一、抑制农业发展的风险

我国城乡土地制度二元特征是在中华人民共和国建立后，农业和非农产业分割发展并制定二元保障制度下进行的，因而农村的土地虽然分为农用地和建设用地等不同类型，但总体都是为农业发展服务的。当前农村集体建设用地入市改革，实现与国有建设用地同地同权同价的政策目标，必然打破原有的农村土地结构体系，改变计划配置土地资源体制下的土地收益结构，进而直接或间接影响农业发展。

（一）加大农业生产成本的风险

农村土地分为农用地、农村集体建设用地和未利用地，因而农村集体建设用地的区位置换必然引发农用地（涉及农用地质量、位置、结构）产生相应的变化，加大土地要素成本的同时，促使运输成本、农产品冷藏成本等农业成本上升。与此同时，伴随农村产业结构的变化，农村就业结构也发生相应的改变，通过影响务农机会成本、农业劳动生产率，进而对农业劳动者成本产生影响，存在加大农业生产成本的风险。

1．耕地质量下降导致农业生产成本增加

随着农村集体建设用地入市改革的推进，为了追逐农村建设用地的高收益，各地加速耕地的空间置换，在确保耕地数量不减少的同时也将引发耕地质量问题。另外，差异化用途带来级差地租溢价，大量工商资本下乡将从事与农业无关的工矿产业，引发耕地生态环境进一步恶化，进而增加农业生产投入成本。

（1）逐利对耕地质量带来的冲击

为了获得高收益，入市的农村集体建设用地必然会将其劣势区位置换为优势区位，挤占具有相对区位优势的农用地，导致以往实践中出现的土地“占优补劣”风险持续。尽管作为优质耕地的基本农田成为不可触碰的红线，但对一般耕地的管制却相对松懈，因而新形势下因区域置换而影响耕地质量主要风险可能集中于一般耕地或尚未划定的基本农田。耕地质量下降必然增加农业生产成本，挤压农业盈利空间。据相关调查显示：农村土地呈碎片化、不连续分布现状，多数区县以就地入市和调整入市为主进行改革，在坚持建设用地总量不增加，耕地总量不减少原则下，耕地置换越来越成为入市的重要条件。这意味着在建设用地指标驱动下，地方政府可能过度推动农村集体建设用地复垦。因而，随着农村集体建设用地入市改革市场化程度的不断深化，在加速农业产业发展，农村土地集约化利用，严守18亿亩耕地底线不突破的同时，也可能引发置换过程中对耕地地力掠夺问题。

随着农村集体建设用地入市改革的深化，复垦涉及的数量和范围更广。据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》数据显示，预计到2020年通过土地整理复垦开发补充的耕地将不低于367万公顷，且部分复垦范围扩大到整个省市。先复垦后交易的方式尽管确保了耕地面积不变，甚至略有增加，但有量无质问题日益凸显。这主要表现在新开发整理的耕地从地理区位、自然环境等方面来看均不及原有地块，总体质量呈明显下降趋势。从具体操作来看，土地复垦主要涉及闲置宅基地、低丘缓坡地、废弃的工矿土地、未利用地等。有调查发现：部分地方政府将废弃地、无法耕种的滩涂作为补充土地，实现占补平衡。部分地方（以丽水市为例）以低丘缓坡为新开发耕地的主要来源，但低丘缓坡地土层较薄，水土流失、滑坡等灾害严重，生态环境脆弱，土壤的质量及地力等级远低于现有耕地。废弃的工矿产业是新增耕地的又一土地来源，但工矿企业对该区域土壤污染较大，据《全国土壤污染状况调查公报》显示：工业废弃地土壤污染严重，通过对81块工业废弃地的775个土壤点位的调查发现，超标点位占34.9%。相比现有耕地，在此基础上复垦的耕地质量更低。因此，若要增加新耕地的土壤肥力，保障原有单位土地面积产量不变，存在成本过高、技术难度大的问题。与此同时，在政策执行及验收过程中，复垦耕地质量与地方政府无直接的利益关系，受占补平衡绩效考核及建设用地指标高收益两方面的影响，地方政府倾向于利用各类土地进行复垦来储存新增耕地。通过以次充好确保耕地总量不减少甚至略有增加的做法将导致整体耕地质量下滑。加之复垦改变原有土地用途：林转耕、低丘缓坡改造等冲击生态环境，进一步对耕地造成破坏。国家基于置换中存在的耕地质量问题，强调基本农田永久化，这也进一步验证了农村集体建设用地入市带来的大规模耕地置换将导致耕地质量下降。

（2）农村集体建设用地开发导致的外部负效应

伴随入市改革进程的不断推进，创意农业及二三产业越来越多地入驻农村。从现实来看，虽然农村GDP增长了，但同时也加大了农业自身的化肥农药使用、增加农业废弃物和工业废弃物排放，导致农村环境污染问题日益突出，对农地产生负的外溢效应。据2014年全国土壤调查公报显示，当前农业面源污染大，分布广，耕地土壤的点位超标率为19.4%，大于全国土壤点位超标率16.1%。

在农村集体建设用地入市改革中，国家重点鼓励农村一二三产业融合发展，其中创意农业是一三产业融合发展的典型模式，多数试点从传统农业向乡村旅游业转型。据相关研究报告显示，2016年我国乡村休闲旅游业约有30.57万个经营主体，同期接待游客近21亿人次。③但在乡村休闲农业快速发展中，由于重效益轻保护，给农村生态环境带来严重危害。具体而言，在休闲旅游业开发建设中随意丢弃砖石，开发无序现象严重。在观光农业等的种植过程中，由于观赏性需要，普遍存在化肥和农药使用过量及不合理使用，导致土质硬化以及农产品功能发生异变，生产性功能弱化，仅具有观赏性。在经营过程中，当地居民受以往生活习惯的影响，将经营活动中的废弃物、污水等随意堆弃、排放；且伴随游客的增多，将不可避免地带来一系列生活垃圾及交通工具的废气排放，使得农村大气、水体、土壤受到污染。与此同时，据相关数据显示，去年我国乡村休闲旅游业营业收入同比增长30%，超过5700亿元人民币。这意味着在利益驱动下，将带动更多创意农业的发展，但同时创意农业的发展模式相似，人们为了获得最大收益，容易导致恶性竞争。其中，部分以出租形式获得使用权的经营主体，受合同期限约束，可能产生投机行为、短视行为，对资源进行过度开发利用，加剧对土壤、水源等的破坏。

工业三废排放是农村三产融合发展带来的另一重大污染来源。据《全国土壤污染状况调查公报》结果显示：在我国调查的工业企业用地中，土壤超标点位的数量占比约超过30%，其中重污染企业用地、工业废弃地、工业园区的土壤污染严重，在调查地块及周边土壤点位中，超标点位分别占36.3%, 34.9%,29.4%。而目前政策仅明确规定农村集体建设用地在符合规划和用途管制前提下可直接入市，突破以往农村集体建设用地仅能在内部流转的限制，必将吸引更多的外来资本，促进二三产业向农村转移，进而加剧土壤污染范围及程度。

从实践来看，农村集体建设用地入市改革将可能加剧农地污染风险，直接导致单位面积的农产品产量减少，质量降低。若要保持原有产量或提高产量，需要连续投入更多资本进行技术改造，这就直接导致农产品生产成本明显增加。

2．通过影响农用地结构带来农业成本增加

农村集体建设用地入市改革，其政策目标是要实现与国有建设用地同权同价，这就必然带来农村集体建设用地价格大幅上涨，尤其是具有良好地理区位的土地，其级差地租更大。在巨大的利差驱动下，农村集体组织可能用区位不够理想的农村集体建设用地置换地理区位相对良好的农业生产所需的设施用地，进而可能导致农业设施用地碎片化和边缘化，恶化农村的农用地结构，导致农业生产所需的设施用地不能与农业生产用地优化组合，影响农业劳动生产率并导致农业成本上升。究其原因在于对农业设施用地的保护力度不够，属于农用地中政策监管的薄弱环节。从相关法律政策来看，一方面，国家强调并严格监督耕地面积和质量。农业部强调以耕地保护为底线，保障18亿亩耕地红线不突破，落实全国15.46亿亩基本农田的划分并加强监管。因而占用或置换耕地尤其是优质耕地的行为大量收敛；另一方面，对配套的农业设施用地的保护及监管却相对明显不足，成为政策监管的薄弱环节，可能因此成为新的置换和占用对象。《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（以下简称《通知》）提出：基本农田被占用时应满足如下条件：①在平原地区进行的规模化粮食生产所需的配套设施建设，其选址确实难以避开基本农田的；②需经农业部门以及县级国土资源主管部门同意。除此之外，任何农业配套设施建设不得占用基本农田。相比而言，政府未对农业配套设施用地面积做出具体规划并制定相应的保障措施，以至于在农村集体建设用地入市高收益及耕地保护监管刚性的双重政策挤压下，集体经济组织总是倾向于整理区位优势较好的非耕地，导致大量基本农田所需配套设施用地区位条件可能恶化，甚至存在被挤占的风险，造成我国农业现代化发展所需的农业生产配套设施建设难以同时跟进。而当前多数学者研究发现，基础设施建设对农业劳动生产率、农业经济增长等有积极作用，如：吴清华等（2015）使用1995—2011年省级面板数据实证得出：农业基础设施对劳动力有互补效应，对固定资产存在替代效应，能有效提高农业生产率，降低农业生产成本。因而，伴随农业设施用地减少，农业生产所需的基础设施建设难以得到用地保障将降低农业劳动生产率，进而增加农业成本，在未来农业现代化发展进程中其负面效应还将会放大。

3．农业用工成本上升

农村集体建设用地入市改革意味着放开了其土地使用权主体的限制，引进更多外来企业入驻农村，增加了工业企业数量。但农村集体建设用地入市改革进程中受工业部门对农村劳动者拉力与农业部门推力的影响，将导致农村就业结构变化。一方面，加大农民务农机会成本，尤其加大人才的机会成本，进而加剧农产品用工成本。在工业化、城镇化、市场化加速发展的背景下，农产品生产成本上升很大程度是由于其从事农产品生产的机会成本上升。另一方面，改变农业劳动者数量，通过影响农业劳动生产率，进而对农业成本产生影响。若农村劳动力存在冗员现象，则入市改革对农业劳动者数量的挤占有利于提高农业劳动生产率，降低农业用工成本。反之，将加剧农业劳动者数量供需不匹的情况，农业劳动者的供不应求将加大农产品生产用工价格。当前，关于农村剩余劳动力的估算，由于采用的方法不同，国内外学者估算结果也大不相同，少则400多万，多则1亿多。但学者普遍认为农村剩余劳动力明显下降，几近枯竭。据张兴华的估算可知，2011年农村剩余劳动力数量为852万人，占农村劳动力总数的2.1%。务农人数也持续减少，2015年同比下降3.82%，其占总的就业人数比重也从2014年的29.5%，下滑到2015年的28.3%。长远来看，入市利于推动农业规模化、机械化、集约化和科技化发展，转变农业生产主体的生产方式，减少对务农人数的需求，极大节约农业劳动力，直接降低农产品劳动力成本。据发达国家农业发展情况可知，其农业劳动力占总劳动力比例大多低于5%，而2014年山东省这一数据达到30.7%，可知我国务农人数还较多，农业劳动生产率还普遍偏低，因而通过农村集体建设用地入市改革，便于促进农业机械化、集约化发展，提高农业劳动生产率，释放更多农村劳动者从事二三产业。但由于当前我国未达到农业现代化水平，对农业劳动者需求量较高，因而从短期来看，随着农村集体建设用地入市改革不断深化，更多工商资本进入农村，更多农村集体建设用地将大量用于与农业无关的非农产业发展，因非农产业的工资收入较农业而言普遍偏高，将可能推进农业劳动者向非农产业转移，减少农业劳动者供给数量。而受现有生产模式制约可能导致农业劳动者数量供不应求，最终存在加大农产品微观生产主体用工成本的风险。相关学者研究得出当前农业劳动者数量减少将增加农产品生产成本，这一发现也证实这种风险的存在。

4．其他农业成本上涨风险

农村集体建设用地入市追求与国有建设用地同权同价的改革目标致使土地流转价格突涨，在主要依靠市场调节、政府管理职能略有弱化的宏观背景以及农村集体建设用地总量不增加，耕地数量不减少的政策背景下，除国家强制规定的基本农田绝不可占用以外，其他农用地均存在被整理置换的可能。据相关学者研究发现，农村集体建设用地的区位不同造成土地流转价格梯度差异明显，距离城镇直线距离每增加1%，其流转价格减少46.51%，交通通达度每增加1%，流转价格增加30.45%。而同时我国农民大多属于逐利型社会群体。集体经济组织作为一个理性经济人，在以利润最大化为目标的市场准则指引下，必然将交通区位好的优先整理为可上市交易的农村集体建设用地。因而随着入市改革不断推进，除基本农田外具有区位优势的农用地均存在被替换的可能。伴随农用地位置的改变，将带来因运输距离增加引发的农业运输费用上升风险。

除此之外，农村集体建设用地入市价格大幅上涨引发的农用地置换还可能造成农产品损坏率上升、农产品冷藏成本增加以及因入市价格上涨导致政府征地行为减少，使得农业公共产品公共服务所需用地得不到保障，进而加剧农业成本上升风险。

（二）农业发展用地支撑削弱

农村集体建设用地作为现代农业发展的重要支撑土地，入市改革使其具有了资产性价值，产权的可交易性提升了其产权价值，这一方面直接或间接加大了农业产业链条延伸所需的农村集体建设用地成本，致使农业利润空间更为狭小，加大农业发展成本；另一方面因农业产业的弱质性特征，比较收益总体低于二三产业，因而农业所需要的集体建设用地将会被非农产业大面积挤占，导致农业发展用地支撑削弱。

1．农村集体建设用地是农业用地的重要构成部分

我国农村集体建设用地分为农村集体经营性建设用地、农村居民宅基地、农村公共设施和公益事业建设用地三大类。2004年《中华人民共和国土地管理法》提出：“非农业建设不能通过出租、转让或出让方式获得农村居民集体所有的土地使用权。”农村集体经营性建设用地包括：乡镇（村）企业用地以及工商业用地。农村居民宅基地包括农村居民的居住用地。农村公共设施和公益事业建设用地包括：乡村行政办公用地，文化、科研、教育等事业用地，农业生产设施、乡村道路、农技推广等设施用地以及军事国防等特殊用地，该类用地直接服务于农业生产及流通。另外，《中华人民共和国乡镇企业法》（1997年）、《中华人民共和国物权法》（2007年）对农村集体经营性建设用地和宅基地使用主体及用途明确提出：乡镇企业应是在乡镇举办的从事于农业领域的企业，其投资主体主要是农村集体经济组织（或农村农民），宅基地使用主体为农村居民，由集体经济组织成员无偿取得，保障其基本的生存和居住条件，即宅基地只能用作居住，不能它用。上述法律法规及相关研究表明，农村集体建设用地均体现为对农业农村发展的支撑，实际上是农业发展成本的重要构成部分，只是以前均是计划配置使用，不需要支付价格因而无成本核算，但如果这类土地因交易形成价格，将产生成本，对农业成本也将产生影响。

从农业现实发展的需要来看，农业现代化发展最基本的支撑条件是农村集体建设用地。以往相关研究主要将农业局限于原始农产品未包括农业加工、服务等各环节，而随着农业的发展，农产品深加工表现出明显的投资价值和发展潜力。据2015年农业上市公司投资价值50强显示，农产品加工制造业公司占比68%，与此同时2018年中央一号文件和乡村振兴战略规划（2018—2022年）均强调推进农村一二三产业融合发展。这意味着农业产业链一体化是我国现代农业发展大趋势，以农业为基础的现代融合产业将覆盖农业产前、产中、产后各环节。由此可见，以农业为基础的现代融合农业发展更需要农村集体建设用地支撑。

上述法律法规及现实需要表明，农村集体建设用地均体现为对农业的支撑，实际上是农业成本的重要构成部分，只是以前均是计划配置使用，不需要支付价格，一旦作为资产入市交易，必然大幅度加大农业土地成本。

2．入市改革加大农业产业链延伸所需的农村集体建设用地成本

实现与国有建设用地同权同价是农村集体建设用地入市改革的政策目标，这意味着农村集体建设用地价格将上涨，这必然导致支撑农业发展的集体建设用地使用成本上升，挤占农业收益，制约我国农业现代化的发展进程。

（1）农业居住成本加大风险

随着宅基地扩权赋能改革进程的推进，农业居住用地使用权经历了无偿获得到有价流转的改革历程。宅基地流转尝试，受让主体范围扩大的改革趋势就是农业相关产业发展所需居住用地成本一路走高的变化过程。宅基地逐步入市将加大农业产业链延伸所需的居住成本。

《中华人民共和国土地管理法》（2004年）及相关法规明确规定：“集体经济组织成员可无偿获取一处宅基地，且不得出让、出租、转让给非农村居民。当出现此情况时，村民不予再次获得宅基地。”这意味着传统城乡分割体制下，农业从业者的住宅用地没有使用成本，这是劳动生产率相对低下的农业再生产顺利进行的保障条件。为此法律明确规定，严格限制农村宅基地流转。而城镇建设用地改革开放以来就开始了市场化导向的改革，这就导致了新的城乡建设用地的二元性。在城镇化加速发展的条件下，城乡建设用地供需失衡日益严重，一方面，城镇建设用地供不应求越来越突出；另一方面，农村集体建设用地闲置浪费现象却与日俱增。因此，我国开启了农村宅基地制度的改革探索，以提高农村集体建设用地利用效率。2017年中央一号文件再次强调推进农村“三块地”改革，8月《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的出台，进一步释放农村集体建设用地入市范围扩大信息。随后2018年中央一号文件明确提出探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”，再次适度放活农民房屋和宅基地使用权，为城乡人口双向流动提供政策支持。从允许宅基地使用权有限流转，到宅基地使用权流转范围逐步扩大，从农村集体内部成员向农村集体外部成员，再向城镇居民扩展，宅基地权利人拥有更大议价空间。与此同时，伴随宅基地使用权主体范畴的拓展，需求相对增加，宅基地流转价格呈现不断上涨趋势。以重庆地票价格为例，可以清楚地体现这种变化走势。2017年重庆宅基地退出形成的地票交易价格较2008年有大幅上涨，约为2008年的2.3倍（如图2-1所示），即使如此，这一价位也还远低于同区位国有建设用地成交均价，仅为其成交均价的24.54%。如按农村集体建设用地同权同价的改革预期，宅基地价格还将上涨。因而随着农村宅基地逐步大量入市，传统农业劳动者无偿获得农业居住用地的环境将逐步消失。与此同时，2017年中央一号文件鼓励新农民、专业人才进入农村，农业部部长韩长赋表示当前已有约480万新农民返乡和下乡创业，且很多为大学毕业生，更多具有专业知识的农业劳动者从城镇流入农村，这无疑将加大其农业居住成本。

（2）农业产业链延伸的集体经营性建设用地成本大幅上涨

当前，国家着力推进农村一二三产业融合发展，这表明传统农业将从生产环节向加工、营销、服务环节延伸，通过延长农业产业链，促进农业与二三产业融合，带动农业发展。以农业为基础的现代融合产业将覆盖“从种子培育到餐桌消费”的整个产业链，农业发展所需集体经营性建设用地范畴也将相应拓展，包括产前所需的农业物质投入厂房用地、农业市场信息服务等生产性服务办公用地。产中除农业劳动者的居住用地外，还需要技术研发及应用推广等生产性服务用地。产后还主要需要三类用地：一是仓储用地，涉及仓库库存、贮存产品等；二是农产品初加工用地，包括包装、清选分级、初级加工等；三是营销服务用地。但随着入市改革进程的推进，农村集体经营性建设用地使用权能不断完善，先后经历流转、入市试点尝试以及与国有建设用地同地同权同价的改革历程，其成交价格也随之大幅上涨，致使农业产业链条延伸所需的集体经营性建设用地成本随之提高。

以往我国从法律上禁止农村集体建设用地使用权流转，意味着其不能进行市场交易，农业生产所需要的集体建设用地没有使用成本。2003年我国开始逐步解除禁止农村集体建设用地流转的限制，《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发〔2003〕3号）提出“通过集体建设用地流转、土地置换等各种形式，使企业在乡镇上的用地难题得到合理解决”。2004年国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定“农民集体所有建设用地（包括村、建制镇以及集镇）的使用权在符合规划的情况下能依法流转”。随后，各省相继颁布了集体建设用地使用权流转管理办法，打破其禁止流转现象，开始探索其有价流转交易，开启了其与农业发展割裂的改革历程。从农村集体建设用地有限流转开始，农村集体建设用地产生使用成本，并不断大幅上涨。如：广东省自2005年放开禁止农村集体建设用地使用权流转的限制以来，全省集体建设用地流转均价呈上升趋势。据广东省国土资源厅的调查数据显示，2005年以来农村集体建设用地流转价格快速上扬，从2006年的129.03万元/公顷上涨到2007年的171.92万元/公顷，同比增长高达33.24%;2008年至2009年4月期间的流转均价达到308.37万元/公顷，较2007年增长79.37%，流转价格不仅快速上涨且涨幅惊人。

尽管农村集体建设用地流转放开了土地受让主体范围的限制，但流转阶段的农村集体建设用地与国有建设用地相比，其收益权和处分权等方面的产权权能受限，致使其价格较之国有建设用地价格还是明显偏低。为了缓解城镇国有建设用地供给不足与农村集体建设用地闲置的供需失衡矛盾，十八届三中全会明确规定，推进农村集体经营性建设用地直接入市，建立城市与农村相统一的建设用地市场，同时进行宅基地退出改革。由于农村集体经济组织因出租厂房的回报更高，为追求租金的高利润，积极回购农村集体经营性建设用地；而部分投资者和企业也因成本、收益问题选择购买厂房，导致农村集体经营性建设用地供求关系发生变化，其价格快速上涨。由此可见，在推进农村集体建设用地扩权赋能改革的进程中必将带动其价格持续上涨，加剧农业产业链延伸及研发等各环节的农村集体经营性建设用地成本上升。据浙江德清洛金镇砂村和浙江德清武康镇太平村、陕西西安高陵区北樊村、湖北宜城市流水镇六台村4个农村集体经营性建设用地成交价格可知（见表2-1），入市价格大幅上涨，平均增长了17.225倍。陕西西安高陵区北樊村某地的农村集体经营性建设用地入市后成交价格较之于之前的流转价格增长倍数甚至高达52倍。最低的增长倍数（浙江德清武康镇太平村）也达到3.3倍。不仅入市前后农村集体经营性建设用地成交价格的变化幅度大，而且入市改革进程中，农村集体经营性建设用地的租金及成交价格也在大幅上涨。据实地调研发现，此前广东省东莞市凤岗镇某厂房每年租金80万元，2017年涨到88万元，且以后每两年按10%的幅度上涨。此外，其出让价格也大幅增加，2017年3月广东省东莞市谢岗镇黎村的某农村集体建设用地上所修建的厂房转让价格仅为550万元人民币，2018年7月该厂房的市场转让价已升至1000万元左右，增长幅度约81.82%。可见，随着入市改革进程的推进，农业发展所需的集体经营性建设用地成本也将逐步提升。

若要实现与国有建设用地同地同权同价的改革目标，试点地区入市后的农村集体经营性建设用地成交价格还将进一步上涨。据入市试点地区成交均价可知，截至2017年9月，农村集体经营性建设用地成交均价达到80.58万元/亩，但与国有建设用地成交均价（113.99万元/亩）相比还存在较大差距，若要达到与同期国有建设用地完全同价，其价格还将增长41.46%。以广东省东莞市黎村为例，2018年7月，当地同区位同使用权期限的国有厂房成交价基本上是农村集体经营性建设用地上修建的某厂房成交价的4倍。这意味着农村集体经营性建设用地成本仍存在上涨趋势。

以上分析表明，我国农村集体建设用地使用权在实践上先后经历了禁止交易到有限流转再到直接入市的改革过程。伴随入市改革的渐进推进，改革在赋予农村集体建设用地更大权能并逐步实现与国有建设用地相同权能的同时，其用地价格也随着改革进程的逐步深入节节攀升，这无疑将相应加大我国农业产业链条延伸所需的农村集体建设用地成本。

3．农业链条延伸所需土地资源被挤占

农业属于弱质产业，利润相较于二三产业而言普遍偏低。伴随农村集体建设用地入市改革的不断深化，因受让主体的逐利行为，农业产业链条延伸所需的土地资源易被挤占。据各行业A股上市公司未来价值排名显示：农业上市公司仅一家入围且排名30，这意味着市场环境中的农业增长潜力较低。因而，随着入市改革的普遍推开，农业所需要的建设用地将会被大量挤占，甚至完全基本被占用，导致农村集体建设用地全盘“非农化”，农业所需要的建设用地完全得不到保障。这主要是由于：一方面，土地用途规划不明确，仅明确规定农村集体建设用地必须符合规划和用途管制，但政府对农村规划较为随意并且未对农村集体建设用地具体用途进行二次划分。另一方面，土地分类监管呈现出明显的滞后性，土地用途监管的科学性严重不足。主要表现在现行法律法规制度的不完善以及相关法律法规破而未立。如：目前农村集体建设用地入市仅明确禁止其用于房地产开发，监管机制也未依据农业与非农用途实行分类管控。因此在利益驱动下，因非农产业的比较收益远高于农业的收益，其用途必然发生转换。若不对其用途进行分类管理，将导致大量农村集体建设用地用于非农产业，农业发展所需的建设用地得不到有效保障。

当前，尽管中央一号文件陆续提出探索建立农业农村发展用地保障机制，支持农村一二三产业融合发展。试点地区部分入市的农村集体建设用地也开始服务于农业生产及农业发展，但从15个农村集体经营性建设用地入市改革试点披露的土地用途资料来看，15个试点全都用于商服用途，只有8个试点地区约38宗地用于与农业相关，其中仅13宗地用于以农业为基础的融合产业发展，但基本限于乡村旅游业这类单一模式，入市试点地区的土地用途也证明了农村集体建设用地价格过高，将制约现代农业发展，并相应弱化农业的物质生产功能，导致土地的非农化趋向明显。同时，从用于与农业相关用途的成交地块的区位分布来看：东部仅浙江省部分农村集体建设用地入市用于与农业相关用途，其余7个地块均匀分布在中西部及东北部。这意味着经济越发达，农业与非农产业比较收益差距越大，农村集体建设用地完全非农用途的风险越大。此外，随着经济逐步发展，经济欠发达地区非农产业替代农业发展的风险也将加剧。因此，如果不重构已经打破的农村用地结构体系，现代农业所需的土地资源将被严重削弱，更多农村集体建设用地将完全脱离农业，削弱此类用地对农业发展的支撑作用，农村三产融合也可能将因土地资源不足而发展受阻。

（三）约束农业现代化发展的要素投入风险加大

从发达国家农业现代化发展的实践来看，农业现代化的内在要求包括科技化、效率化、生态化和集约化，涉及人才、资本、技术等各生产要素投入，而当前在农村集体建设用地入市背景下，越来越多工商资本下乡不仅直接削弱农业发展所需的集体建设用地支撑，还将进一步约束与农业相关的人才、资金投入，导致人才、资金“非农化”倾向越发突出，进而加剧农村涉农资金供需失衡，阻碍农业科技水平的提升，可能影响农业现代化进程的有效推进。

1．约束农业劳动力质量提升

土地是农业发展最基本的生产资料，伴随农村集体建设用地成交价格的上涨，将从如下两方面影响农业劳动力质量的提升。首先，农村集体建设用地入市价格上涨约束农业人才的流入。从成本收益角度来看，伴随农村集体经营性建设用地入市改革的深入，其成交价格也将随之上涨，必然增加农业成本，降低其利润，使得城市劳动力转移的预期收益降低。与此同时，2018年中央一号文件明确提出，实行宅基地“三权分置”改革，这虽然为城市人才在农村的生产经营活动提供居住空间，但伴随宅基地制度的逐步改革，必然提高其居住成本。以重庆地票交易为例，近年来重庆地票交易价格呈波动性上升趋势，从2008年的8.16万元/亩上涨至2017年的18.74万元/亩，年均价格涨幅高达9.68%。因此，从城市人才向农业配置的成本收益分析可知：农村集体建设用地入市带来的价格上涨，直接导致农业从业者净收益下降，造成城市人才转移动力不足，进一步制约农业人才的流转。其次，农村集体建设用地价格猛涨加大了人员培训用地成本，较高的门槛制约了农业劳动者质量的提升。

2．约束资本流入

作为弱质产业的农业，其盈利空间相对较小。在农村集体建设用地仅明确规定符合规划及用途的背景下，因其价格上涨所带来的利润率下降，将制约资本要素投入农业。根据我国近5年农业投资额及增速情况可以发现（见表2-2），按主要行业划分的农、林、牧、渔业固定资产投资额虽逐年递增，但是其增长速度自2016年开始大幅下降，呈先增后降的趋势，2017年增速甚至比上年降低10.65个百分点。同时，按三次产业划分的第一产业固定资产投资也呈现相似的变化趋势，表明农业投资面临巨大挑战。在经济下行压力下，伴随农村集体建设用地入市价格上涨，还将进一步拉低农业行业利润率，难以吸引资本要素向农业集聚。据现有调查数据显示，2017年规模以上农产品加工业主营业务收入已达到19.4万亿元，乡村旅游和休闲农业的营业收入也超过6200亿元，而直接来源于农业生产的利润有限，可能不是资本投资的主要对象，这种发展趋势对农业效率的提升有限，因而从整体来看，农业现代化推进速度可能受限。

3．约束农业技术进步

农业技术进步不仅需要专业技术人员，还需要农村集体建设用地的支撑，以便推进农业技术成果通过实践操作、实地指导等形式，广泛应用于农业的生产前期、生产中期、生产后期各环节。从政策预期来看，农村集体建设用地入市，一方面盘活农村土地资源，通过增减挂钩、土地综合整治等，促进农地规模化；另一方面土地整理后所带来的农村集体建设用地集约化有利于为农业科技平台建设提供土地保障，进而促进农业技术发展和推广。但作为服务于农机存放、维修、农业技术研发、推广等用途的农村集体建设用地，其价格在入市改革过程中也将上涨，必然会加大农业技术发展成本，存在制约农业技术发展的风险。从我国每年农机总动力的供给情况来看（如图2-2所示），2007年至2015年农机总动力供给量绝对值持续上升，但2016年绝对值出现锐减，同比降幅达到12.96%。通过进一步观察我国农业机械总动力的涨幅可以发现，其增长率大致呈递减趋势，2016年甚至出现负增长。在当前我国大力支持农业机械化发展的现实背景下，可以推测2016年我国农机发展在一定程度上可能受农村集体建设用地入市改革负面效应的制约。

财政对农业的支出是农村基础设施建设的资金保障，其投入的数量将影响以农村基础设施建设为依托的农业技术发展。尽管现阶段我国大力强调对农业发展的扶持，财政支农资金绝对值呈逐年上升趋势，但近年来财政支农占财政总支出的比重呈缓慢下降趋势（如图2-3所示）。这一现象的出现可能与农村集体建设用地直接入市改变农村集体建设用地出让后的收益分配机制，增加农村集体及集体成员的收益有关，但从农业机械总动力供给数量减少来看，其他资本（除政府投入）对技术的投入相对较小。因而，在财政支农比重下降，农村集体及集体成员资产上升的背景下，若不引导集体经济组织加大对技术的投入，将存在约束农业技术进步的风险。