第一节
 简政放权思想与干预最小化

长期以来，税务机关在税收征管过程中强调国库中心主义，对纳税人实行控制倾向的税务管理。在法律父爱主义^[1]的指导下，管制经济过于强调政府权威，社会中充斥着诸多的“强制性管理”，这容易导致“政府失灵”。近年来，国家开启了简政放权的改革，将其作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。上海自贸区在税收征管改革中突出了简政放权的思想，妥善处理政府与市场的关系。

一、简政放权思想及其应然要求

简政放权是“精简行政”和“释放权力（利）”的合称，前者是指政府通过简化程序转变政府职能，后者是指政府需要将集中的权力下放或者还给市场。从内容上来看，简政放权思想表现在两个方面：一是“简政”，通过简化程序避免“吃、拿、卡、要”的现象，做到最大限度地方便行政相对人，也就是大家经常说的“让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵”。二是“放权”，将集中的权力下放或者还给市场。具体而言，一方面中央政府需要向地方政府下放权力，通过下放行政审批事项、赋予地方政府自主权，充分调动和发挥地方政府在经济、政治、社会、文化等各项领域改革的积极性、主动性；另一方面需要正确处理好政府和市场的关系，建立政府的权力清单制度，锁定改革和管理的底线，让经济活动更多地按市场规律办事，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

简政放权源于行政法理论上的比例原则，“比例原则不仅是行政法的皇冠原则，而且是社会管理和国家治理的基本原则，该原则要求政府在社会管理中应当注意管理手段与管理目的之间的适当性、必要性和相称性，不能欲治反乱，不能为了某一管理目标而付出极端高昂之成本，不能给人民加诸过重之负担”^[2]。具体而言，比例原则在传统理论上分为三阶论，包括适当性原则、必要性原则与均衡性原则：适当性原则，是指公权力行为的手段必须具有适当性，能够促进所追求的目的的实现；必要性原则要求公权力行为者所运用的手段是必要的，手段造成的损害应当最小；均衡性原则要求公权力行为的手段所增进的公共利益与其所造成的损害成比例。^[3]

简政放权思想要求重塑政府与市场的关系，反映了由全能政府向有限政府、由管制型政府向服务型政府转变的倾向。传统上，政府在国家的经济社会生活中呈现“全能主义”的倾向，通过各种行政手段进行全面的经济管理和社会管理，政府充当了生产者、监督者、控制者多重角色。但是事实上，这样“大而全”的政府往往是不经济的，效率低下，容易出现“政府失灵”的情形。在市场经济条件下，市场在资源配置的过程中起决定性作用，可以通过市场解决的问题应当由市场自行解决，只有在市场解决不了的时候，政府才会积极介入。换言之，有限政府反对政府部门对市场干预过多，或者缺位、错位的情况，强调充分发挥市场作用，在市场主导下突出政府的有效作用。这要求我们理顺政府与市场的关系，推动市场化改革。今后政府职能转变的关键是规范政府的职能，做到有所为、有所不为，“不该管的坚决不管，该管的要坚定不移地管好、管出水平”。在有限政府理念下，政府应当更多地向社会提供“公共服务”，进一步加强和改善政府的服务功能，实现政府职能的“廉洁、勤政、务实、高效”。

十八届三中全会提出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。同时，要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。^[4]“长期以来，政府对微观经济运行干预过多、管得过死，重审批、轻监管，不仅抑制经济发展活力，而且行政成本高，也容易滋生腐败。推进简政放权、放管结合，就是解决这些突出矛盾和问题的关键一招，也紧紧抓住了行政体制改革和经济体制改革的核心，把握了完善社会主义市场经济体制、加强社会建设的要害。”^[5]

二、国库中心主义与税收征管的现有问题

国库中心主义是指税务机关在执法中以筹集税收为中心，出发点主要是确保国家税款的及时、足额入库，而不是从纳税人立场出发保护私人财产权、维护纳税人权益。在国库中心主义传统思维的范式下，“相当长时间里，法学对税收的认识都是从国家本位出发，一般将税收定义为国家为实现其公共职能而凭借其政治权力，依法强制、无偿地取得财政收入的一种活动，突出其强制性与无偿性。虽然理论上的税收债权债务关系说成为主流，但实践中税收征纳仍然表现出相当的权力服从性”^[6]。从现有的税收征管程序而言，税收征管法仍然定位在管理导向的基础上，国库中心主义色彩浓厚，具体而言表现在以下方面：

一是在行政审批制度上，税务机关存在税务行政审批事项较多、审批程序烦琐、审批效率低下等问题，在一定程度上制约了市场主体的创造活力。因此有学者指出，推进职能转变，要通过简政放权，深化税务行政审批制度改革，下决心把不该管的放给市场、交给社会、还给基层，最大限度地减轻纳税人办税负担、方便纳税人缴税，激发市场主体创业创新活力，增强经济发展的内生动力。^[7]

二是在税务稽查与税务检查的关系上，由于现有的制度体系不仅对税务稽查没有明确的界定，同时现行有效的规范性文件之间也存在不一致或矛盾之处，导致对税务稽查基本内涵和外延的不明确。^[8]实践中，税务机关将税务稽查与税务检查混为一谈，存在税务稽查机构设置不合理、稽查机构缺乏独立性、地方政府干预较为严重；税务稽查法制不完善，税务稽查立法层次低，部分税务稽查的法律条款缺乏可操作性；稽查成本较高，不符合税收的最小征收费用原则等诸多问题。更为重要的是，税务稽查由于选案随意性较大，案源选择存在盲目性，导致对部门纳税人进行频繁稽查，造成税负不公，影响税收环境的公平、公正。

三是在管理模式上，存在着行政主导、单一僵化的局限。由于税收征管主要依赖纳税人登记和税务检查等方面获取的信息资料，缺少纳税人在日常生产经营活动中的动态数据，加之税务机关现在是“以票控税”为指导思想，难以全面掌握纳税人情况。另外，税务机关目前还没有建立健全综合治税体系，征管效率和质量有待进一步提高。

当然，简政放权的思想并不意味着政府撒手不管，而是要“放管结合”。易言之，这需要厘清政府与市场的关系，充分发挥市场的主体地位，从而做到“简”出效率、“放”出活力。深化征管改革并不是要把所有的事务都管“死”，而是要秉持放开前端与管住后端相结合的理念，既要放开准入，为市场主体“松绑”，又要依法监管，维护公平、公正的税收秩序。具体而言，要在事前审批上做“减法”，改变过去主要依靠审批、备案等事前管制手段的监管方式，为纳税人办理税务登记、领购发票、申报纳税和减免税提供更大的方便，还权、还责于纳税人。同时，在后续管理上加强事中和事后的监管，及时发现和化解税收风险，尽可能堵塞管理漏洞，防止税收流失。^[9]

三、适度监管与合理干预：税收征管中政府与市场的关系

“目前，我国税法在价值模式上，属于典型的‘效率模式’，表现为以国库主义和保障国家税收利益为理念，强化征税权和税收征管，以保障税款的及时、足额入库，纳税人的权利在法律上没有得到系统的确立和保护，侵犯纳税人权利的现象较为严重，税法在很大程度上还是‘管理法’。”^[10]这在税收征管法中表现得更为明显。如何处理税收征管中政府与市场的关系，实现适度监管与合理干预，将是税收征管改革的重要使命。

首先，在税务机关建立和完善权力清单制度。通过分门别类、全面彻底地梳理税务机关的行政职权，逐项列明设定的法律依据；依法逐条逐项对行政职权进行合法性、合理性和必要性审查；公布税务机关的权力清单，积极推进责任清单；坚决取缔各类无谓证明和烦琐手续，凡没有法律法规依据的证明和盖章环节原则上一律取消。

其次，简化行政审批程序、创新服务方式。税务机关不要干预市场交易与决策选择，让市场发挥决定性作用。税务机关依托“互联网+”推进网上办理和受理咨询，以政务大厅、网上办事大厅等为重要载体，实行行政审批标准化、信息化，减少行政部门的自由裁量权，优化办事流程，在规范权力运行、优化服务、提高行政效能上取得重要进展。

最后，“简政放权，一是要简政，政府只管自己应该管和必须管的事；二是要放权，放权不能单纯理解为把权下放到下级、基层。放权还包括，把公民、组织自己可以决定的权力放还个人、组织；把基层自治组织和社会组织，包括行业组织、中介组织等能够自律的权力放给基层自治组织和社会组织，这才是更重要的。这就是中央提出的要建设国家治理体系，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”^[11]。这也是社会管理综合治理创新建设在税收征管方面的具体内容，如何充分发挥这些基层自治组织和社会组织的作用，是上海自贸区改革的重要内容。

[1] 法律父爱主义可以理解为“政府对公民强制的爱”，是指管理人出于增加当事人利益或使其免于伤害的善意考虑，不顾当事人的主观意志而限制其自由的行为。善意的目的、限制的意图、限制的行为、忽视当事人意志，这些是构成法律父爱主义的重要内容。参见孙笑侠、郭春镇：《法律父爱主义在中国的适用》，载《中国社会科学》2006年第1期。

[2] 沈开举、程雪阳：《比例原则视角下的社会管理创新》，载《现代法学》2012年第2期。

[3] 参见刘权：《目的正当性与比例原则的重构》，载《中国法学》2014年第4期。

[4] 参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

[5] 李克强：《简政放权放管结合优化服务深化行政体制改革切实转变政府职能》，载《人民日报》2015年5月15日第2版。

[6] 刘剑文、陈立诚：《国家变迁的财税法观察——以税收观念演进为线索》，载《江淮论坛》2015年第3期。

[7] 参见温彩霞、刘嘉怡、于嘉音、岳倩：《简政放权为经济发展添活力增动力——税务行政审批制度改革不断深化》，载《中国税务》2014年第12期。

[8] 参见刘剑文：《中国税务稽查的法律定位与改革探析》，载《安徽大学法律评论》2007年第2期。

[9] 参见龙岳辉：《征管现代化：税收现代化的“主引擎”》，载《中国税务报》2014年11月12日。

[10] 施正文：《中国税法通则立法的问题与构想》，载《法律科学（西北政法学院学报）》2006年第5期。

[11] 应松年：《简政放权的法治之路》，载《行政管理改革》2016年第1期。