前言

一、本课题的研究价值及研究重难点和创新点

我国在大力推进供给侧结构性改革的时代背景下，为缩小城乡经济社会发展差距，解决城乡发展、第一产业和第二三产业发展不平衡的矛盾，逐步推进了农村集体建设用地入市改革并取得了相应的试点绩效。与此同时，农村集体建设用地入市改革的一些风险也在实践中不同程度地显现出来，为此，有必要深入研究风险的表现及深层次引致因素，达到有效防范和应对其风险的要求，实现入市改革政策预期正效应最大化。

本课题组收集整理了大量资料，对本课题相关的国内外研究成果进行了归纳概括，包括对马克思主义经典作家的相关理论、西方经济学相关经验、我国学者的相关研究都进行了系统梳理，为本课题研究提供了理论依据和借鉴。本课题采用理论研究与实证研究相结合、定性研究与定量研究相结合、共性研究与个性研究相结合、系统研究与因素研究相结合的研究方法，力求通过较系统全面的研究及实证分析得出科学结论。

（一）本课题研究的理论意义和应用价值

1．具有现实紧迫性。按照中共十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，供给侧结构性改革须引领新常态，而供给侧结构性改革的劳动、资本、土地三要素中，土地要素是关键，因此急需推进农村集体建设用地入市改革。目前以出让、转让、出租和抵押等形式流转集体建设用地使用权的隐性市场普遍存在，珠三角集体建设用地流转已超过50%；全国小产权房面积高达66亿平方米；45%的农村劳动力进城务工导致1.7亿亩宅基地大量闲置；新型城镇化对土地需求持续增加。因农村集体建设用地入市改革涉及重大利益调整，风险系数高，能否最大程度规避和降低风险成为农村土地改革成败之关键，故急需对此进行深入研究。

2．已有相应研究严重不足。从供给侧结构视角进行的研究不足，尤其以农村土地公有性质保障为前提研究供给侧农村建设用地入市风险及防范的成果极少。已有研究虽然对农村土地产权交易、农村土地综合整治、城乡土地增减挂钩试点实践都有相应总结，对农村建设用地隐形市场、宅基地和小产权房也有一定关注，但对集体公有土地直接入市的全面改革研究相对缺失，对入市改革风险防范的研究更是凤毛麟角。新常态下该研究显得甚为重要和急迫。

3．“三块地”改革试点契机有助于深化研究且成果具有可操作性。本课题研究以已经展开的改革试点为契机，在总结前期相关实践基础上，追踪“三块地”（征地、农村集体经营性建设用地、宅基地）改革试点情况，增强现实支撑，深化应用研究，成果更具有现实针对性。

（二）目前国内外研究的现状和趋势

国外相关研究：

基本理论方面：古典及新古典经济学的地租理论→马克思的地租理论→马克思所有制理论→马克思主义两大部类理论→西方产权理论→土地区位理论→土地所有权与开发权两权分离理论→征地制度及征地补偿理论与实践→农地用途变更的增值收益分配与实践。

应用实践方面：①美国学者诺瑟姆（Ray M.Northam）提出的城市化发展规律的“诺瑟姆曲线”与土地需求的关系。②土地所有权与开发权两权分离的研究及实践。美国“欧几里得分区”，西欧（英、德）、日、韩、我国台湾地区两权分离研究及实践。③关于征地补偿标准。欧美国家有的以征地前原土地用途市场价格为标准，有的以征地前相隔一段时间原用途土地的市场价格为依据，或以土地所有者纳税申报的价格作为参考定价。④农地用途变更带来的增值收益由社会共享的实践运行方式。

国内相关研究：

理论发展：马克思主义土地所有制理论在中国的发展及实践→改革开放以来农村土地产权改革理论及实践→征地制度及实践→农地用途变更的增值收益分配理论及实践→农村建设用地显形与隐形市场研究→宅基地流转及小产权房问题研究→农地非农化研究→农村建设用地“还权赋能”改革探索→供给侧结构性改革中有关土地政策改革开始探索。国内主要研究成果及观点如下：

1．关于农村建设用地入市与征地改革主要有4种代表性观点。一是主张城乡建设用地“三同”（张曙光2007，蔡继明2010，刘守英2013）。尤其享有相同的土地增值收益权和处分权，征地应以城市国有用地的相同价格给予农民全额补偿。二是主张规划许可范围内不同地也同权（陈志武2008，茅于轼2012，党国英2013）。主张凡纳入城区规划建设的用地，除少数严格用于公益使用的土地可征收外，都应允许农民自主开发，农地转用的增值收益应全部归农民。三是主张征地不能完全市场化（陈锡文2013，叶剑平2013）。征地补偿可按接近市场价格的底线，在保证原土地所有者权益的前提下，政府还应通过税收方式进行合理调节。四是主张按征地前土地原用途的市场价格进行补偿（华生2013）。认为增值收益归社会，主要用于城市化主体即农民工。

2．关于农村建设用地产权权能改革的代表性观点有3种：一是主张完全的土地产权权能。二是主张有限权能。认为土地权益人权利的实现只能在土地用途管制和规划管制之内（陈锡文2013，姜大明2015）。三是主张土地所有权与开发权分离。认为土地开发利用具有极大的地理垄断性和环境外部性，必须对开发权进行限制（华生2013）。

3．关于农村建设用地入市流转风险的观点主要有5种：一是多重风险论。包括：财政风险、债务风险、金融风险、功能风险、社会风险、政治风险（项继权、储鑫2014）。二是四大风险论。耕地红线和国家粮食安全风险、形成新的“城市二元结构”风险、对农民利益新的剥夺风险、农民主体利益保障及可持续发展风险（李萍2009）。三是产权改革四大风险论。偏离产权主体利益风险、两极分化和农村社会阶层对立风险、产权改革成本难以分解风险、集体资产监管缺位的风险（陈伯君、钟怀宇2008）。四是五风险加剧论。农民失地风险递增、社会稳定风险提高、城镇化发展风险增加、粮食安全风险倍增、新秩序重建风险堪忧（夏方舟、严金明2014）。五是四方位风险论。流民批量产生风险、耕地红线被突破风险、城镇化进程中止风险、投机者冒险乐园风险（章林晓，2013）。

4．关于宅基地流转及小产权房处置的3种代表性观点：宅基地自由流转，小产权房补交相关税费让其合法化；禁止宅基地流转，小产权房拆除或没收；宅基地有限制流转，清理并承认小产权房既成事实。

5．关于农村建设用地入市流转改革风险的对策研究不够深入，主要从6方面进行了分析。一是“还权赋能”，完善产权登记制度（王小映2003，殷少美、李纪军、周寅康2005，项继权、储鑫2014）。二是完善法律法规保障制度，强化规划管控和用途管制（王建龙2004，王晓霞、蒋一军2009）。三是界定制度流转范围，规范流转形式与程序（史京文2006，夏方舟、严金明2014）。四是建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制（陈伯君、钟怀宇2008，姜大明2015）。五是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制（李延荣2006，储凡亮2009，夏方舟、严金明2014）。六是构建农村制度变迁中的成本分解机制，建立有效的农村集体资产监管机制（陈伯君、钟怀宇2008）。

（三）研究突破的重点、难点和创新点

主要有五方面：

1．从供给侧视域对存量和增量农村集体建设用地入市改革的关系处理；存量用地又要区分非法“隐形”市场和合法显形市场的土地权益关系。改革须坚守“四条底线”：公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损、土地用途管制不松懈。

2．研究“三统一核”防范改革风险。“三统”：指城乡建设用地产权权能统一、城乡建设用地市场统一、城乡建设用地规划和用途管制统一；“一核”：指三个统一的核心是权能统一，所有权统一归公有，以增强宏观调控能力，最大程度降低经济、社会、生态、政治风险。

3．研究实行“两个分离”，有效降低农村集体建设用地入市改革的各类风险。实行所有权与开发权分离，农地非农开发的权属主体为国家，增值收益主要归社会共享，以解决城乡二元结构由乡村空间向城镇空间移动的困境；行政权与地权分离，才能从根本上扭转土地财政依赖。行政权力表现为土地规划及用途管制，地权权能是政府管制下产权主体的有限权能。

4．国际经验借鉴既要与中国特殊国情结合，又要与内外时代背景结合。简单套用必然导致失误和巨大风险，因此必须立足我国现实探索风险应对策略。

5．“三步”渐进改革才能确保风险可控。即：试点期、过渡期、发展期，建构反馈调整机制，谨慎推进改革。