二、本课题研究框架及主要内容

本课题属经济学、管理学、法学多学科交叉研究课题。课题在收集了大量研究资料基础上，对马克思主义经典作家、西方学者及我国学者的相关研究成果进行了较为系统的梳理和概括；课题研究广泛收集了我国农村集体建设用地入市改革的试点及实践资料、案例和数据，通过实证方法充分论证和评估了我国农村集体建设用地入市改革呈现的诸多风险及引致因素和危害；进而针对这些风险提出了防范的原则、导向及对策措施。课题共分四大部分，主要内容如下：

第一篇供给侧改革视域下我国农村集体建设用地入市依据。本篇分别从理论依据、政策依据、现实依据论证供给侧改革视域下我国农村集体建设用地入市改革的缘由。关于理论依据部分，本课题以马克思主义理论为基础，全面梳理了马克思、恩格斯相关基本理论及列宁、斯大林对马克思主义相关理论在俄国社会主义建设进程中的发展，进而对马克思主义中国化的相关理论发展及改革开放后的进一步创新性发展进行了充分论述。本课题还借鉴西方产权理论进行了分析，较为全面地论证了我国农村集体建设用地入市改革的理论依据；关于政策依据部分，本课题从我国城镇土地入市改革的政策及成效、农村集体建设用地流转改革政策及探索成效、农村集体建设用地直接入市改革政策及试点效应三个方位，按改革先后时序论析了从中央到地方、从有限流转到直接入市、从集体经营性建设用地入市试点到谨慎探索宅基地入市改革的政策演变及调整进程，全面梳理了改革的政策依据及政策发展路径；现实依据部分从四方面进行了研究：首先，从解决农民工“半市民化”的现实需要、城乡土地统一规划和集约利用的现实需要、城乡统筹和城乡融合发展的现实需要三个方面剖析了入市改革是我国新型城镇化发展的现实要求。其次，从解决征地矛盾需要、优化土地增值收益分配结构的需要两方面分析了入市改革是优化土地收益分配结构的现实需要。第三，课题从提高农业劳动生产率的需要、增强农业要素聚集能力的需要两方面分析了入市改革是促进农业现代化的现实要求。最后，从乡村振兴视角分析了入市是缩小城乡发展差距，促进农村现代化的现实需求。本篇通过理论与实践有机结合，将我国农村集体建设用地入市改革的理论依据、政策依据、现实依据进行了系统论证，以此证明我国农村集体建设用地入市改革的客观性和科学性。

第二篇我国农村集体建设用地入市改革风险分析。本篇运用我国农村集体建设用地入市实践的大量案例、数据进行实证研究，图示和表格多达21个，实证支撑资料强劲。该篇在充分肯定我国农村集体建设用地入市改革取得显著政策绩效的同时，详尽而深入地论析了入市改革可能带来的抑制农业发展、削弱公有产权控制力、加剧农村居民贫富分化、加大农村环境污染、加剧农村财政金融危机等五大方面的风险及其引致原因和危害。其一，关于抑制农业发展的风险研究包括增加农业生产成本风险、削弱农业发展用地支撑风险、约束农业现代化发展的要素投入风险三大方面。对于增加农业生产成本风险的分析，课题根据农村集体建设用地流转探索及入市试点地区的状况进行分析，通过数据及案例深入剖析了农村集体建设用地入市改革不同程度地呈现出来的耕地质量下降、打破农用地合理结构、农业用工成本上升、农产品运输成本和冷藏成本上升等风险，这些风险无疑加大了农业成本，削弱了农业的盈利能力；关于削弱农业发展用地支撑风险的研究，主要通过历史法律规章的内容规定及实践运行阐明农村集体建设用地是农业用地的重要组成部分，从实践操作来看，农村集体建设用地入市改革因推高用地成本及土地用途的普遍脱农化导致农业链条延伸所需土地资源被挤占，农业产业链延伸所需的建设用地成本也大幅攀升，进而挤压了农业发展的空间；关于约束农业现代化发展的要素投入风险方面，课题主要分别通过对农业现代化发展具有核心影响的人才、资本、技术三方面的要素投入受约束的状况进行了研究，从实践运行中表现为与农业相关的人才、资本、技术的“非农化”倾向可能越发突出，这必然阻碍农业科技水平的提升，影响农业现代化进程的有效推进。其二，关于对公有产权削弱风险及公有资产流失风险的研究，这部分内容主要包括：分析农村集体公有产权实际控制权削弱的风险表现、主要诱因和主要危害；入市改革中权力寻租的滋生及蔓延风险；入市改革中农村集体资产流失的风险因素及主要流失形式等。其三，关于对加剧贫富分化风险的研究，这部分的主要内容包括：首先，针对改革实践的运行状况，构建了集体建设用地入市可能加剧贫富分化风险的作用机理图；其次，从各试点地区之间、试点与非试点区域间两个层面分析了因土地区位优劣差异、土地用途差异、有无土地增值收益差异导致的农村内部收入分配差距拉大的风险；最后，从农村集体建设用地入市带来的乘数效应的地区差异研究了农村贫富分化加剧的风险运行机制。其四，关于环境生态风险的研究，主要包括了两方面的内容：一方面，通过运用大量数据分析了集体建设用地入市后因企业入驻引发的大气、土壤、水源、固体废弃物污染等环境污染和生态破坏向乡村转移的风险；另一方面，针对调整入市的现实运作，分析了因土地整理置换带来的土壤生态风险及生态链破坏风险。其五，关于财政金融风险的研究，重点分析了农村集体建设用地产权抵押贷款的信用风险、市场风险、危机的并发性风险、地方财政风险等内容，并对抵押贷款的资金可能流向非农领域，进而削弱“三农”金融支持的风险进行了相应研究。本篇对五大类风险的深入研究为课题提出针对性的风险防范对策奠定了坚实的基础。

第三篇规避集体建设用地入市风险的改革思路及改革内容。本篇涵盖改革底线及基本原则、改革的核心及导向、改革的步骤、改革的主要内容四方面。第一部分，改革底线及基本原则，包括三方面内容：一是论证入市改革必须严守“公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损、土地用途管制不松懈”四条底线，分别论析了四条底线的内容及其相互关系。二是明确改革应遵循的四项基本原则，即：原则一为“三统一核”原则。“三统”指城乡建设用地产权权能统一、城乡建设用地市场统一、城乡建设用地规划和用途管制统一。“一核”指三个统一的核心是权能统一，所有权统一归公有，以增强宏观调控能力，最大程度降低改革风险。原则二为实行“两个分离”原则，指所有权与开发权分离、行政权与地权分离。原则三为坚持国际经验借鉴与中国国情相结合的原则。原则四为坚持渐进改革原则。由点到面、由易到难渐进有序推进改革。三是研究了改革达成的愿景为：同权同价共享改革红利，消减城乡二元经济结构；培育壮大农村集体经济；强化农业基础地位及保障国家粮食安全。第二部分，改革的核心及导向。本部分内容包括三方面：一是充分论证了改革的核心是还权赋能。对还权赋能的内涵及其认识偏差进行了深刻阐释，分别架构了集体经营性建设用地入市改革中的还权赋能体系和宅基地退出机制改革中的还权赋能体系，进而研究了集体建设用地入市改革中的农地发展权权能配置问题。二是提出集体建设用地入市改革的基本导向为：建设统一的城乡建设用地地权权能体系，建设统一的城乡建设用地市场，建设统一的城乡建设用地规划用途管制制度。三是对入市改革的几个认识误区进行了相应的澄清。第三部分，入市改革的步骤。为了有效规避农村集体建设用地入市改革的风险，需要科学规划改革步骤，本部分从三方面进行了研究。一是分类分步有序推进改革。从整体上对改革进行了阶段性设计并解析了分类分步推进改革的主要原因。二是对改革的试点期、过渡期、发展期三步走各阶段的改革内容进行了详尽规划。三是分别研究了三个阶段改革的不同具体目标，以便对实践中的问题及时反馈调整。第四部分，规避风险的主要改革内容。本部分针对实践运行中呈现的风险，从四个方面设计了改革需要关注的主要内容：一是对“三块地”改革的主要内容分别进行了分析，并明确提出既要实现“三块地”联动改革又要处理好“三块地”与农地这“一块地”的关系。二是对农村集体经营性建设用地直接入市改革的重点与难点进行了深入研究，根据对农村集体经营性建设用地试点的总结，认为改革的重点和难点包括存量规模和范畴界定、入市合法主体身份的确立及组织形式、入市的权能赋予、入市的可行途径、入市收益的分配等问题，对这些问题在实践中的状况及如何改革均进行了设计。三是针对宅基地渐进入市改革的特点及实践运行中的问题，解析了宅基地入市改革的重点与难点问题。四是有针对性地提出了规避改革风险的一些配套改革支撑政策，以确保改革顺利推进。

第四篇防范集体建设用地入市风险的对策思考。针对第二篇分析的农村集体建设用地入市改革风险，在坚持第三篇提出的改革原则导向及主要改革内容基础上，提出了防范风险的对策措施，包括：建立健全风险防范机制、国际经验借鉴、增强公有产权控制力、统一规划城乡建设用地、政府与市场优势互补、土地入市增值收益社会共享、小产权房处置七大方面的对策建议。第一部分，建立健全农村集体建设用地入市的风险防范机制。主要涵盖服务监督机制、产权权能保障机制、生态及金融风险防范机制、利益分配协调机制等方位。第二部分，对国际经验的借鉴。针对我国基本经济制度为公有制的制度环境及农村集体建设用地所有权归农村集体公有的基本国情，从四个方面总结了可借鉴的国际经验，包括：土地产权属于有限开发权、实施科学而严格的土地规划管制、确保土地增值收益社会共享、处理好农村各类土地的关系等。第三部分，增强公有产权控制力。提出了规范认定集体建设用地入市主体资格和所有权行使资格、建立健全公开透明的入市交易细则、完善集体资产经营管理机构运行和内外治理结构、健全集体产权控制力保障的政策引导等四方面的对策措施。第四部分，统一规划城乡建设用地。针对农村集体建设用地入市改革风险，提出从统一规划城乡建设用地市场、统一规划城乡建设用地集约开发、统筹城乡建设用地财政收支三个方面制定相应措施以防范入市风险。第五部分，实现政府与市场优势互补。从科学定位政府职能、发挥政府作用规范入市交易、充分运用市场机制活力三个方面提出对策建议，以规避政府失灵和市场缺陷，实现政府与市场两只手优势互补，达成农村集体建设用地入市改革的预期政策目标。第六部分，实现集体建设用地入市增值收益社会共享。本部分在借鉴相关国际经验基础上，根植中国国情，提出通过优化调整集体建设用地入市增值收益分配格局、制定体现入市增值收益使用共享导向的措施、引导农村集体经济组织跨区域经济合作、发挥国家对入市收益分配的调控作用四个方面来实现农村集体建设用地入市收益社会公平共享，从根本上防范贫富差距拉大风险。第七部分，解决小产权房的政策建议。针对农村宅基地入市改革渐进推进必然涉及对小产权房问题处置的现实，提出了解决小产权房的历史遗留问题的对策措施，主要包括：分类解决原则制定及实施、创新探索多元逐步过渡形式、实行多主体组合产权等具体举措，达到既严格执法又缓和矛盾，还促进城乡经济社会发展之目的。