发现，重形式，不重实质、实践和结果，没有认真探讨如何正确界定公权和保证正确使用公权，吃了形而上学的亏，经验教训是巨大的。目前，中国改革进行到了相当的深度，也开始有人争论私有化程度是太高了还是太低了，产权对效率是否有决定性作用，第三部门是否就一定比政府服务好等等。基于历史的经验，如果能认真吸取过去的教训，不犯形而上学的错误，认真研究公共性和私营性对社会组织的目标和运行的影响，就一定能够找到设计国家组织、政企和社会分工的最佳途径，提高决策质量和组织运行效率，提升中国的国际竞争力，使中国在人类文明的历史舞台上再立新功。

[1] 本文原载于《中国行政管理》2006年第7期。

[2] Z.Lan，Hal G.Rainey，“Goals，Rules，and Effectiveness in Public，Private，and Hybrid Organizations：more Evidence on Frequent Assertions about Differences”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.2，No.1，1992，pp.5-28.

[3] Hal G.Rainey et al.，“Comparing Public and Private Organizations”，Public Administration Review，Vol.36，No.2，1976，pp.233-244.

[4] Robert Alan Dahl and Charles Edward Lindblom，Politics，Economics，and Welfare，Transaction Publishers，1953.

[5] Stanley I.Benn＆Gerald F.Gaus，“The Liberal Conception of the Public＆the Private”，Public＆Private in Social Life，1983，pp.31-65.

[6] Barry Bozeman，All Organizations are Public：Bridging Public and Private Organizational Theories，San Francisco：Jossey-Bass，1987.