第一部分
公共管理核心要义篇

公共管理是关于治理的实践性极强的大学问[1]

公共管理是关于治理的实践性极强的大学问。在楚霸王项羽小的时候，他的叔叔问他想不想学剑。项羽说，剑器精妙和好看，但只能用来对付少数的敌人，打小仗，他不学，他要学“万人敌”那种能用来打大仗，能冲锋陷阵，能改变战役结果的兵器。结果他学了兵法和方天画戟。公共管理学科不同于传统的学科分类，是能够用来打大仗，即进行制度设计和操作的“国家的治理”的“万人敌”。

公共管理学科回答的是人类社会如何处理好人与人之间、人与群体之间、人与自然之间的矛盾，共同存在、共同发展的大问题。公共管理的理论问题，需要从哲学的层面来回答。而公共管理的实践问题，则依赖于政治、经济、社会、历史、心理、地理，以及现代科学的成就来支撑。举例来说，在哲学层面上，假定我们认为数码照相机能够提升我们的生活质量和愉悦，那么，在操作层面上，政治、经济、社会、历史、心理、地理以及现代科学的成就可类比为镜头、机体、感光板、螺丝钉、记忆晶片、电池、背带等等方面的技术发现。而公共管理就是研究如何综合使用这些技术来造出数码相机的学问。如果说，哲学是人类各学科智慧的总结和抽象，那么，公共管理则是将这种抽象转换成治理现实的程序和方法。如果我们把哲学类比为科学的理论和抽象，那么公共管理则是把抽象的科学原理转化为治理现实的工程操作。从政治理论专业反水出来、进而终生研究公共管理问题的知名学者沃尔多说得好，“公共管理创造人类文明，是人类文明的基石，为人类文明提供舞台”[2]。人类历史上文明的辉煌，无一不与当时卓有成效的公共管理相关。高效专制的公共管理，导致高效和压抑的社会现实；低效弱治的公共管理，导致社会的混乱和秩序的崩溃；智慧、人性和高效的公共管理，导致政通人和的和谐社会。舞台是一个公共产品，靠公共管理来提供。只有在宽广、稳定、包容和宏大的舞台上，才能演出人类文明威武雄壮的话剧。

公共管理的学科本质，是学术界经常讨论的问题。严格地说，公共管理必须有公共的维度。在微观上，家庭和氏族层面的管理和协调就有公共管理的雏形。到后来，古希腊的城邦国（或更早）、古罗马的贵族民主政治中都有强有力的有关公共管理的烙印。古希腊的城邦国中，就提倡超出个人利益的公共利益——即城邦的繁荣、和平和尊严，要求公民为维护这样的利益而努力。古罗马的贵族议员们，也大多靠自己领地的收入、吃自己的饭来参与公共事务的决策和国家的统治。古罗马的市政官就叫公共管理者（Administrator），代表国家、城市和贵族管理阶层宏观施政。因而，公共管理的价值核心，有异于私营企业的管理和经营，更强调公共性和社会性。它注重的是当人类离开其自然人的状态，成了社会人以后，其状态、应该和能够接受并遵从的行为规范极具社会功能。

公共管理（Public Administration）传统上译为“公共行政”。行政在中国古代的语境中指的是代表君主或国家行使政治权力（Processing Political Power）。[3]只是在革命后的中国，行政被习惯性地用来泛指政治服务和后勤工作。在改革后重新引进西方现代公共行政管理学科体系时，被译为公共管理，以示与现代汉语中后勤行政的区别。这一译法同时被20世纪80年代以来的“管理主义”的改革思潮复杂化，造成了一些概念上的混乱。管理主义的英文对应词是“Managerialism”，与管理主义相关的英文词是“Management”，其准确的英文含义是“经营管理”。“经营管理”更多地是指企业经营，协调人与物的关系，维持运转，以达到生存和盈利的目的，管理者不应该有政治目标或社会管理目标，只应该有追求效率效益的经济理性。西方20世纪80年代以来的改革，回归西方的反对大政府的传统政治思潮，认为在政治立法后，政府只要经营和提供服务，不必宏观决策和施政或考虑社会价值观念，只要向企业学习，借鉴他们的经营操作方法，提高运行效率即可。在西方国家的地方管理层面，经营管理也确实是他们的管理现实。所以说，公共管理（Public Administration），又可以叫“公共经营”（Public Ma-nagement）。“Administration”是纵向词，“Management”是横向词，含义有重复的部分，也常常作为同义词互换。如企业管理硕士（Master of Business Administration），有以小求大的意思，含有现代企业的管理不仅仅是经营操作，而有大型企业组织宏观施政的内涵。尽管词源上有区别，如果不强调管理主义，“Management”和“Administration”在英文中常常被互换使用。[4]

公共管理学科有自己独特的学科视角或学科理性。如果说，政治学关注政治利益的分配结果，经济学关注资源配置带来的资源使用效率，法律学科注重先例，心理学注重感受与行为，管理科学注重的则是在政治目标的指引和局限下、在稳定的法律先例指导下、在社会心理能力可承受的范围内、提高资源配置使用的一种以政体组织为单元的综合理性。也就是，人类组织行为是以产出为目的的有效协调。在治学方法上，公共管理有几大学术传统。因为它早期的学者群主要来源于这几大学科。著名的美国公共管理学者罗森布隆在仔细梳理了美国公共管理的历史后提出，公共管理学的研究方向和方法至少受三大学术传统的影响：政治学、管理学和法学。比如说，政治学者爱珀比在《行政管理与公共政策》一书中，将行政管理列为八大政治程序中的一个程序。这八大程序是：总统提名程序、其他政治官员提名程序、选举过程、立法过程、司法过程、政党维护和运作过程、政策问题的形成过程和行政管理与执行的过程。管理学者泰勒、古力克、巴纳德、梅奥等将公共管理视为有效组织设计、管理和激励的学问。梅奥的霍桑实验，更是管理学中脍炙人口的学术贡献。玛莉·富丽（Mary Parker Follet）则从心理学的角度描述了领导和激励的基本规律。罗森布隆等学者从行政法、行政与司法的角度丰富了公共管理的文献。这些学术传统，给现代公共管理提供了知识和价值判断的理性。比如说，政治学的传统使得它关注平等、自由、尊严的价值观；管理学的传统使得它注重资源配置和组织效率与效益；而法学的传统使得它关注司法先例和法制规则。但是，它们并不能回答公共管理的全部问题。举例来说，公共管理的核心问题——什么是公共利益，如何维护和捍卫公共利益，是一个在政治学上也还没有妥善解决的问题。否则，立法中就不会用简单的少数服从多数的功利主义的方法来决定有争议的公共利益冲突。再者，如何将以长官意志为主线的行政官僚体系与民主决策结合起来，也是公共管理实践中还在探索的问题。20世纪70年代关于公共管理知识危机的讨论，20世纪80年代不成功的公共管理改革，20世纪90年代的重塑政府和21世纪以来的合作政府的探讨，核心点正在于此。从这些角度看，学科的传统和历史渊源，并不能代表它现时的全部，也不应成为限制公共管理学科发展的边界。作为跨领域的现代学科，公共管理还在不断发展和完善之中。美国有60多个公共管理的博士项目，有些已经探讨出培养下一代优秀公共管理学者的途径。其经验之一，就是加强公共管理核心课程的教学和核心方向的研究，增强学科的凝聚力。

因为，从公共管理的学科特点来看，它是很难有边界的大学科。兼收并蓄，博采众长，使用人类所有学科的智慧和成就，来完成人类组织建设文明生存环境的目标，是它的学科使命。而它也是有坚实和合理的内核的。这个内核就是它的硬件和软件组合，这个内核也决定它的范式基础。

公共管理的软件核心（即价值核心），是公共利益。它的硬件结构，是组织设计和管理。它的研究目的，是甄别、定义公共利益，并用有效的组织、人事、财政、政治策略、现代科技等手段，发展和捍卫公共利益，为社会的良性互动与和谐发展提供平台。

从硬件结构上来说，公共管理研究和教授的是政府、企业、社会之间的互动关系和制度设计，以及哪些是政府应该做的，能够做的和如何能够做得好。

公共管理的近期操作目标，是国家、社会的稳定和经济的发展。它的长期目标，是追求人类平等、博爱、自由、正义、富足和繁荣的崇高理想。从这个意义上来说，公共管理的学科使命是宏大、严肃和庄重的。

达尔和林德布罗姆在他们的名著《政治、经济和社会福利》中谈到人类如何能够通过知识理性和社会手段将自己的目的——对自由的追求——最大化时说，人类在追求自由和自身解放的过程中，有过三次大的知识运动。一次叫做文艺复兴。通过文艺复兴，人们重新发现了自己，树立了自己能够用自己的能力（观察和理性）来控制和改造环境的信心。一次叫做自由主义，它包含两个内容：用民主的方法来理性控制政府行为和用传统的资本主义的方法来控制经济活动。再一次叫做民主社会主义，并认为，人们对政府和市场的理性控制可以通过经济活动政府管理化的途径得到大大加强。[5]这样的论述，事实上是西方传统中的小政府思想的终结。虽然20世纪80年代后由于里根和撒切尔的改革，小政府的思想又卷土重来，但无论如何再也跳不出达尔和林德布罗姆所描述的第三次运动所形成的现实格局了。因为，小政府思想追求的是放任自由的市场方法，也就是用互惠的价格市场，达到平等和自由。当价格被大工业和金融寡头操纵时，市场对公共利益的威胁，就丝毫不会小于西方政治传统中噤若寒蝉的政府行为。因而，为了将自由最大化，人们必须用科学和理性的杠杆，不仅对政府实行监督，也要对市场进行监督。这也就是达尔和林德布罗姆所说的经济活动需要被科学地政府化，或公共管理化。[6]

公共管理学科在近代发展迅速。德国的公共管理与德国的工业化和科学发展密切相关，美国的公共管理与美国的工业化和城市化的过程密切相关，中国的公共管理学科正是诞生于中国完成初步的农村改革、解决吃饭问题、开始工业化和城市化的进程的时期，也必将随着中国的工业化、城市化、信息化和全球化过程而得到长足的发展。如何建设中国的公共管理学科，使之能够接受中国全面现代化改革的挑战，是中国公共管理学科带头人面临的重大历史使命。从这个角度来看，公共管理学科的课程设置不能太狭窄，学科理性不能过于传统，学科核心要得到强化，学科边界要放开。对于受过长时间单学科训练的学者来说，一个自然的倾向，就是对母学科的路径依赖。这可能是优势，也可能是劣势。如果路径依赖的结果是使用熟悉的工具来解决新的问题，这是优势。如果路径依赖本末倒置，让熟悉的工具限制问题的提出和学科的发展，则是值得商榷的大问题。俗语说，英雄不问出处，关键在于是否真英雄。从不同传统学科汇集到现代公共管理学科麾下的学子们，能否摒弃传统学科偏见或局限，发展自己，发展学科，突破世俗的传统思维，将跨学科、交叉学科和超学科的现代知识体系推向新的高峰，是决定中国公共管理学科发展、甚至中国现代化成功与否的重要考量。

[1] 本文原载于《公共管理学报》2006年第3期。

[2] 沃尔多是早期耶鲁大学的政治学博士。他批评当时的政治学脱离实践，追求有兴趣但不能获得实践结果的学问，追求使用有意思但不可能的方法。他毫不客气地指出，“传统政治学失去了往日的魅力，因为它逐渐远离对公共事务的积极参与而热衷于追求建立科学模型”，开始倾向注重有趣但不会有什么结果或能够量化但微不足道的事情上；或更有甚者，将精力放在一些根本不可能的事情上。因为，政治科学不可能完全与物理学相比。他批评了当时一些只见树不见林的学术方法和思想，同时也强调了公共管理学科区别于传统人文和社会学科的重要价值理念，那就是，公共管理科学是注重社会实践的现代学科。参见Dwight Waldo，The Enterprise of Public Administration：a Summary View，Novato：Chandler＆Sharp Publishers，1980，p.50。

[3] 李方：《行政管理学纲要》，中国劳动人事出版社1985年版。

[4] 蓝志勇：《行政官僚与现代社会》，中山大学出版社2003年版。

[5] Robert Alan Dahl and Charles Edward Lindblom，Politics，Economics and Welfare Planning and Politico-Economics Systems Resolved into Basic Social Processes，Transaction Publishers，1953.

[6] 蓝志勇：《美国公共管理学科的发展轨迹及其对中国的启迪》，《中国行政管理》2006年第4期。