第一节
社会信用的定义

对于“信用”一词的理解，学科背景、运用场景不同，得出的答案或许各不相同，诚所谓“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”。正因为如此，近年来，对于信用的研究，从经济学、管理学、社会学、心理学等层面呈现的成果，林林总总，呈现百花争艳的繁荣景象。但是，对信用进行系统阐述的法学著述却极为鲜见。

社会信用立法，首先必须回答“什么是社会信用”这一基础问题。时下，国务院关于信用建设的诸多文件中，并没有对“社会信用”进行界定。这并非因为“社会信用”是个不言自明的概念，而是因为文件本身只负责指引方向，并不设定具体的权利与义务。同时，文件语言的精确性、规范性与可操作性较弱。信用立法则以设定权利与义务为己任，务须追求语言的精准与规范。其中，最为紧要的就是对“信用”进行法律界定。

从法律上对“信用”进行界定，必须依循法律规范的基本构成要件，即一个完整的法律规范必定由三个要素组成：假定、处理和制裁。假定是适用规范的必要条件，即规定实施哪些行为可以适用法律规范；处理是行为规范本身的基本要求，即以权利与义务的形式规定人们应当做什么、不应当做什么；制裁是规定违反法律时应当承担何种法律责任。

假定、处理和制裁三要素密切联系，缺一不可，否则就不能构成法律规范。

根据法律规范的构成要件，信用法律概念的三要素体现为：其一，假定，即当事人按照法律规定或合同约定履行义务的行为，可以适用信用法律规范（即相应的法律规范或合同约定的适用性）；其二，处理，即当事人必须按照法律规定或合同约定履行义务，这也是信用法律规范的要求（即相应的法律规范或合同约定的约束力）；其三，制裁，即当事人按照法律规定或合同约定履行义务，构成诚实守信行为，反之则构成背信行为，面临联动奖惩的法律后果。

信用立法以信用信息的界定为基础。我国国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《信用基本术语（GB/T 22117—2008）》将“信用信息”界定为“反映或描述信用主体信用状况的相关数据和资料等”。《信用基本术语》具有国家标准性质，本书采信这一定义。需要进一步明确的是，何为信用主体的“信用状况”？本书认为，“信用状况”是指“履行法定或约定义务的状况，即守法与履约的状况”。

依此逻辑，可以将社会信用界定为：具有完全行为能力的自然人、法人和非法人组织（统称为“信息主体”）^[1]遵守法定义务或者履行约定义务的状况。^[2]相应地，社会信用信息是指：可用于识别信息主体守法、履约状况的客观数据和资料。^[3]

上述概念可以分解如下：

一、社会信用的主体

社会信用主体为具有完全行为能力的自然人、法人和非法人组织。为什么不具有完全行为能力的自然人不构成信用主体？从心理学的角度看，青少年的前额叶皮层发育不完全，不能正确理解规则，也无法清晰地辨识自己行为的后果。这一心理现象在法律上的投射即为，不具有完全行为能力的自然人因心智不全，权利能力与行为能力受到诸多限制，责任能力也不健全。社会应为未成年人提供更多的修正错误的成长空间，故不宜将其纳入法律的调整范围。否则，一些中学生将可能因为考试作弊而遭受惩罚，对其身心健康及成长发育均不利。

我国《民法总则》第17条规定：“十八周岁以上的自然人为成年人。不满十八周岁的自然人为未成年人。”第18条规定：“成年人为完全民事行为能力人，可以独立实施民事法律行为。十六周岁以上的未成年人，以自己的劳动收入为主要生活来源的，视为完全民事行为能力人。”社会信用立法应与此衔接，可以理解为“十八周岁以上或者十六周岁以上不满十八周岁但以自己的劳动收入为主要生活来源的，是自然人信用主体”。

曾有人大代表建议，“诚信应从娃娃抓起，要把中学甚至小学阶段的学生考试作弊行为记录在案，并把学生信用档案交给用人单位，实现学校育人的延伸功能”，“向信用平台归集信息，实行联动惩戒”。^[4]此种观点不仅有违法理，而且极度危险，果真实施，将扼杀未成年人的心智成长空间，戕害无数莘莘学子。因此，立法必须将未成年人考试作弊信息完全排除在法律适用范围之外。当然，成年人参加国家司法资格考试、注册会计师考试等全国性的考试，一旦作弊被发现，则可被记入信用平台。^[5]

二、社会信用的客体

根据归集或采集主体的不同，社会信用信息又可分为公共信用信息和市场信用信息。公共信用信息是指由行政机关、司法机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共企事业单位、群团组织等，在其履行职责、提供服务过程中产生或者获取的，可用于识别自然人、法人和非法人组织信用状况的数据和资料。市场信用信息是指信用服务机构及其他企事业单位等市场信用信息提供单位，在生产经营活动中产生、采集或者获取的，可用于识别自然人、法人和非法人组织信用状况的数据和资料。

社会信用是指履行法定或约定义务的客观状况，而不是对该状况的主观评价。只有在信用需求方（包括存在履职需要的政府部门）按照自己的标准，对该客观信息适用一定的算法进行评价时，才可能得出关于信用的评价结果。该结果既可能是信用良好，也可能是信用不良。这也就解释了为什么有些地方立法设置了“中性信息”的概念，即把“获得表彰奖励、进行慈善捐赠等信息”视为“其他信息”。^[6]该信息能否增强信息主体的信用，由用信主体自行判断。因此，各地在进行信用立法时，宜以归集信息为导向，不宜直接对信息主体作出正面或者负面的评价，而政府更不宜对市场主体进行信用背书。

另外，在界定信用信息的范围时，必须明确放弃对动机的考量。举例来说，有观点认为，有人愿意履行缴纳水电燃气费用的义务，但囿于财力而无法缴纳，不能因此就说其信用不好。^[7]但是，就立法技术而言，因为无法区分不履行义务是意愿问题还是能力问题，或者说区分起来难度过大，故立法时无须考虑行为的动机，无须区分意愿和能力。同时，在履行义务时，无论是有心无力，还是有力无心，或者无心亦无力，均属失信行为，须一体记载。这恰恰表明信用信息记载的是客观状态而不是主观评价的立场。举例来说，张三因搬迁住宅而忘记缴纳水电燃气等费用，被有关部门记入信用信息平台。^[8]之后，张三在对外交易时，如果能够澄清原委，对方或许不会将此情形视为信用不良而拒绝与其进行交易。

三、社会信用的外延

法律意义上的社会信用，其外延宽于经济学意义上的信用。经济学意义上的信用主要是指行为人迟延给付的权利或能力，在一定意义上与银行业所称的“资信”类同，主要发生于经济领域。《新帕格雷夫经济大辞典》对“信用”的解释是：“提供信贷（Credit）意味着把对某物（如一笔钱）的财产权予以让渡，以交换在将来的某一特定时刻对另外的物品（如另外一部分钱）的所有权。”《牛津法律大辞典》的解释是：“信用，是指在得到或提供货物或服务后并不立即而是允诺在将来付给报酬的做法。”《货币银行学》的解释是：“信用是以还本付息为条件，暂时让渡资本使用权的借贷行为。”

社会信用则是信息主体遵守法定义务或履行约定义务的状况，其范围涵盖了资信，但绝不仅限于经济领域，大量的社会、文化等领域的违法行为都可能成为不良信用信息。例如，在上海，非法燃放烟花爆竹、乘车逃票、欠缴水电燃气费用达一定期限，均可记入信用信息平台。

另外，法律上的信用与诚实信用原则不同。诚实信用原则被称为“民法的帝王原则”，在成文法没有约定或者约定不明的情况下，具有解释法律和填补漏洞的作用。因此，该原则在一定意义上承担着造法功能。本书所称的“信用”，则是指存在法律明确规定或者合同明确约定的前提下，当事人履行义务的状态，它是一种客观记载和描述，本身并不具有扩张义务的功能。本章第三节将对此作详细论述。

总而言之，信用是指主体遵守法定义务或履行约定义务的状态，而哪些违法或者违约行为必须被纳入信用记载的范围，则取决于立法者的价值选择。也就是说，违信行为必定是违法或违约行为，而违法行为或违约行为未必一定是违信行为，这在后文中有详细论述。

四、社会信用的评定

谁用信，谁评信，信用的分级分类由用信主体依据用信场景自主确定，是唯一的科学路径。政府需要做的，就是确定规则，制定信用分级分类的标准。然而，近年来，在落实国家要求，推行信用治理过程中，由于最高层面的统一立法付诸阙如，各地往往自行其是。例如，某市出台了《企业信用分级分类管理办法》，政府部门每年对企业实行信用积分管理，默认分值100分，以此为基础减等或者加等。发生经营行为不规范，安全工作不到位，环境卫生不达标，传播封建迷信等恶劣情形的，政府酌情扣减2分至10分。捐款超过1万元（累加计算），组织和参加志愿服务时间超过100小时（需经过有关部门认可）……政府酌情增加5分至10分。某省也出台了地方性法规，推行企业信用监督管理，将本省企业综合信用等级划分为三等九级。例如，AAA表示该企业信用优良，资金实力雄厚，经营管理水平高，不确定因素对其经营与发展影响极小，履约能力很强。该法规还要求政府将其作为信用监督管理工作的重要依据。凡此种种，均陷入政府为市场主体信用背书的泥淖。

党的十八届三中全会明确要求，让市场在资源配置中起“决定性作用”。也就是说，凡是能由市场形成价格的都交给市场。政府应保持定力，不为市场主体站台，更不为其进行信用背书或信用加持。

众所周知，信用就是财富，在很大程度上影响着企业的运营成本。在不同行业和不同领域，信用维度各有差异。例如，商业银行最在意借款人偿付欠款的能力，这也成为征信的重点；而建筑工程发包商则非常注重施工方的现场安全管控能力，故而对后者的工伤事故记录尤为看重……信用的分级分类由用信主体依据用信场景，运用不同的算法自主确定，是唯一的科学做法。即便是政府，不同部门的用信需求也不相同。例如，市场监管局关注被监管对象的违法记录，以增强执法的精准度；而发改委、科委等运用财政资金比较多的部门，则看重行政相对人虚冒骗领财政资金的过往历史；等等。因此，根据比例原则，法律应当要求行政部门根据自身管理实际，制定与自己管理领域相关联的信用信息范围，并且向社会公布。这份清单绝不是统一适用于所有政府部门。差异，体现的是合理行政，更是合法行政。

因此，如果企业发生重大违法行为，政府依法将其列入严重失信名单，并采取联动惩戒措施，固无不可。但是，政府不宜“一刀切”，直接确定信用评级的统一标准，更不应当撸起袖子，直接将企业或者个人分为三六九等。

历史一再证明，政府如果伸手过长，进行信用背书，经常惨遭“打脸”。2003年安徽阜阳的“大头娃娃”事件，2010年双汇集团的“瘦肉精”事件，2015年的云南“泛亚”贵金属事件等，其背后都隐现着政府的身影，最后都以政府公信力受损伤告终。

政府不宜对市场主体进行信用“加持”，一个显见的原因在于信用“黑洞”。从认识论的角度看，要全面了解一家企业或者个人，几无可能。例如，政府刚刚为A企业颁发“重合同守信用”的铭牌，这家企业下个月就发生了重大生产安全事故；刚刚认定张三为孝悌忠信的典范，不久张三就被认定负有命案而锒铛入狱……因此，《国务院关于取消76项评比达标表彰评估项目的决定》（国发〔2013〕34号）明确要求，从严从紧加快清理评比达标表彰评估项目，做到：没有法律法规依据和党中央、国务院文件规定的，一律不得开展；与政府职能无关、对推动工作没有实际意义的，一律不得进行……要进一步加大简政放权力度，不断提高政府管理科学化水平。

评奖评信有共通之处。地方政府如果以信用的名义，对市场主体进行普遍性的信用等级评定，轻则自我“打脸”，重则引发大面积的行政诉讼，既不科学，又有悖法理，当予以纠正。

[1] 我国《民法总则》第2条规定：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系与财产关系。”笔者认为，关于法律主体的全称表达，这是准确的，故借鉴了此种表述。

[2] 《上海市社会信用条例》第2条第1款规定：“本条例所称社会信用，是指具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织（以下统称信息主体），在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态。”笔者认为，“在社会和经济活动中”这一修饰语，仅仅具有使语义丰满的作用。实际上，所有的法定义务与约定义务均发生于社会和经济活动中，故这一修饰并不必要。

[3] 《上海市社会信用条例》第2条第2款规定：“本条例所称社会信用信息，是指可用以识别、分析、判断信息主体守法、履约状况的客观数据和资料。”《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第2条规定：“本办法所称公共信用信息，是指……可用于识别自然人、法人和其他组织（以下统称信息主体）信用状况的数据和资料。”笔者认为，“识别”已经含摄“分析、判断”的语义，或者说，前者是后者的逻辑结果，故确定了“识别”一词。

[4] 2017年1月17日，上海市人民代表大会在世博大道1500号世博中心617室召开“树立守法履约意识，加强社会信用体系建设”专题审议会，对已经提交表决的《上海市社会信用条例》（草案）进行审议。笔者作为市政府法制部门的代表，参与了该次专题审议。

[5] 《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》规定，参加国家或者本市组织的统一考试作弊的信息，会被归集起来。

[6] 《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第13条规定，各级人民政府及其部门、群团组织授予的表彰、奖励等信息，以及参与各级人民政府及其部门、群团组织开展的志愿服务、慈善捐赠活动等信息，为自然人、法人和其他组织的其他信息。

[7] 笔者主持起草了《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》，在立法调研过程中，多次听到此种观点。

[8] 根据《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》，只有经催缴后逾期180天仍不缴纳，才会被记入信用信息平台。