货币权力的宪法保障研究
王泽群[1]
【内容摘要】 货币权力是一种法律权力，它是由一国宪法和相关法律规定的，是国家主权的重要组成部分。货币权力如果不受宪法制约，往往会因其滥用而引发恶性通货膨胀。美国的货币权力的宪法配置过程说明将对货币权力的规制纳入宪法规制范畴之内是历史发展的必然选择。货币权力的行使是一个动态的过程，只有在宪法的框架下建立有效的宪法监督机制监督货币权力的行使，才能实现公民个人权利和国家权力之间的平衡。我国现行权力配置体系下，货币权力的行使呈现出以国务院为主导，人民银行负责具体执行，全国人民代表大会及其常委会适当监督的特点。我国现行货币权力配置体系下主要存在着货币政策目标设定不清晰、中央银行欠缺独立性、货币政策制定缺乏权力机关监督以及缺少对政府行使货币权力行为的有效问责制度等问题。因而，从宪法层面改进货币权力的配置、完善货币政策目标的制定和执行机制、增强人民银行的独立性以及将行使货币权力的政府行为纳入行政问责范围将是实现我国货币权力的宪法保障的主要进路。
【关键词】 货币权力 宪法配置过程 货币政策目标 货币政策制定 宪法保障
货币权力作为国家经济权力的重要组成部分，对经济发展和个人权利的影响极大。货币权力如果不受宪法制约，往往会因滥用而引发恶性通货膨胀。对货币权力的规制纳入宪法规制范畴之内是历史发展的必然选择。随着人民币的使用范围和规模的稳步扩张，人民币也越来越被国际社会接受和认可，人民币国际化大有不可阻挡之势。一般来讲，保持币值稳定是决定货币国际化的重要因素之一，而货币权力的宪法保障则是保证币值稳定最为有效和重要的手段。
一、货币权力的宪法性
（一）货币权力的内涵和外延
货币权力是一种法律权力，它是由一国宪法和相关法律规定的，是国家主权的重要组成部分。货币权力问题本身的复杂性决定了我们在讨论货币权力的内涵和外延问题时需要进行分层次的具体分析。
从货币权力的发展过程来看，货币权力可以分为金属货币时期的货币权力和信用货币时期的货币权力。金属货币时期的货币权力由市场主体享有，这是由金属货币本身的价值属性决定的。在信用货币之前，国家权力没有介入货币或者对货币干预还不大的时候，货币作为价值尺度衡量商品价值的能力来自于货币的自身价值。[2]市场中的货币主要由各市场主体提供，国家公权力仅对商品货币的重量与纯度进行检验和确认。各市场主体通过提供或撤离金属货币的方式行使货币权力，从而影响货币的数量和物价的波动。在信用货币时期，国家通过发行信用货币的方式获得货币权力，改变了金属货币时期货币权力主体和货币权利主体合一的基本货币权力结构。国家成为货币权力的行使主体，其他市场主体则普遍需要接受由国家政府安排的货币发行数量和货币政策。在信用货币体制下，因为作为货币权力主体的国家与货币权利主体之间的力量对比愈发悬殊，货币权力也愈发受到政治因素的影响。随着信用货币本位制的出现，国家的货币权力也出现了复杂化和隐蔽化的趋势。宪法是现今为止被公认为最好的限制政治权力的政治运行模式。随着国家力量对经济发展干预的增强，宪法配置权力成为规范国家经济权力的有效工具。货币权力作为国家经济权力的重要组成部分，对经济发展和个人权利的影响尤为突出。在货币权力不受宪法制约的情况下，往往会因货币权力的滥用而引发恶性通货膨胀，并导致其对国民财产权益的侵犯。将对货币权力的规制纳入宪法配置的范畴是历史发展的必然选择。
从货币权力的内容来看，货币权力可以分为货币发行权和货币政策调控权。货币发行权主要由政府和中央银行行使，负责与货币的面值、种类、数额以及发行程度等方面政策的制定和执行。一般而言，货币发行是中央银行核心业务之一，并与其他业务密切相关。一定程度上，中央银行的所有业务都是从货币发行发展延伸出来的。中央银行如果没有垄断的货币发行权，就无法进行货币供应量的调节。[3]因此，货币发行权的行使必须在宪法的框架下进行，符合法律的规定。货币政策调控权是指通过对倾向供应总量、货币价格以及金融市场的走向等多方面的分析，为包括银行机构、其他金融机构、社会公众乃至整个金融市场在内的监管对象提供有效的货币信息，运用货币政策工具引导市场经济主体的资金流动方向，实现其对货币市场的调控作用，达到稳定币值，防范金融风险的目的。维护币值稳定和防范金融风险是货币政策调控权的目的，而货币政策工具则是实现货币政策调控权目的的有效方式。一般而言，货币政策调控工具可以根据金融市场的变化规律进行改革和创新。[4]在宪法层面实现对货币权力的有效规范，就是要实现对货币发行权和货币政策调控权的有效规范，防范货币发行权被个人或利益集团挟持，保证货币监管权有效的规范实施。
从货币权力的影响范围来看，货币权力分为本国之内的货币权力和国际政治领域上的货币权力。货币权力是国家法律所赋予的一种金融权力，货币权力的基础是商品交换和市场经济，商品到达哪里，市场经济就扩展到哪里，货币权力也就延伸到哪里。当一国货币跨出国境成为世界货币时，它就取得了国际货币权力的地位。19世纪70年代英镑成为世界货币，伴随着商品和炮舰的远征，英镑权力扩展到全世界。第一次世界大战使英国经济大伤元气，坚守了近百年的金本位制受到沉重打击。1929—1933年的经济大危机进一步削弱了英镑的霸权地位，英国被迫放弃金本位制，在货币权力的国际竞争中甘拜下风，其国际货币地位开始从全球转向英镑区。第一次世界大战后美国成为世界第一强国，纽约成为国际金融中心。1944年7月第二次世界大战结束前夕，44个国家签署了《布雷顿森林协定》，规定美元与黄金挂钩，1盎司黄金=35美元，其他国家的货币与美元挂钩，形成了以美元为中心的国际汇率机制和货币体系，美国的货币权力得到世界认可，美元的霸主地位从此确定。一般而言，一国的货币权力只限于本国境内，但美元是公认的世界货币，对美元的操控不只对美国经济产生影响，对其他国家的资本市场、汇率、外汇储备、国际借贷和外贸价格等都会产生直接的影响，从而使美国的货币权力悄无声息地跨出国境扩展到全世界。美国货币权力的扩张，一方面是从实体经济的价值衡量与信用功能延伸到虚拟经济中的交易与获利功能；另一方面，美国货币权力跨越国境成为影响他国经济、区域经济和世界经济的无形之手。美国对货币权力的操控曾有力地促进了美国经济、他国经济和世界经济的发展与繁荣，也曾给美国自己和全世界带来了经济灾难。上述所说的货币权力已经不是一国货币在国内的权力，即国内法所赋予的权力，而是指货币权力的国际性和扩张性，即超越国境的货币权力，又称国际货币权力。这种货币权力需要具备以下三个条件：一是要具有经济和金融实力；二是要具有国际信誉度；三是要具有国际支配力。只有具备上述条件才能对国际金融和国际经济产生重大影响，成为名副其实的世界经济的“无形手”。从历史上看，只有英镑和美元具备了这种功能和作用，而美元是当今世界经济中仍然发挥重要影响的“无形手”。
（二）货币权力规制的宪法思想
随着社会经济的不断发展，国家权力的内容得以不断地丰富，进入现代社会以来，如何处理国家权力与经济发展之间的关系问题一直是备受各国学者和政治家关注的话题。在经济金融发展与政治发展高度融合的社会，国家对经济干预的方式更为隐秘。在凯恩斯主义的影响之下，国家对经济的干预更是无孔不入，越来越多的政府更积极地投身于利用发行货币的方式获得更多的财政收入。信用货币制的出现和发展为国家通过发行货币来吞噬公民财产变得更为方便。事实上，当人们发觉大量发行的货币造成恶性通货膨胀时，已为时较晚了。面对这样的事实，弗里德曼、哈耶克、布坎南等人先后提出了货币宪法的概念，希望通过货币宪法的形式来规范货币发行领域的政府行为，从而保障公民的个人权利。
货币学派的创始人弗里德曼认为，无节制的货币发行、通货膨胀和扩张性的财政政策是存在于资本主义世界的罪恶。因此应当制定一部货币宪法，以约束货币供应当局，防止其滥用货币发行权。[5]他明确提出了以宪法和法律规则来限制政府经济与货币权力，从而根治通货膨胀的主张。他写道：“我们认为，我们需要有一项与宪法第一项修正案相同的法案，来限制政府在经济和社会领域的权力——一项经济上的‘人权法案’，以补充和加强原来的‘人权法案’”。[6]作为具有极大影响力的经济学家，哈耶克也极力反对政府垄断货币的发行权，他认为历史基本上就是政府制造通货膨胀的过程，政府就是不稳定的根源。所以应当废除政府对货币发行权的垄断，实现货币的私有化。[7]货币虽然是自由的人民相互合作的广泛秩序中不可缺少的要件，但从它诞生之日起，政府就在十分无耻地滥用它，从而使它成了人类合作的扩展秩序中一切自我调整过程遭到扭曲的首要根源。政府管理货币的历史，除了少数短暂的幸运时期外，历来就是一部不断欺诈行骗的历史。在这方面，同竞争中供应各自货币的任何私人机构所能做出的事情相比，政府一直表现得更加不道德。[8]政府控制货币政策，在此一领域所导致的主要隐患或威胁乃是通货膨胀。当政府政策主要考虑特殊情况而非一般情形、主要考虑短期问题而非长远问题的时候，它就极难抵御通货膨胀的影响。对于社会主义者来讲，他们之所以赞成通货膨胀，乃是因为通货膨胀会导致个人对政府的日益依赖，以及它能促使人们要求政府采取更多的行动。然而，大凡希望维护自由的人士必须认识到，如果政府有什么行动能使其拥有越来越多的控制权，那么这就是通货膨胀，而且它很可能是造成政府权力不断扩张之恶性循环过程中的最为重要的独一无二的因素。[9]
公共选择学派的代表人物布坎南则更加重视宪法元规则的作用。他认为，授予政府发行不兑换货币的垄断权，使它能够以接近于零的成本创造具有经济价值的财产。绝大多数国家的政府都拥有创造货币的垄断特权，垄断者通过首期货币的发行就可获得货币的所有交换价值，通过首期后发行足够多的货币，货币当局可将现有货币的资本价值减少到接近于零。[10]所以，他明确指出，可以相信政府仁慈地根据效率和平等原则分配税收负担份额，但是无法同样相信这个政府把货币印制维持在可欲的限度之内。[11]政府与个人的货币博弈不公平，因为个人必须在政府下一期发行货币前作出持币选择，而政府永远可以在个人行动后再选择策略。在这个意义上，通胀对货币所征收的税是回溯性的。回溯性使人们更易受到侵害，个人无力防止政府货币权力的侵害，从而引出了对货币宪法的需求。只有通过宪法规则约束货币当局的自由抉择权力才能抵制通胀。[12]面对利维坦政府对纳税人财产权所造成的威胁，仅仅依靠外在的货币规则并不能改变货币发行的性质，不如剥夺政府的货币发行权，或者是以“宪法性质的征税规则”取代货币政策的自由裁量空间。[13]彼得·波恩霍尔认为，货币体制是指规范控制拥有货币供应量最终决定权的机构和组织的体系性规划，如果将注意力转向所有规范货币体制的正式规则的法律法规，那么，我们可以将这些法律法规统称为“货币宪法”。各国政府对于长期通货膨胀存在偏爱，以至于货币体制和货币宪法是很重要的。鉴于政府对于通货膨胀的偏爱，只有当政府（掌权者）的“手脚”被适当的货币体制或者货币宪法所束缚时，最终才可能出现通货膨胀的“缺席”。相对于其他国家，政府行为受到货币体制和货币宪法控制的国家更不易于发生通货膨胀。经验性事实证明，政治竞争导致了政府青睐于施行通货膨胀型的货币政策。[14]还有学者认为，货币是宪法的中心问题，对政府权力分配的考察最好从研究对货币的控制入手，因为政府任何事务的执行都需要资金的花费。对货币的控制，一定程度上控制了政策。[15]货币政策的规则化作为货币宪法秩序下的具体制度，可以消除货币增长的随意变动，避免因此而造成的经济不稳定和不确定性。[16]除此之外，还有很多经济学家对货币宪法领域做了大量深入的研究。
（三）货币权力的宪法性内涵
货币具有支配性的权力，抽象的、普遍性的货币效力可以超越边界和国界，正式或非正式地与任何物品、服务以及价值进行交换。所以，货币可以被理解为某种更强的权力，可以在符号意义上拥有整个世界、操纵整个世界。[17]在商品货币时期，市场主体能够通过货币的生产和供应影响货币的交换价值，而在信用货币体制下，政府垄断了货币的生产权力和货币政策的调控权力。货币在产生之初，被视为充当商品交易的一般等价物。它因自身所存在的稳定价值而被人们普遍接受并予以认可。货币先于国家而产生——但是国家产生后，货币变得不只是市场交易媒介，它因国家的存在成为一种权力。这种权力不仅对社会财富具有“分配效应”，同时也能够为货币发行者直接带来财富。国家天然趋向于取得货币权力。[18]一是，商品交易的发展要求国家提供统一的货币市场。货币发行由个人控制时，货币发行量没有计划且容易发生欺骗及伪造问题。国家取得货币权力，实现货币发行的高度集中，可以更有计划地统一发行的货币，有利于保持币值稳定，有利于建立良好的货币发行与商品流通秩序。在统一的货币市场中，货币政策可以得到更有效的执行。二是，国家获得货币权力后，货币被有意识地作为一种权力工具来运用，增加了道德风险发生的概率。
金属货币时期，由本身具有价值的稀缺金属充当货币，币值较为稳定并且具有可预测性，市场主体都有能力影响货币的生产和供应。市场主体平等享有货币生产与供应的权力，政府只对商品货币的重量与纯度进行检验和确认，通常设立官方的铸币厂为市场主体铸造货币并收取铸币税。在信用货币之前，国家权力没有介入货币或者对货币干预还不大的时候，货币作为价值尺度衡量商品价值的能力来自于货币的自身价值。[19]商品货币下市场主体平等地行使货币权力，货币权力与货币权利没有实质的分离。市场交易者既是货币权力的主体，也是货币权利的主体，他生产供应货币或将其从流通中撤离的货币权力的行使，影响着货币数量变化和物价的波动，实际上也对他自己的货币权力造成影响。市场的根本作用在于协调各种要素的供需，如果没有货币的使用，就无法发挥市场的基础作用。只有借助使用货币，才能比较商品在各种不同用途下的边际效用。只有以货币为衡量标准，才能更清晰地分析比较当前商品与未来商品之间的价值差异。[20]但是随着不可兑换纸币作为信用货币的出现，国家信用成为被普遍接受的货币价值。从表面上来看，纸币是由国家强制推进而被民众接受的，但事实上，如果纸币缺少了国家信用的保证，很快就会因没有货币价值而遭到人们抛弃。在国家信用成为货币价值后，享有货币发行的垄断权的政府可以更容易地通过对货币数量的调节达到保持币值稳定，促进经济发展的目的。相较于对普通商品的垄断，货币的垄断更容易使每一个人的财富遭到剥夺。因为政府享有的货币权力可以达到改变货币的数量和货币购买力的效果，进而影响货币的市场价值。信用货币条件下，政府通过垄断货币发行与实行货币政策的权力，改变了货币的权力结构，由于缺乏对政府货币权力的规范和制约，信用货币下货币属性常常被破坏。一方面，信用货币的本质属性与之前的货币形式仍然是相同的，要求人们的普遍接受；另一方面，发行货币与控制货币数量的货币权力则由政府及其相应机关掌握。货币权力的主体与货币权利的主体不再重合。随着市场的发展、交易的深化与社会原子化，个体更加强调独特性，它的分立和孤独状况愈加明显，个体间的沟通和社会的整合更需要超个体的力量。这种趋势下，国家或政府的权力越来越庞大，它与个体间的力量悬殊也愈来愈大。当代各国都出现了强大的中央政府，这也是与市场经济的发展相伴的，虽然不能说市场经济必然导致强权的政府，但政府对市场经济各个方面的重大影响是客观存在的。市场主体丧失了生产供应货币的权力，货币的数量与货币政策由政府行使，货币权力面临政治因素的严重影响，货币常常成为政府获取短期目标的工具，而由市场和个人承受其不利后果。信用货币改变了货币各主体间的力量对比关系，使得权益、损失、权力与责任的分配不均衡，商品货币下市场调节的具有一致性、连续性和可预测性的货币秩序遭到破坏。因而，如何实现政府控制货币垄断权的情况下的货币价值稳定便成了现代宪法性难题。
将货币权力与宪法的关系的讨论仅仅停留于文本宪法层面显然是不够的。只有将对货币权力的限制上升为合理的制度制约才能够实现真正的权力控制。这就要求建立一整套以货币宪法为基础而设计出来的法律规则体系并使之有效运行。究其根本，之所以需要在宪法层面规范货币权力，就是因为当政府控制了货币权力之时，会因为政府的利益而滥用货币权力引发通货膨胀，进而侵害公民个人权利，造成公民个人权利和国家权力之间的冲突。这种冲突的解决必然是一个宪法问题。货币权力的行使是一个动态的过程，只有在宪法的框架下建立有效的宪法监督机制监督货币权力的行使，才能实现公民个人权利和国家权力之间的平衡。既然对货币权力的限制是一个宪法性问题，那么它就应该具有以下几个层面的属性：一是货币权力的配置以货币宪法的存在为前提；二是货币宪法以限制政府的货币权力及与货币权力相关的权力为内容；三是货币宪法的根本目的就是保障公民的财产权不被侵害；四是货币宪法的实施需要以货币宪法为前提的法律规则体系的有效运行为保证。
二、美国货币权力宪法配置的经验与教训
（一）美国货币权力宪法配置的基本发展史
美国货币权力的形成、模式选择与机制塑造经历了一个复杂、曲折的历史过程，充分反映了美国市场经济体制构建的过程和联邦与地方经济权力的配置过程。货币权力作为国家经济权力中的重要组成部分，对经济发展和个人权利的影响极大。美国以货币宪法为基石，建立了以货币权力协商制衡为核心内容的货币宪法体制。从历史发展的角度来看，美国货币宪法的轨迹呈现为：以货币权力配置为主线，以1787年《联邦宪法》和1913年《联邦储备法》为标志，经历了形成、运行、变革三个历史阶段，实现了货币权力的配置从分散到形式集中、从形式集中到实质集中、从实质集中到协商制衡的宪法配置转型。在每个历史发展阶段，因为主要矛盾的不同，每个发展阶段又有不同的主题。在主权国家尚未建立之时，因货币权力而产生的主要矛盾在于如何将分散配置于不同主体间的货币权力收归联邦政府享有。《联邦宪法》生效后，货币宪法进入运行阶段，这一时期的主题是如何在宪法框架下实现对联邦货币权力的限制和保障公民的个人权利，货币宪法斗争的焦点在于确定货币本位制和建立中央银行两大货币事件。联邦储备系统成立后，一定程度上打破了传统三权制衡的权力配置模式，联邦储备系统与总统、国会就有关货币权力行使问题开始进行协调，并由此形成了货币权力宪法配置的协商制衡模式。
1．货币权力主权化阶段
早在英国殖民时期，英王对北美殖民地的货币发行享有当然的权力并严格控制殖民地的金属货币量。在1663年以前，英国禁止任何硬币流向北美，而殖民地不得阻止贵金属出口英国。[21]殖民地商品经济的快速发展和交易总量的日益增长与有限货币量之间的矛盾不断凸显，为解决货币短缺问题，1652年马萨诸塞州私设铸币厂，铸造含银量低于23％的硬币投入贸易，但斯图亚特王朝复辟后国王取消了该州的铸币权。1690年以后，一些州开始发行纸币或取款凭证，这引发了大幅度的通货膨胀。为严格控制殖民地的货币发行权，1764年9月1日英国国会通过了《货币法案》，禁止所有殖民地发行货币并明确否认纸币的法定货币地位。与此同时，英国政府出台了严禁殖民地走私贸易的相关规定，以断绝北美商人获得金属货币的途径。上述措施使北美殖民地经济遭受重创，南部种植园主因无法用贬值的法币偿债而纷纷破产；北部从事走私贸易的商人、造船主都因信用萎缩而无法经营，水手、渔民纷纷失业，农民因无法偿债而濒于破产。[22]英国政府的做法进一步激化了北美殖民地与英国之间长期存在的经济矛盾，使美国独立战争爆发。在独立战争爆发不久后召开的第二届大陆会议上，各州代表起草了宪法性文件《邦联和永久联合条例》，简称《邦联条例》。该条例中关于货币权力的配置问题规定，邦联政府和各州分别享有合众国的铸币权、货币管理权和纸币发行权等权力。独立战争期间，第二届大陆会议以发行大陆币方式筹集战争经费，各州也积极效仿，大量发行纸币，最终引起恶性通货膨胀。但根据《邦联条例》，邦联议会只有管理铸币成色和币值的权力，而没有禁止各州铸币和发行纸币的权力，邦联政府没有向各州公民直接征税的权力，而这又间接地削弱了邦联政府的货币权力。战后的一段时期，由于各州不断增发纸币，从而导致货币严重贬值，为避免贬值的纸币流入，一些州开始限制与其他州的贸易往来，使经济遭受严重打击。[23]1787年在费城召开制宪会议，会议把原来的邦联制改为联邦制并制定了美利坚合众国宪法。新制定的联邦宪法明确规定：货币权力属于国家主权性质，国家货币权力由国会享有，任何一州都不得铸造货币、发行和使用金银以外的任何物品作为偿还债务的货币。联邦制下的国会享有完全的货币权力，包括铸造货币、确定金属货币成色和本位制及厘定外币等权力，这些权力不受各州政府的限制。新宪法还规定，联邦政府享有国家主权，财政权、税收权、货币权和举债权归国会行使。美国第一部宪法的相关规定对于美国货币权力的形成及其性质与功能定位具有深远的历史影响，具体表现在以下几个方面：
一是完成了货币权力主权化的法律界定，把货币权力明确归为国家主权范畴，第一次确立了货币权力的主体是国家，而不是地方政府，这是美国人经济法律观念的一次历史性升华。
二是把铸币权和纸币发行权授予联邦议会，使美国形成统一的货币和稳定的币值，从而为美国形成统一的国内市场奠定了必要基础。
三是赋予国会“厘定外币价值”的权力，意味着国会有权调整外币与美元的价值比，使外币与美元的价值标准相对应，从而保证联邦体制内各州货币兑换价值的稳定。
四是国会拥有征税权和举债权，为国家有效行使货币权力和保持财政稳定提供了重要保证。
2．构建货币权力体系阶段
在联邦宪法生效后，美国政府开始按宪法精神和对货币权力的相关规定构建新的货币体系，这一过程既是一个实践过程，也是一个充满激烈争论、利益博弈和不断修正与完善的过程。货币体系的基础是首先要确定货币本位制和货币单位。1792年美国国会通过了《铸币法案》，该法案接受了亚历山大·汉密尔顿主张实行金银复本位制的提议和托马斯·杰斐逊以美元（dollar）为基本货币单位的提议，把黄金白银的实际兑换比例确定为15∶1，采用十进制货币系统。但1836年以后银圆一直未进入流通领域，国会于1873年通过新的铸币法案，改金银复本位制为金本位制。但在1873年到1900年期间，美国的相关利益集团，特别是白银供应商积极游说政府和国会，要求恢复金银复本位制，其中1878年《布兰蒂埃里森法案》在被总统否决后在国会强行通过，恢复了金银16∶1的兑换比率并要求财政部每月购买200万—400万美元的银币投放市场。1890年国会通过《谢尔曼购银法》，要求政府增加购买白银的同时，使用可以被持有人自由兑换白银或黄金的钞票。1900年支持金本位制的共和党人当选总统，随即颁布《金本位制法》，复本位制被正式废除，黄金成为美国的唯一价值标准。在实行金本位制期间，美国曾在南北战争期间进行了建立信用货币制度的尝试，即发行不与黄金直接挂钩的法定货币。为筹措战争经费，北方政府以发行国债——“绿钞”（因背面印成绿色而得名）来募集资金，林肯总统于1862年批准法定货币法案，认定绿钞为法定货币并允许发行和流通。政府发行的绿钞没有预留相应的黄金储备作为支撑，也没有宣告绿钞何时可以用金属赎回，只是承诺将以政府所有的税收、内部关税、消费税、债务及所有属于联邦政府的每一种权力作为担保，以确保绿钞的流通性。内战结束后，一些经济学家建议应趁此机会建立信用货币制，使绿钞体制长久存续下去，但财政部长休·麦卡洛克持反对意见，国会否定了建立信用货币制度的建议，美国又重回金本位制。[24]
构建国家货币体系的核心问题是建立中央银行，但美国在建立中央银行问题上一开始就存在很大争议，这种争议既有法律层面的，也有利益层面的。1790年亚历山大·汉密尔顿向国会提交了《关于建立联邦银行的报告》，主张建立第一合众国银行，以管理财政和支持公共信用为宗旨，行使铸造货币和提供贷款的权力，认为这样的银行可以提高资本流通速率，可将有限资本投入到最需要支持的工商业，既能促进经济发展又能增加财税收入。但詹姆斯·麦迪逊和托马斯·杰斐逊等持反对意见，认为宪法没有授权国会建立银行，建立合众国银行妨碍州银行的自由发展，侵占了各州的经济自主权。南方种植园主、农民及其他小生产者也对建立第一合众国银行表示反对，他们要求实行宽松的货币政策，认为第一合众国银行坚持稳健信用政策不能满足他们低息贷款的要求。汉密尔顿的回答是：宪法虽没明确规定联邦有建立中央银行的权力，但建立中央银行是国家执行财政政策和行使货币权力的有效方式，符合宪法精神，且对风雨飘摇中的美国经济崛起大有禆益。汉密尔顿最终说服了华盛顿，国会批准成立第一合众国银行，但规定存续期仅为20年，是否延期再由国会决定。1811年，第一合众国银行因特许状未能续发而宣告终结。1812年，美英战争爆发，美国又一次陷入战争资金短缺的困境，是否应建立国家银行来挽救危局再次成为焦点。虽然银行业较为发达的东北部很多州表示反对，但包括时任总统的麦迪逊等原来反对建立中央银行的人转而支持建立第二合众国银行，最终国会通过了建立第二合众国银行的议案。设立第二合众国银行的宗旨是：为政府提供特殊设施，作为公款的保管处、收取者和支付者并调控货币等。然而，第二合众国银行成立后却积极参与地方信贷业务，与各州银行形成了一种竞争关系，各州银行纷纷采取措施进行反制，而第二合众国银行也不甘示弱。结果，第二合众国银行的成立非但没有使经济好转，反而酿成了更严重的经济危机。1832年杰克逊总统上台后否决了关于第二合众国银行特许经营续期的提案，第二年又把联邦政府在第二合众国银行的存款全部提出，使其实力遭受重创并终于在1836年解散，此后联邦政府基本放弃了对银行业的监督管理权，美国进入了近27年的“自由银行”时代，这也是货币市场一片混乱的时代。
南北战争爆发后，政府必须要担负起维护货币价值的统一和稳定的责任，时任财政部长蔡斯于1863年1月26日向参议院提交了旨在“提供全国通货”的法案，该法案未受到强烈反对，总统于2月25日签署通过了《国民通货法》。1864年6月，国会在对《国民通货法》稍作修改的基础上通过了《国民银行法》。该法放弃了第一、第二合众国银行时期的中央集权式管理模式，转而采用双重银行体系的方式建立国民银行体系，以起到类似中央银行的作用。在这一体系下，财政部下设“货币监理署”对银行业进行统一监管，保证全国性货币的发行。各国民银行需用其资本额的1/3购买政府债券，并把这些债券作为保证金存放于财政部，然后按这些债券面值的90％领取由财政部印制的钞票来发行。[25]1863年3月国会通过立法，对州银行发行银行券征收10％的税，一方面诱使各州银行加入国民银行体系，另一方面限制州银行的纸币发行量，这样联邦政府取得了管理国民银行钞票发行的权力，美国历史上第一次出现了统一的国家货币。然而，《国民银行法》的实施未能建立起真正意义的中央银行，因为税收促使州银行加入国民银行体系不具强制性，仍有相当数量的州银行不断扩展业务并保持旺盛的生命力，最终形成了延续至今的双重银行体制。另外，该法授予财政部设立“货币监理署”并具有一定的货币创造能力，而这项权力本应属于中央银行。
3．危机与新政推动货币权力机制重塑阶段
1907年的经济危机直接导致美国政府产生了放弃国民银行体系的想法，1913年威尔逊总统签署通过了《联邦储备法案》，成立联邦储备系统，负责发行联邦储备券。与国民银行体系相比，联邦储备系统算得上是一个真正的中央银行，是具有一定独立性的货币金融决策机构，其货币发行权又受到合理制约，既不受个别集团的控制，又能全面客观地考虑到各方利益。联邦储备系统由联邦储备委员会和12个联邦储备银行构成。联邦储备委员会的七名委员由总统提名、参议院批准，任期14年，每两年任命1位，退出1位，从而可以不受总统影响。财政部长和货币监理署长是当然委员。凡符合条件的州银行可自愿申请加入联邦储备系统。然而，联邦储备系统仍然缺乏强大的、必要的货币管理权，地方储备银行各自为政，在危机时期不能发挥最后贷款人功能，因而在1929—1933年大萧条时期未能有效地起到遏制经济危机恶化和蔓延的作用。于是，罗斯福总统推动并签署《1935年银行法》，对联邦储备系统结构、机制和权力配置进行改革，具体内容包括以下几个方面：一是规定财政部长和货币总监不再兼任联储委员会成员，以保证联储委员会独立于财政部；二是各联储银行董事会选举的主席、副主席，必须得到联储委员会的批准，确立了联储委员会的权威性，使各联储银行能够听从联储委员会的指挥；三是联储委员会掌握了公开市场业务的决策权和调整准备金率的权力。此次改革使联储委员会获得真正意义上的货币管理权和国家货币政策的决策权，打破了私营金融的垄断和政府对货币金融体系的控制和干预，使美联储成为名副其实的中央银行，这是美国货币权力的重新配置、货币管理机制的重新塑造、中央银行功能的最终定位。然而，在货币管理的实践中，财政部对美联储的影响却无时不在。1951年2月26日，杜鲁门总统召开财政部长、美联储委员会主席、战时动员委员会主席和总统经济顾问委员会主席参加的跨部门会议，协商美联储与财政部的关系，最后美联储与财政部达成谅解协议：在未来的债务管理和货币政策制定上，财政部长和美联储主席将在平等协商基础上共同制定政策。至此，美联储才在制度上摆脱了财政部的约束，与财政部平等对话，成为联邦政府中具有独立地位的机构。
美国货币权力的演变虽然曲折复杂，但核心内容和本质问题主要集中于以下四个方面：
一是在殖民地时期各州向英国当局争取货币主权，即争取把货币权力控制在自己手中，从而把经济命运掌握在自己手中，这一诉求随着独立战争的胜利实现了。事实证明，政治上没有主权就不能实现经济独立和货币主权化。
二是集权模式和分权模式之争。联邦政府主张货币发行权、监管权应由国家操控，而银行业发达的州和相关利益阶层则主张由各州来操控货币权力，最终结局是集权模式占了主导地位。
三是国会与政府关于货币权力的博弈。由于历史和政治原因，在相当长的时期内美国的货币权力一直操于国会之手。经过改革和演变，政府最终成为货币权力实际掌控者，但受到国会的合理制约。
四是政府内部的权力配置和美联储争取独立性的变革。虽然美联储作为央行属于政府部门，但它在业务上一直受制于财政部，在人事关系上受制于政府和国会。经过改革和协调，美联储最终获得了独立地位并理顺了与财政部的关系，从而使它能够成为美国货币政策的真正决策机构。美国货币权力的机制主要体现在三个方面：一是美联储实施货币权力的机制。它主要是通过控制美联储银行体系、通过利率、贴现和准备金杠杆控制商业银行体系和公开市场业务等，来执行自己的货币政策。二是美联储自身也受到相关机制的约束，如发行货币要有相关的发行准备，即把它的资产，包括国债、证券、票据等作为发行准备；制定货币政策应与财政部对等协商；定期向国会报告金融政策和各种重要问题；政府有权对美联储进行审计和审查等。[26]三是美联储的独立性也是靠相应机制塑造的，如人事任命制度形成的独立性；经营资金不靠政府拨款，而靠自己的国债和证券组合获得的利息收入；有发行纸币的权力，但不为财政赤字和国家债务买单；有认购国债的权力，但没有必须购买的义务；在制定货币政策时可与财政部协商，但最后决策者仍是美联储。
美元国际地位的确立与二战后美国强大的经济实力和军事实力密不可分，与此同时，我们也不能否认美国宪法制度对美元确立霸主地位的影响也是持久而深远的。美国在制定1787年宪法时将货币与货币权力内容写入宪法，预示着将货币权力纳入联邦宪法框架内加以配置和限制，这是货币权力良性行使的基础。在联邦三权分立的宪法模式下，货币权力的宪法配置最终演变为联邦储备系统与总统、国会、最高法院共同构成的协商制衡模式，使美国可以更加从容地面对世界货币市场的风云变幻，奠定了美国货币权力向国际扩张的宪法基础。
（二）美国货币宪法史的启示
1．货币与货币权力入宪是货币市场良好运行的基石
1787年美国人将货币与货币权力相关内容写入宪法，成为人类历史上第一部涉及货币权力内容的成文宪法。随后，以联邦宪法为起点，美国人民开始了长达160多年的货币宪法性斗争。二战结束后，美元逐渐崛起并雄踞世界霸主地位至今。货币与货币权力宪法化功不可没。
货币与货币权力入宪宣告货币主权，这对美国来说尤为重要。北美殖民地时期，北美大陆的货币发行权由英国国王享有，殖民地毫无货币主权可言。奉行重商主义的英王更是对殖民地长期施行严格的金属货币管制，殖民地金属货币异常短缺，经济因此发展异常缓慢。各殖民地发行纸币缓解“币荒”，刺激经济发展之后，英国为了偿还战款禁止在殖民地发行纸币，殖民地的经济因此一落千丈。邦联成立后，各州享有独立的货币权力，邦联会议的货币权力形同虚设，通货膨胀严重。在货币主权缺失的情况下，建立货币体制无从谈起，经济秩序混乱不堪。摆脱了英国殖民统治的美国人，为了将经济命运牢牢掌握在自己手中，联邦宪法中将货币权力设定为只有国会享有的具有国家主权性质的权力，各州不再拥有货币权力。这是人类历史上第一次将货币主权以文本的形式展现在世人面前。
货币与货币权力如何入宪是人民民主选择的结果。谢斯起义在持续了5个多月后，各州决定在费城召开会议修改《邦联条例》来挽救刚刚成立不久的国家政权。在长达116天的制宪会议过程中，来自各州的代表针对各宪法提案进行激烈讨论，在敲定宪法草案后，又对宪法草案进行逐条逐句的斟酌和表决，最终制定了《美利坚合众国宪法》。随后宪法进入生效程序，在全国范围内宣传宪法精神和内容。各州分别对是否批准宪法生效进行讨论并作出决定。1788年，宪法在获得九个州同意后生效，随后其他四州也批准宪法生效。由联邦宪法的制定和生效过程我们可以看到，这是一部充分尊重人民意愿的、人民高度参与的通过民主程序产生的宪法，宪法内容能够反映人民最真实的意愿。由此可见，通过宪法制度对货币及货币权力加以规范是人民民主选择的结果。
美国的宪法体制发展从来都与经济发展有着密切的关系。美国联邦宪法的起源主要是为了促进北美地区的经济发展，以更有效地保障私有产权，防止各州政府破坏契约义务，遏制贸易歧视和地方保护主义的倾向。[27]货币权力的宪法配置制遵循有限原则。联邦宪法主要涉及铸币权、厘定外币价值、纸币发行权、国债发行权等与货币相关的权力。铸币权授权给国会，为美国形成统一的货币市场奠定了必要基础。赋予国会厘定外币价值的权力，意味着国会可以通过调整外币与美元的价值比来实现联邦体制内各州货币兑换价值与美元汇率的稳定。国会享有国债发行权为关键时刻国家有效行使货币权力提供了重要保证。将国会是否拥有纸币发行权留白，为未来可能出现的货币危机预留了回旋的空间。概括来讲，货币权力归国会享有。但是在三权分立的宪法体制下，货币权力与一般国家权力无异，国会在行使货币权力时要受到来自总统和最高法院的制约。总统可通过人事任免、货币政策执行以及议案否决等手段影响货币权力的行使。最高法院则可通过判例的形式对国会或总统有关货币权力的行使或影响作出符合宪法精神的判断。货币权力在立法权、行政权和司法权之间独立且相互制约的权力配置方式，保证了货币权力的行使符合美国人民和国家的利益。
2．货币权力宪法配置的不断修正以应对货币市场变化
美国联邦宪法既非神授也非“在一定期限内由人类的智慧和决心写出来的最伟大的作品”，而是一部切实可行的文件。它被人规划来满足某些迫切的需要，并被人修改以适应意外情况，它漂浮在经济繁荣的海洋之上，它又被足智多谋而有政治头脑的人民改编以满足两百多年来变化着的需求。在富有生命力的联邦宪法的原则之下，美国人总是可以找到解决货币难题的办法。
遵照联邦宪法的规定，财政部长汉密尔顿向国会提交建立金银复本位制的议案，并获国会通过。但是，问题也随之而来，由于金银价值比的不断变化以及金属货币的短缺，在随后的百余年里，但凡货币市场发展变化都会在国会掀起一股关于货币本位制之争。货币法案通过不久，就曾因黄金与白银价值比的不断变化而数次修改法案，却仍然避免不了“劣币驱逐良币”的发生，造成金属货币外流。南北战争时期又因是否应该发行“绿币”，以及“绿币”是否应该退出货币市场而发生争论。这就是著名的“绿币运动”。值得一提的是，这一时期发生的系列“绿币案”中，联邦最高法院最终以司法判例的形式确认了国会发行“绿币”的合宪性，维护了货币金融市场的稳定。“绿币运动”尚未结束，“白银运动”又悄然登上政治舞台。“白银党”在国会中积极要求修改法律以恢复金银复本位制，而这一斗争因反对“白银运动”的麦金莱赢得总统大选而告终。总统对企图恢复金银复本位制加以否定，并很快促成了《金本位法》的生效。每次发生货币本位制危机时，美国政治家们都可以在宪法原则之下，找到解决货币市场的权力斗争的办法。
早在制定联邦宪法时，起草者并没有对建立国家银行的意义予以充分认识。联邦国家建立后，围绕是否建立国家银行问题掀起了激烈的宪法性斗争。筹备建立第一银行时，关于建立全国银行是否符合宪法精神就成为各方争论的焦点。最终汉密尔顿运用暗含理论对全国银行的合宪性作出了解释，获得了总统及多数人的赞同，赢得了胜利。第二银行成立后，其合宪性仍然被质疑。联邦最高法院在马卡洛诉马里兰州案中再次运用暗含权力的理论，从司法审判的角度肯定了第二银行存在的合宪性。但是，随着第二银行业务进入快速膨胀期，第二银行触犯了更多利益方，针对它的反对声音日益高涨。尽管第二银行在统一和管理货币金融市场上发挥了巨大的作用，但终因总统否决第二银行议案而未能获得续期许可。随后美国进入放任管理的自由银行阶段。尽管内战爆发后，为了筹集资金建立了国民银行体系。但是与第一银行和第二银行相比，国民银行松散的管理模式并没有从根本上改变原有的自由银行制度，根本无法应对频繁发生的金融危机。货币权力在宪法框架内运行和管理，保证了货币政策始终朝着正确的方向发展，虽然过程会有曲折，甚至倒退，但不至于偏离正确的轨道太远。1907年金融危机爆发之后，美国人终于找到了解决货币本位制和国家银行之争的办法。1913年《联邦储备法》出台，联邦储备系统应运而生。从某种意义上来说，《联邦储备法》是宪法性斗争的直接产物。它是民主党和共和党政治妥协的产物，是政府力量与私人力量谈判的结果。在美国联邦体系的分权与制衡模式中建立起来的结合了公共与私人利益的中央银行，以其巧妙的制度设计为美国货币的迅速崛起铺平了道路。
历史上，美国尝试建立第一银行和第二银行的失败，说明建立中央银行系统的障碍主要来自两方面：一方面是各州不愿让渡州权力归联邦所有，另一方面是来自金融垄断可能损害公共利益的担忧。前者是联邦宪法生效以来一直争斗不休的问题，后者则是涉及如何限权的问题。为了争取更多的政治力量支持，联邦储备系统借鉴了联邦制结构，被设计成一个分散的中央银行系统。联邦储备系统由联邦储备理事会和12家储备银行共同构成。分散在全国的12家储备银行代表各州利益，可以相对自主地处理地区事务。联储理事会则负有监督储备银行的责任，对储备银行行为构成制约，在提高效率的同时保证权力的有效行使。同时，联储理事会内部由7名理事构成，他们均由总统任命并经国会确认，保证国会可以对联邦储备系统施加影响，达到限权的目的。
从货币权力的宪法配置层面来讲，作为美国中央银行的美联储在业务上一直受制于财政部，在人事关系上受制于政府和国会。随着美联储体制改革的完成，人事任命制度的完善，经营资金不受制于行政权等措施保证了美联储的独立地位。经过改革和协调后的美联储最终获得了独立地位并理顺了与财政部的关系，使其能够成为美国货币政策真正的决策机构。获得独立地位的美联储可以通过利率、贴现率和准备金杠杆控制商业银行体系和公开市场业务等，保证了美联储货币政策的有效实施。但同时美联储自身也受到相关机制的约束，例如美联储行使货币发行权需对国会负责，将国内通货膨胀率维持在较低的水平是美联储的重要目标；美联储在制定货币政策时应与总统及财政部协商；政府还有权对美联储进行审计和审查等等。这些措施使美联储在行使货币权力时会受到足够的制约，从而实现权力的限制和公民权的保护。
3．货币权力配置直接影响美元的国际影响力
货币权力是国家法律所赋予的一种金融权力，货币权力的基础是商品交换和市场经济，商品到达哪里，市场经济扩展到哪里，货币权力就延伸到哪里。当一国货币跨出国境成为世界货币时，就取得了国际货币权力的地位。[28]19世纪末，美国已变成世界上最强大的国家。伴随着1913年美国建立联邦储备制度，发行联邦储备券，美元正式开启了走向世界货币之路。
从时间上来看，美国货币权力向国际扩张是在其国内货币权力宪法配置结束之后发生的。1944年7月44个国家签署了《布雷顿森林协定》，规定美元与黄金挂钩，1盎司黄金=35美元，其他国家的货币与美元挂钩，形成了以美元为中心的国际汇率机制和货币体系，美国的货币权力得到世界认可，美元霸主地位从此确立。从权力行使来看，美国国内货币宪法的斗争经验为美国应对世界货币的市场变化提供了宝贵的经验。美联储的成立使美国拥有了从容应对世界货币市场变化的调节工具。通过美联储执行的货币政策不但是调节美国宏观经济的主要杠杆，也对世界经济产生直接影响。除了货币政策，美国还应用汇率政策、国际信贷政策、虚拟经济政策以及跨国投资等方式影响世界经济。货币权力的合理配置是美元走向国际的保证，而美元的特殊地位又进一步加强了美国对国际货币权力的控制。
三、货币权力宪法保障的中国实践
（一）我国历史上的货币制度及中央银行制度
近代中国历史上正式颁行的宪法主要有北洋政府时期的1923年《中华民国宪法》和国民政府1947年颁布的《中华民国宪法》。另外，1912年《中华民国临时约法》和1931年《中华民国训政时期约法》也是重要的宪法性文件。在上述四部宪法性文件中，除了《中华民国训政时期约法》未涉及货币权力配置及中央银行制度的问题，其他三部宪法或宪法性文件均将货币权力的配置集中于立法机关。如1912年《中华民国临时约法》第19条第3项规定参议院有“议决全国之税法、币制及度量衡之准则”的职权；1923年《中华民国宪法》第23条第7项规定“币制及国立银行由国家立法并执行之”；第25条第7项则规定“省银行由省立法并执行，或令县执行之”；1947年《中华民国宪法》第107条第9项规定“币制及国家银行由中央立法并执行之”；第108条第5项则规定“银行及交易所制度由中央立法并执行之，或交由省县执行之”。此外，与货币或银行制度相对应的是，在前三部宪法性文件中对人民财产权利的保护均作了明确规定：1912年《中华民国临时约法》第6条第3项规定“人民有保有财产及营业之自由”；1923年《中华民国宪法》第13条规定“中华民国人民之财产所有权，不受侵犯；但公益上必要之处分，依法律之所定”；1947年《中华民国宪法》第15条规定“人民之生存权、工作权及财产权应予保障”，且第23条规定“以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序、或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之”。与以上三部宪法文件不同，1931年《中华民国训政时期约法》不仅没有规范国家确立币制的权限，也未明确提出保护人民之财产权（仅以第19条规定人民依法律得享有财产继承权），反而以三个条文强调人民之财产权需接受法律和公共利益之限制。1931年《中华民国训政时期约法》的第16条规定“人民之财产，非依法律不得查封或没收”；第17条规定“人民财产所有权之行使，在不妨害公共利益之范围内受法律之保障”；第18条规定“人民财产因公共利益之必要，得依法律征用或征收之”。[29]
从以上四部宪法或宪法性文件的相关条文可以看出，在宪法层面对货币权力进行配置、中央银行制度、财政制度乃至财产制度进行规范和调整是规范性宪法或宪法性文件的标配。在上述四部宪法或宪法性文本中，对货币、财政、金融等权力未作具体规定的1931年《中华民国训政时期约法》本身也是一部以专制独裁为特色的宪法性文件。该部宪法性文件的第30条规定：“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权”；第72条规定：“国民政府设主席一人，委员若干人，由中国国民党中央执行委员会选任，委员名额以法律定之”；第85条规定：“本约法之解释权，由中国国民党中央执行委员会行使之”。这些具有典型以党代政色彩的内容本身就决定了这是一部缺少合法性基础的宪法性文件，也必然难以得到民众的推崇，真正推行实施就无从谈起。然而遗憾的是，在民国时期的特殊的历史环境下，其他三部宪法或宪法性文件也未能得到很好地推行。一名学者曾这样总结民国时期产生严重的通货膨胀现象的原因，他写道：“对财政预算和银行体系的行政控制，已证明是个最不健康的结合体。政府预算是由政治当权者操持，而不是由正当渠道选举出来的权威来加以严格审查、监督；中央银行被当作是政府的账房，从而其创造货币的能力不但不是国民经济的福星，反而成为祸根。在中国，政治当权者操有对财政预算和中央银行独裁统治的大权，而这些人对其所控制的经济能量的性质却一无所知。通货膨胀如脱缰之马而任其所之，政府的最后命运，早已注定。”[30]从某种意义上来讲，民国时期之所以会产生恶性通货膨胀并因此激发了严重的社会经济领域矛盾，也正是由于没有一部真正意义上的宪法所造成的。但是，从文本意义上来讲，1923年《中华民国宪法》、1947年《中华民国宪法》以及1912年《中华民国临时约法》将货币权、金融权以及财政权以宪法或宪法性文本的形式予以确认不失为一个良好的开端。值得一提的是，在国民党败退台湾之后，1947年《中华民国宪法》作为台湾地区推行宪法体制的基础性文件被沿用至今。这足以说明在宪法层面对货币、金融以及财政权力进行合理配置是一部具有生命力的宪法所应该具备的基本要素。
（二）新中国成立后我国货币制度及中央银行制度的变迁
自中华人民共和国成立后，第一届、第四届和第五届全国人民代表大会分别于1954年9月、1975年1月、1978年3月和1982年12月先后制定、颁布了四部《宪法》，此外还有一部临时宪法性文件《中国人民政治协商会议共同纲领》。其中，《中国人民政治协商会议共同纲领》第39条规定：“关于金融：金融事业应受国家严格管理。货币发行权属于国家。禁止外币在国内流通。外汇、外币和金银的买卖，应由国家银行经理。依法营业的私人金融事业，应受国家的监督和指导。凡进行金融投机、破坏国家金融事业者，应受严厉制裁。”现行的1982年《宪法》第15条规定：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”第89条第6项规定：“国务院行使下列职权：领导和管理经济工作和城乡建设。”
此外，除了宪法层面对货币权力作了相应的规定，对货币权力及中央银行制度给予最详细规定的当属中央银行法。1986年国务院颁布了《银行管理暂行条例》，虽然此法已于2000年被宣告失效，但是在一段历史时期可谓是我国的“中央银行法”。这部法律的第3条曾规定：“中央银行、专业银行和其他金融机构，都应当认真贯彻执行国家的金融方针政策；其金融业务活动，都应当以发展经济、稳定货币、提高社会经济效益为目标。”经过多年的实践总结和反复论证，全国人大于1995年正式通过了《中国人民银行法》，此法经2003年修订后成为真正意义上的更为有效的中央银行法。在该法中，多处对货币权力的配置及其相关问题予以规范。该法第2条规定：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”第3条规定：“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”第4条对中国人民银行履行的具体职责加以罗列。[31]第5条规定：“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。”第6条规定：“中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告。”第7条规定：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”
从上述对我国与货币权力相关的宪法条款及法律法规内容的整理不难看出，对于货币权力配置的基本原则可以在宪法中间接找到。在宪法的下位法中央银行法中规定了关于货币权力配置的基本内容，单从规定的条文的数量来看还是相当可观的。
（三）我国现行法律法规中的货币权力配置
1．货币权力的归属
从宪法层面来看，国家享有经济立法权，但是具体的经济管理工作由国务院执行。《中国人民政治协商会议共同纲领》第39条明确规定了“货币发行权属于国家”，具体的货币流通业务由国家银行经理。但是，在此后正式生效的《宪法》中并未将“货币发行权属于国家”这一内容予以明确。我们仅能从1982年《宪法》第15条规定“国家加强经济立法，完善宏观调控”的内容来推定货币方面的立法应属于国家，进而推定国家享有货币权力。而又由1982年《宪法》第89条规定“国务院领导和管理经济工作和城乡建设”的内容推定国务院享有对货币权力的行使权。综上所述，虽然现行宪法并未就货币权力的归属问题予以明示，但是我们仍能通过宪法条款的内容间接推断出我国的货币权力属于国家，货币权力的行使权归属于国务院。
从中央银行法的层面来看，国务院享有货币权力的行使权，中国人民银行是国务院行使货币权力的具体执行者。1986年颁布的《银行管理暂行条例》规定“中央银行、专业银行和其他金融机构，都应当认真贯彻执行国家的金融方针政策”。这一条款有两层含义，一是国家享有货币金融方面方针政策的制定权，二是中央银行与其他专业银行在贯彻执行国家的金融方针政策方面的职能是等同的，皆是执行国家金融方针政策的工具。从这一点来看，中央银行仅是政府机构货币政策的执行者，其主观能动性严重受制于政府机构。在随后制定的《中国人民银行法》中，中央银行的货币权力的归属和行使问题得到了进一步明确，中央银行的货币管理权力获得进一步扩大。按照《中国人民银行法》的规定，中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。除年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项需报国务院批准后执行外，中国人民银行可就其余政策事项直接作出决定并予执行，仅需报国务院备案即可。
2．货币权力的制衡
在分析我国货币权力的制衡问题时，首先应对我国货币权力的配置结构予以明确。就我国的实际情况来讲，货币权力属于国家，国务院享有货币权力的执行权，中国人民银行在国务院的领导下负责执行货币权力。由此可知，我国讨论货币权力的制衡问题主要就是讨论货币权力如何在全国人民代表大会及其常委会、国务院、中国人民银行以及其他相关政府部门或机构间如何达到权力制衡的问题。从《中国人民银行法》的具体规定可知，国务院对货币权力的执行具有决定权、领导权以及监督权。中国人民银行在制定和实施货币政策时受国务院的领导和监督。具体而言，中国人民银行在制定和实施年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项方面的货币政策时受国务院领导，而其在制定和执行一般货币政策时则要受到国务院的监督。而对于我国的权力机关来说，我国宪法仅规定了全国人民代表大会对国务院主要领导的任命和罢免权，但并未涉及全国人民代表大会对国务院执行货币权力情况是否享有审查权的内容，中国人民银行更无需对全国人民代表大会就有关货币政策情况和金融运行情况做出工作报告。全国人民代表大会常务委员会仅享有听取中国人民银行对有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告的权力，并未规定它享有表决权。但是，从1982年《宪法》第67条中有关全国人民代表大会常务委员会享有监督国务院工作的内容来看，国务院执行货币权力的工作内容理应受到全国人民代表大会常务委员会的监督。因此，在我国现行货币权力配置框架下，中国人民银行的地位得到进一步提高。有研究者通过理论模型和计量数据分析证实了一个独立的中央银行能够避免过分的货币扩张而保持物价的相对稳定，并且证明：“在1995年《中国人民银行法》颁布后，中央银行独立性的大幅度提高确实对抑制通货膨胀起了积极的作用。”[32]相较于其他政府机构而言，中国人民银行在制定和执行货币政策时具有更强的独立性，不受其他政府机关、地方政府和国有企业或个人的干涉。
总而言之，在我国现行货币权力配置体系下，货币权力的行使呈现以国务院为主导，中国人民银行负责具体执行，全国人民代表大会及其常委会适当监督的特点。
（四）我国现行货币权力配置体系下存在的问题
1．货币政策目标设定不清晰容易导致权力滥用
《中国人民银行法》第3条规定：“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”从价值判断上来讲，将货币政策目标设定为“保持币值稳定”是无可厚非的事情，也理应是每个国家的货币政策制定者和执行者应该坚持的最高准则。但是从衡量政府行使货币权力的行为与保持货币币值稳定的货币政策目标是否相一致的角度来讲，仅有《中国人民银行法》的第3条规定显然是不够的。如何稳定一个国家的价格水平和通货膨胀程度是一个极其复杂的问题，各国比较通常的办法是使用生活消费品物价指数（CPI）来衡量一国的币值稳定情况。但是在我国现行法律法规的规定下，是无法找到使用生活消费品物价指数来衡量我国币值稳定情况的法律依据的。在没有稳定标准的情况下，衡量货币政策是否达到保持货币币值稳定的目标只能是一种价值判断，而一个价值判断的结果往往会带来更多的问题。
首先，价值判断的标准是多样性的，而货币价值的衡量本身具有极高的复杂性，这使得对货币政策最终执行情况的评价容易出现偏差。这也是为什么政府对货币政策的执行情况的判断和公民的主观感受之间出现较大差异的一个重要原因。其次，货币发行权及货币政策的调控和行使本身具有一定的复杂性和隐蔽性。相较于其他政府行为而言，一般公民对于货币权力的行使更缺乏必要的参与和公开的讨论。在此种情况下，再加之对货币政策目标的完成情况缺少科学合法的有效说明，会使政府的公正性和权威性受到质疑。最后，货币权与财政权天然地具有千丝万缕的联系。在我国货币权和财政权均由国务院统一领导和监督的现实情况下，政府在通货膨胀中将会获得更多的经济利益。在缺少对货币政策目标实现程度有效衡量机制的情况下，政府将更容易倾向于通过牺牲货币政策目标的手段来攫取更多的政治和经济利益。综上所述，单纯地规定“货币政策目标是保持币值稳定”是无法达到真正的立法目的的，只有通过以立法的方式确立稳定通货膨胀指标的选择标准的法律程序才能解决目前的困境。
2．中央银行独立性的欠缺影响货币政策的制定和实施
中央银行的独立性能对币值稳定带来明显效果，众多经济的实证分析对此予以了证明。独立的央行可以避免政府对货币的操纵，保障适用规则化的货币政策。[33]变动的政策由于时滞会导致积极的反周期政策，从而发挥不了货币政策的预期作用；独立的央行不受政治压力干扰可以采取稳定的规则向市场保证币值的稳定，从而保证了经济政策的一致性。[34]大量的实证研究都支持央行独立性越高，通货膨胀率越低。[35]独立的央行对通货膨胀有明确的抵制作用，同时，货币政策需要独立的央行以保障其效果。《中国人民银行法》中关于中国人民银行地位问题的规定为：“中国人民银行在国务院领导下制定和实施货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行”。在这样的法律框架之下，国务院享有货币发行权，而中国人民银行在制定和实施货币政策时也将置于国务院的领导之下。较于1986颁布的《银行管理暂行条例》中将中央银行单纯地视为国务院执行货币政策的工具而言，2003年修改后的《中国人民银行法》增强了中国人民银行的独立性，但是中国人民银行受国务院的行政领导仍是一个不争的事实。缺乏独立性的中国人民银行在维护币值稳定、保障货币政策实施以及避免政府对货币的操纵等方面执行的货币政策效果将受到影响。
3．货币政策制定缺乏权力机关的监督
从我国政治体制的设计来看，全国人民代表大会及其常委会是国家的最高权力机关，其享有对国务院职权及行为的监督权，国务院所行使的货币权力也应该在全国人大及其常委会的监督范围内。从历史上来看，中央银行推行稳健货币政策的动力主要来自三个方面：（1）货币决策者个人的政治和经济利益；（2）政府在货币稳定中所具有的共容利益，也就是说政府从因货币稳定而增加的社会总产出中获得多大的份额，或者它将会因为货币失去稳定而要遭受的损失；（3）货币决策者个人和政府的权力所受到监督和约束的程度。[36]由此可以看出，对政府的货币权力及货币决策的执行者的权力进行监督和约束是推进稳健货币政策的动力之一。而从我国目前的立法现状来看，宪法和《中国人民银行法》等相关法律法规中关于全国人大及其常委会对国务院以及中国人民银行的货币权力的执行情况的监督力度显然是不够的。目前仅在《中国人民银行法》第6条中明确规定了“中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告”的内容。而关于全国人大与国务院和中国人民银行在货币权力行使方面的监督权如何行使并无具体法律法规涉及。《中国人民银行法》中规定的常委会也仅对中央银行有听取其工作报告的权力，并无相应的问责制度匹配，从而使得常委会对中国人民银行的监督作用十分有限。
4．缺少对政府行使货币权力行为的有效问责制度
任何规范的法律规则都以一定的责任机制为基础，即便是所谓软法也是以一定的鼓励或否定后果作为行为激励的措施。对于涉及权力的规则，具有责任约束的规范就更是不可或缺。从我国现行法律中尚无法找到对国务院及中央银行的货币权力执行行为后果的相应的问责制度。《中国人民银行法》第七章有关法律责任的规定共有十个条款，涉及人民银行或其组成人员责任的条款共有三条。其中第48条是唯一与人民银行执行货币政策有关的内容。该条规定：“中国人民银行有下列行为之一的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）违反本法第三十条第一款的规定提供贷款的；（二）对单位和个人提供担保的；（三）擅自动用发行基金的。”而另外两条分别涉及人民银行工作人员泄露国家秘密以及商业秘密，或者有贪污受贿等不当职务行为时承担刑事或行政责任的内容，这两条规范实际上只是重申了出现上述行为时适用行政法或刑法的问题，并不针对人民银行所履行的特殊职责。由上可知，现行法律中关于政府行使货币权力职能的问责方式基本停留在对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员进行依法追究责任的程度，而对行政主体的问责制度尚未建立起来。
四、我国货币权力的宪法保障进路
近些年人民币国际化的进程正在不断推进当中，人民币的使用率和范围都在不断提高。人民币真正实现国际化还是取决于内功，这不仅是指本国内的经济、金融、军事等水平的提高，还包括宪法法律制度对货币权力的有效保障。宪法对货币权力的有效保障，不仅是建立健全国内货币金融市场，保持币值稳定的基础，同时也是增强货币国际影响力和应对国际货币金融市场变化的重要保障之一。
（一）在宪法层面改进货币权力的配置
从我国目前的情况出发，货币权力的立宪规范应该同时满足以下三个要求：首先，币值稳定，抑制通货膨胀的发生是货币权力入宪的目的；其次，保证货币权力行使机关按照货币经济发展规律独立自主发挥货币调控职能是货币权力入宪的难点；最后，构建合理的约束机制，防止货币权力的滥用。从形式上来讲，货币权力宪法化可以有多种表现形式，可以是制定货币宪法，也可以是增加宪法条款，抑或是以宪法修正案的形式实现宪法对货币权力的保障。但货币权力宪法化不仅指修改宪法，将货币条款入限，还包括在宪法的指导下，建立一整套宪法规则，实现对货币发行机制、货币政策的制定和执行机制、货币权力的监督机制等一系列的宪法性规则。
就具体内容而言，应该包括货币发行权、货币政策调控权以及中央银行的地位问题等货币宪法领域最为基本的内容。就具体实施而言应该包括以下方法：一是修改宪法条款，明确货币权力为国家权力，全国人民代表大会依宪法享有货币权力。明确中央银行的法律地位，合理的宪法配置保证中国人民银行一定的具有独立性的法律地位。二是以宪法为基础，制定或修改相关法律，建立与货币权力相关的宪法规则体系，将货币权力的宪法配置落到实处。三是建立宪法监督机制，保证货币权力不得滥用。应当确立全国人民代表大会及其常委会对国务院和中国人民银行的权力监督机制，并设立问责机制。同时，人民银行应当受全国人大的监督，并向全国人大报告工作。
（二）完善货币政策目标的制定和执行机制
从具体的实施来看，完善货币政策目标的制定和执行机制至少包括以下几个方面的问题：一是以立法的方式确立币值稳定的衡量标准，做到至少要以成文法的形式确定认定币值稳定标准的法律程序。二是通过适当的立法手段遏制政府推行通货膨胀政策的行为，从而实现减少财政权对货币权过度干预的目的。将政府财政收支水平同货币通货膨胀率挂钩，将财政政策与货币政策间的相互影响公开化，从而为实现币值稳定的货币政策目标保驾护航。三是建立与实现货币政策目标相一致的问责机制。对国务院的货币政策决策机构及中国人民银行的货币政策委员会的相应人员的任命、职权、罢免等相关的人事任免制度予以规范。充分考虑货币政策制定和实施的复杂性，将个人问责制同集体问责制相结合，为实现货币政策目标提供人事制度保障。四是充分重视信息公开制度，提高公众在货币决策过程中的参与和监督力度。在条件允许的情况下，允许部分货币政策在更为公开透明的环境下予以论证。向有需求的个人和研究机构提供更多更为全面的有关货币政策制定和实施情况的统计信息和研究资料。
（三）增强人民银行的独立性
央行的地位问题关乎一国的币值稳定和经济发展。我们可以发现央行的独立程度与央行的组织架构、宪法规范以及经济社会环境都息息相关，因而在处理我国央行地位问题时应结合我国的宪法体制、历史传统、经济社会以及文化背景等多方面因素的具体情况，从实际出发，建立与我国宪法体系相适应的具有独立性的中央银行。
中国人民银行是我国的中央银行，其独立性发展，由1969年它是财政部领导下的独立业务单位，1977年作为国务院部委一级单位与财政部分设，1995年以法律形式的明文规定，2003年修正的《中国人民银行法》将人民银行的金融监管职能剥离，呈现逐渐增强的历史趋势。2003年修订的《中国人民银行法》第2条第2款对人民银行的法律地位作了界定：“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”。由此可以看出，人民银行在我国权力结构中应为隶属于国务院的行政机构。从对央行独立性的要求来看，这样的安排显然是不够的。
从我国的实际情况出发，在设计提高人民银行独立性的制度时应着重考虑如何防范行政权扩张。就具体内容而言，可以从以下几方面展开：一是从宪法层面确立人民银行的独立地位。修改宪法条款，明确货币权力为国家权力，全国人民代表大会依宪法享有货币权力，人民银行是直接对全国人大负责，依宪授权行使货币权力的国家机关。二是建立宪法监督机制，保证货币权力不得滥用。应当确立全国人民代表大会及其常务委员会对人民银行的权力监督机制，并设立问责机制。人民银行应当受全国人大的监督，向全国人大报告工作。三是以宪法为基础，制定或修改相关法律，通过制定人员任命、任期、财政来源等具体措施保障人民银行独立地位。四是从中国的政治结构和经济体制出发，协调人民银行与外部体制间的关系，尤其是与财政部的关系，并建立科学的、具有可操作性的协调机制，保证人民银行独立制定货币政策的同时，实现人民银行与国务院、财政部等部门的协商与合作。
（四）将行使货币权力的政府行为纳入行政问责范围
如何将政府行使货币权力的行为纳入行政问责范围将是一个具有多样性和复杂性的系统工程。政府行使货币权力的行为本身的复杂性以及影响的广泛性，决定了可以将多种行政问责方式引入对政府行使货币权力的问责范围之中，但同时又要使各种问责方式有效衔接，遵守责权相当的原则，做到既不过分追责，也不过分偏袒。首先，应该明确哪些主体可以成为被问责的对象。有权对国务院以及人民银行进行问责的前提是需在宪法层面对国务院和人民银行对维护货币币值稳定和有效执行货币权力的行为予以确认的。其次，要明确哪些行为可以被问责。对违背货币政策目标的行为予以公开问责是应该被支持的，但具体哪些行为可以被问责应该在法律中予以明确的体现。再次，要对追责方式予以明确。对哪些行为可以适用对个人职务、名誉或者待遇的惩罚性追责方式，哪些行为可以采取纠正错误政策行为的方式来进行补救性追责要进行细致的划分。最后，要充分论证行政问责制度中的问责人的资格问题。在我国的现行宪法法律框架之下，司法机关是否享有对中央银行行为的合宪性或合法性审查的权力，立法机关是否可以发起和主导行政问责，以及公众是否有权和以什么样的方式参与到对行使货币权力的政府行为的问责过程中来，都需要进行严密的论证。除此之外，我们还需要对货币决策和执行者的问责主体、问责程序以及归责原则进行更为细致的研究。
[1] 王泽群，华东政法大学博士后。
[2] See Shubik，M．and Smith，D．Fiat Money and the Natural Scale of Government．Cowles Foundation Discussion Paper No.1509 SSRN Elibrary，2005：4.
[3] 参见马德伦：《积极探索现代经济条件下的货币发行规律》，载《中国金融》2010年第11期。
[4] 参见张宇润：《货币的法本质》，中国检察出版社2010年版，第128页。
[5] 参见刘蓉、刘为民：《宪政视角下的税制改革研究》，法律出版社2008年版，第23页。
[6] 参见〔美〕米尔顿·弗里德曼、〔美〕罗斯·弗里德曼：《自由选择》，胡骑等译，商务印书馆1982年版，第193—196页。
[7] 参见〔美〕F.A.哈耶克：《货币的非国家化》，姚中秋译，新星出版社2007年版，第32—36、114、135—136页。
[8] 参见〔美〕F.A.哈耶克：《致命的自负——社会主义的谬误》，冯克利、胡晋华译，中国社会科学出版社2000年版，第32页。
[9] 参见〔美〕F.A.哈耶克：《自由秩序的原理》，邓正来译，三联书店1997年版，第320页。
[10] 参见〔澳〕杰弗瑞·布伦南、〔美〕詹姆斯·M．布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第133页。
[11] 同上书，第158页。
[12] See G．Brennnan and J.M．Buchanan，Monopoly in Money and Inflation：The Case for a Constitution to Discipline Government，1981.
[13] 参见〔澳〕杰弗瑞·布伦南、〔美〕詹姆斯·M．布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第133—159页。
[14] 参见〔美〕彼得·波恩霍尔：《货币宪法、政治经济体制与长期通货膨胀》，载《学习论坛》2011年第4期。
[15] See Harden，Money and the Constitution：Financial Control，Reporting and Audit，Legal Studies，1993，pp.16—37.
[16] See Friedman，Monetary and Fiscal Framework for Economic Stability，The American Economic Review，1948，pp.245—264.
[17] 参见季卫东：《宪政新论：全球化时代的法与社会变迁》，北京大学出版社2005年版，第501页。
[18] 参见赵柯：《货币的政治逻辑与国际货币体系的演变》，载《欧洲研究》2011年第4期。
[19] See M．Shubik，D．Smith，Fiat Money and the Natural Scale of Government，Cowles Foundation Discussion Paper No.1509 SSRN Elibrary，2005，p.4.
[20] 参见〔奥〕米塞斯：《货币、方法与市场过程》，戴忠玉等译，新星出版社2007年版，第68页。
[21] 参见〔美〕柯蒂斯·内特尔斯：《美利坚文明的渊源：北美殖民地生活史》，阿普尔顿一世纪克劳夫茨出版社1963年版，第263页。
[22] 参见〔美〕加里·M.沃尔顿、休·罗考夫：《美国经济史》（第10版），王珏等译，中国人民大学出版社2011年版，第139页。
[23] 参见〔美〕吉尔伯特·C.菲特、吉姆·E.里斯：《美国经济史》，司徒淳等译，辽宁人民出版社1981年版，第149页。
[24] See United States Notes，John Joseph Lalor，Cyclo-paedia of Political Science，and Political Economy，and of the Political History of the United States，Rand McNally ＆ Co，Chicago，1881.
[25] 参见关绍记：《美国银行制度的改革和联邦储备体系的建立》，载《山东大学学报（哲社版）》1998年第1期。
[26] 参见陈宝森：《当代美国经济》，社会科学文献出版社2001版，第300—301页。
[27] 参见张千帆：《宪政、法治与经济发展：一个初步的理论框架》，载《同济大学学报（社会科学版）》2005年第2期。
[28] 参见王泽群：《美国“货币权力”的经济学考察》，载《求是学刊》 2014年第3期。
[29] 参见卞修全：《近代中国宪法文本的历史解读》，知识产权出版社2006年版，第171—235页。
[30] 参见张公权：《中国通货膨胀史：1937—1949》，杨志信译，文史资料出版社1986版，第240页。
[31] 《中国人民银行法》第4条规定：“中国人民银行的具体职责主要有：发布与履行其职责有关的命令和规章；依法制定和执行货币政策；发行人民币，管理人民币流通；监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场；实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场；监督管理黄金市场；持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；经理国库；维护支付、清算系统的正常运行；指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测；负责金融业的统计、调查、分析和预测；作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动；国务院规定的其他职责。中国人民银行为执行货币政策，可以依照本法第四章的有关规定从事金融业务活动。”
[32] 参见高远、王世磊：《中央银行独立性、收入不平等与通货膨胀——来自中国的实证检验》，载《当代经济科学》2005第3期。
[33] See M．Friedman，A Monetary and Fiscal Framework for Economic Stability，The American Economic Review，1948，38（3），pp.245—264.
[34] See J．Von Hagen，R．Suppel，Central Bank Constitutions for Federal Monetary Unions，European Economic Review，1994，38（3），pp.774—782.
[35] See S．Eijffinger，E．Schaling and M．Hoeberichts，Central Bank Independence：A Sensitivity Analysis，European Journal of Political Economy，1998，14（1），pp.73—88.
[36] 参见〔美〕曼瑟·奥尔森：《权力与繁荣》，苏长和、嵇飞译，上海人民出版社2005年版，第2页。