第二章
国内外社区保护地发展简况
第一节
中国社区保护地发展简况
一、中国社区保护地历史
1．新中国成立前社区保护地
在西汉刘歆编著的《山海经》里，记载着战国时期不同方位的300余座山，这些山中据说很多都有山神，山神的喜怒影响着当地山民们的生产和生活，因此山民信奉这些山神而不能随意进入山中。这可能是有记载的中国最早的社区保护地案例[1]。
随着先秦诸子百家的兴起，中华民族对于自然环境的认知也不断丰富，如儒家思想以“天地人和”来对待自然山水，强调积极入世，人与自然的和谐相处。孔子提出“知者乐水，仁者乐山。知者动，仁者静[2]”。而孟子则直接提出了有关自然资源保护原则，即“不违农时，谷不胜食也；数罟不入跨池，鱼鳖不可胜食也；斧斤以时入山林，材木不可胜用也[3]”，从利用自然资源的工具（罟）和时间（“以时”）等方面提出了自然资源管理的制度。道家的代表人物老子则力图揭示人与自然的关系，即“人法地，地法天，天法道，道法自然”[4]，认为人应该尊崇自然法则。
虽然社区保护地这一概念是随着中国生物多样性保护发展从国外引入的，但社区保护地在中国却具有深远的历史。中国长期而广泛存在的家族或部落，尤其是唐朝以前的封建领主，都可以理解为具有高度组织能力和行动力的社区单元。出于家族或部落公共利益的考虑，如祭祀、风水、避免因水土流失而导致的自然灾害等等，家族或部落等社区单元对某块森林、山地进行经营管理，尤其是限制社区内外人员对资源的掠夺性利用，在某些情况下甚至进行封闭式管理，这些都可以看成是社区保护地。
中国第一个自然保护区于1958年在广东省鼎湖山建立，在此之前的漫长历史时期，正是各种形式的社区保护地在事实上起着类似自然保护区的作用，对我国生物多样性的保存并使得其在全球占据重要价值在客观上也起到了重要的作用。
2．20世纪50～70年代社区保护地
新中国建立以后，随着土改、集体化等一系列政治与经济运动的开展，传统的家族、部落等社区单元迅速消亡，绝大多数的社区保护地也随着丧失了功能。但是，在政府行政力量的主导下，在中国广大的农村，随着人民公社与合作社两级集体经济迅速建立，新的社区单元建立并很好地填补了传统社区单元消失形成的管理真空。
社区保护地在新中国成立后仍然是中国生物多样性保护的重要力量。与之前相比，社区保护地的主要变化是从传统的家族、部落为主体的经营管理模式演变为乡村行政力量为主体的经营管理模式。虽然期间经历了“大炼钢铁”等各种对自然资源造成巨大破坏的运动，但这些运动更多地是来自外部行政力量的干预，而就社区内部自我约束管理而言，依然很好地起到了自然资源与生态环境保护的作用。
当然，与新中国成立前传统的社区保护地相比，新中国成立后的很多社区保护地抵御来自外部资源破坏，尤其是外部行政力量干预引起的资源掠夺性利用的功能是极大地被弱化了。这其中很大的原因在于原有的乡村精英角色的转换——从平衡外部对于社区的资源汲取到帮助国家行政力量高效率地管理农村。
此外，在土地的国有化进程中很多传统的社区保护地被划为国有，虽然当地的农牧民仍然在利用和保护着土地上的自然资源，但从根本上动摇了传统社区保护地的基础，为后期一些社区与政府之间围绕自然资源产生的冲突埋下了伏笔。
3．20世纪80年代以后社区保护地状况
在20世纪80年代，以“包产到户”为主要手段的“去集体化”迅速在全国推行，原有以合作经济为主体的农村社区单元虽然从形式上依然得以保存，但由于丧失了土地、劳动力和收入分配功能，村、社两级干部权威降低，其对农民的组织与管理能力也被极大地削弱了。很多以村、社两级集体土地形式存在的社区保护地无法得到很好的保护，盗砍林木、猎杀珍稀动物的现象屡有发生。
在80年代中期，一度实行了集体林地改革，即简单应用耕地承包的经验把被划为村、社所有的集体林地承包给农户家庭。由于林地与耕地自然属性有很大的不同，很多农民清楚山区的林地很难依靠单个家庭的力量经营好，今后的政策肯定会调整收回，因此在获得经营权后立即砍伐林木。农民分到集体林后破坏性砍伐的现象很快在南方数省蔓延，导致政府紧急停止集体林地改革政策。这次林地改革造成的后果是一方面森林资源的破坏，另一方面使政府和学者甚至农民自己更多地看到了单个农民家庭在经营决策时“自利”的一面，对“道义”的一面信心减少，社区保护地的保护机制进一步被削弱了。
中国的社区保护地保护功能大面积衰退，开始于80年代初期。与之相对应的是由国家经营管理的自然保护区数量和管理面积不断增加，整个社会对生物多样性保护的关注也日益集中到自然保护区中。
然而，在很多边远和高海拔地区，尤其是许多少数民族聚居区域，村社集体经济依然在日常的生产、生活中起着主导作用。在这些区域，社区保护地的保护机制得到了很好的保持与发挥。从四川、云南、贵州、青海的调查来看，很多社区保护地面积从几平方千米到几十平方千米，相对比较连续完整，大的社区保护地甚至超过2200平方千米（如青海玉树藏族自治州措池村）。
回顾中国社区保护地三个阶段，在社区经营管理能力比较强的时期，社区保护地的保护机制就能够得到比较好的发挥；相反，当社区自身的组织能力、经济实力受到削弱时，社区保护地就不能实现比较好的生物多样性保护成效。
二、自然保护小区——政府对社区保护地的认定途径
1．自然保护小区的定义与性质
自然保护小区是我国生物多样性保护相关部门，包括国家环保部和国家林业局等，对于非国家保护力量管理的自然保护地的一种正式称谓。国家的保护力量指如自然保护区、国家公园、风景名胜区等，通常是由政府设立的管理机构。而非国家保护力量，可能是农民、城市居民、企业和社会团体，也应包括国家的企事业甚至行政机构。
简单地理解，保护小区是经过政府批准认定的，由非政府保护力量管理的自然保护地。
自然保护小区一般面积较小。北京林业大学崔国发等人调查了江西、福建、浙江的813个自然保护小区，只有不到1 %数量的面积超过500公顷，不超过10～100公顷的数量占到总数的46%以上，其中面积最小者仅0.07公顷（即1亩），最大者则达3300公顷。
2．自然保护小区发展历史
中国的第一个自然保护区于1956年在广东省肇庆建立（鼎湖山国家级自然保护区），在随后的30多年中，国家在生物多样性保护的主要精力都集中于建设自然保护区。直到1992年，由原中国科学院学部委员李庆奎、侯光炯、朱祖祥3位科学家建议，应该在自然环境破坏严重、人口稠密、交通方便和经济活动频繁的区域建立微型的自然保护区。当年就在江西省婺源县建立了第一个自然保护小区——鱼潭村保护小区。
鱼潭村保护小区在土地权属上属于集体所有，由鱼潭村村委会申请，婺源县人民政府批准建立。该保护小区不同于自然保护区，在管理上由村委会经营，不属于政府编制序列，属于社区保护地范畴。保护小区由于顺应了当地群众保护周边自然环境的要求，很快在婺源县得到推广。到1993年底，婺源县共建立了188个保护小区。
婺源县人民政府对保护小区采取“自建、自筹、自管、自收益”管理原则，对保护小区的面积大小不限，集体山林权属不变，这几点都区别于自然保护区建立的要求，并因为具有灵活性而更适应于各个社区的实际情况。婺源县政府还要求当地林业部门协助调查规划，建立详尽的保护小区管理档案，并根据功能把保护小区分为六种：即“自然生态型”、“珍稀动物型”、“珍贵植物型”、“自然景观型”、“水源涵养型”、“资源保护型”。在资金来源上，采取“民办公助”，以自筹为主，国家给予补助，效益归建设主体。
1995年，原国家林业部把婺源县建设保护小区的做法誉为“婺源模式”，在全国推广。自此，保护小区作为中国特色的社区保护地得到了官方的认可，标志着社区保护地在中国发展到新的阶段。截止到2004年底，中国自然保护小区数量为49109个，总面积达10604800公顷（1公顷=104平方米），约占国土面积的1.1 %[5]。保护小区在我国东部地区，尤其是江西、福建等省区，发展很快，在2008年左右，估计江西省目前有近2万个保护小区，福建省也超过了1万个；而在中国西部，自然保护区数量较多而保护小区数量相对较少，如生物多样性丰富程度位列全国第二的四川省，至今只有不足400个保护小区，而且大都在2002年左右建立。
3．自然保护小区的建立、撤销和法律地位
广东省人民政府于1993年颁布了《广东省社会性、群众性自然保护小区暂行规定》（1993年6月7日，粤府〔1993〕84号），尝试对自然保护小区的建立做了一些规范：“自然保护小区由县级以上人民政府自然保护区主管部门（森林和野生动物类型自然保护区由林业行政部门主管，水生野生动物类型自然保护区由渔政部门主管）会同有关单位进行规划设计，报县以上人民政府批准，并登记造册立档，载入地方志。”（第五条）。
从已经建立的自然保护小区来看，基本都位于农村。在设立过程中大都是行政村村民委员会，少数情况也有合作社以及乡政府申报，在所在县林业部门出具意见后由同级人民政府批准。在申请过程中较自然保护区申报简单，实行备案时，不需要诸如科学考察报告（本底）和总体规划等资料。从管理上看，保护小区都由县级林业部门管理，在实践中很少与市、州以上保护主管部门保持联系，因此，在省、市州主管部门很难获得翔实的资料信息。
从土地权属来看，自然保护小区根据土地所有权人的意愿，把地块使用方式进行界定用于生态环境保护，不涉及土地流转，因此程序比较简便。而成立自然保护区、国家公园等自然保护地，需要国家征用土地并把所有权或使用权流转到保护管理机构。
理论上，需要撤销一个已设立的自然保护小区时，应该报请由建立时批准的同一人民政府批准。但在实践中，由于自然保护小区管理松散，很少见到请示政府撤销自然保护小区的案例。
与建立和撤销相关的是自然保护小区的法律地位问题。在城镇化加速推进的背景下，大量的农村土地被征用、流转并改变土地利用性质。自然保护小区建立的一个重要作用就是当面临外来掠夺性自然资源开发时，建立人能够援引自然保护小区管理的相关条例获得超出一般土地利用类型的支持。然而，从目前的相关法规来看，自然保护小区的法律地位并没有得到体现。如《广东省社会性、群众性自然保护小区暂行规定》仅仅模糊地提及“及时解决自然保护小区建设中存在的问题”。
4．自然保护小区建设管理
《广东省社会性、群众性自然保护小区暂行规定》把自然保护小区按照建立人分为农村自然保护小区、政府自然保护小区、部队自然保护小区和企事业单位自然保护小区等类型，规定经批准建立的自然保护小区由建立的单位负责管理，包括命名挂牌，确定四至面积，竖立标桩，配备专职或兼职管理人员等管理活动，而各级人民政府则“必须重视自然保护小区的建设，把建设自然保护小区纳入物质文明和精神文明建设的内容，定期组织检查，及时解决自然保护小区建设中存在的问题”，并“对建设自然保护小区做出显著成果的单位和个人，由县级以上人民政府或有关主管部门给予表彰奖励”。
崔国发等人调查发现，由于自然保护小区一般都是建设单位自建自管，大多都未做过小区的本底资源清查或具体管理规划，政府主管单位一般未专门对它们单体之间的重要性做过详细评价，而且现在对自然资源的评价体系尚未完善。因此很少对自然保护小区采取包括分级在内的管理措施。
三、民营自然保护区
除了国家成立并直接管理的自然保护区和社区自主管理的保护小区，还有一种保护地也值得关注，就是民营的自然保护区。
所谓民营自然保护区，就是由个人、民间公益组织、企业法人等申请成立和经营管理并得到政府自然保护区主管部门批准的自然保护区。民营并获得政府的批准和监督是民营自然保护区的主要特点。
四川省平武县的余家山自然保护区就是一个民营自然保护区。余家山自然保护区面积大约1万公顷，1998年2月，一位平武当地刘姓商人从村民中通过流转获得集体林地的经营权，准备采伐木材，但1998年10月的天然林停伐政策导致采伐计划不得不被放弃。为了抓住随后启动的天然林保护工程等国家对于自然保护区建设的潜在投资，刘姓商人申请在该地块上成立自然保护区并顺利被批准成为县级自然保护区。有了自然保护区这顶“帽子”，确实也帮助余家山保护区获得了一定的政府补助。
另外一种民营自然保护区是“公益保护区”。所谓“公益保护区”，就是由外来的民间资本出于生态保护等公益目的，通过林权流转获得林地使用权而成立的保护地。例如，“四川大自然保护基金会”（由一群中国企业家出资并在美国大自然保护协会推动下成立）也在平武县通过流转国有林场的林地和集体林地的使用权成立摩天岭公益保护区。与余家山自然保护区由当地的商人成立和自己直接管理不同，公益保护区的管理人员往往凭借雄厚的资金实力和人脉关系，聘请专业的科研队伍和保护区管理人才来进行经营管理。
无论是余家山保护区还是摩天岭公益保护区，不管出于何种目的，都是由非当地农民的外来者所建立的保护地。但两者在保护区日常的经营中，都把动员社区参与作为一个重要的问题来对待：余家山保护区直接聘请村民中的老人来看护山林，而摩天岭公益保护区则尝试组织村民进行监测与巡护。
四、神山圣湖——基于文化的社区保护地
神山圣湖是当前中国西南地区最有特色、最具有传统的社区保护地。
中国西部很多少数民族聚居区，尤其是在藏区，很多群众都信仰神灵，认为周边自然环境，尤其是一些山脉与湖泊是神灵最主要的载体，称为神山圣湖。由于深厚的信仰附着，神山圣湖不再是单纯的自然山水，而成为有特殊文化内涵的人文景观。
神山圣湖的管理是一种基于生态文化传统的自然资源利用模式。由于认为这些山和湖是神灵所有，山上的森林和野生动物也是神灵的财产，因此人们自然对不同区域和不同种类的物种利用进行了限制。在神山上普遍禁忌打猎、采伐、动土等人为的生产开发活动，圣湖里禁止捕鱼和污染湖水的行为。传统的禁忌限制了对神山圣湖地区的开发和人为活动的干扰，对促进生物多样性保护起到了关键作用。
神山圣湖的保护是一种自下而上的资源管理行为，通过宗教信仰、道德和乡规民约的约束，以社区群众的广泛和普遍参与为特色。以神山圣湖崇拜为主体，扩展到在长期生产实践活动中，积累起来的独特的乡土知识和可持续管理自然资源和利用土地的模式，及其所根植的宗教和传统文化的土壤，构成了民族传统文化中生态内涵的核心，其千百年的实践对各个民族地区生物多样性保护起到了关键作用。
神山圣湖有效地在没有政府资源的情况下进行了生态环境和自然资源的保护，是中国比较活跃的社区保护地。经过多个组织和专家的前期工作，尤其是在北京山水自然保护中心、九三学社和青海省林业厅的努力下，国务院于2011年颁布了“决定建立青海三江源国家生态保护综合试验区”的国务院令，提出“创新生态保护体制机制”, “发挥农牧民生态保护主体作用”，可以认为这是政府对神山圣湖保护机制的认可。
[1] 王超，陈耀华．中国名山的历史保护与启示．地理研究，2011,2.
[2] 《论语·雍也》。
[3] 《孟子·梁惠王上》。
[4] 《老子·二十五章》。
[5] 王云豹，罗菊春，崔国发．我国自然保护小区的现状特征分析——以浙、赣、闽三省部分县为例．江西林业科技，2006,3.