三、农村集体建设用地入市改革的现实依据

农村集体建设用地入市改革是中国特色社会主义经济建设的现实需要，入市改革有利于推进城乡融合发展从而实现由传统城镇化到新型城镇化的转型，有利于优化土地增值收益分配结构从而缩小城乡居民收入差距，有利于吸引生产要素聚集从而促进农业农村现代化，充分体现全民共享改革红利的社会主义公有制的优越性。

（一）改革是新型城镇化发展的现实需要

如果作为基础性资源的土地制度都是城乡二元性的，城乡经济二元固化发展的态势就难以扭转，要缓解城乡经济二元性发展带来的发展不平衡问题，必须对农村土地制度进行改革，尤其要对农村建设用地进行入市改革，以实现城乡建设用地市场的统一性，进而推进传统城镇化向新型城镇化转型。

1．解决农民工“半市民化”的现实需要

伴随我国城镇化率快速提高的同时，农民工的“半市民化”问题也同步累积，因而新型城镇化的核心是人口城镇化，实质上是农民工的市民化。据国家统计局数据显示，2017年我国城镇常住人口8.13亿，其中包括了在城镇居住6个月以上的流动人口2.44亿人，占城镇人口比重的30.01%。《中国流动人口发展报告2017》指出，近年来我国新生代流动人口比重呈不断上升趋势，2016年已达到64.7%，成为流动人口中的主力军，其中16-59岁的劳动年龄流动人口中，出生于1980—1980年间流动人口比重由2011年的不足50%上升至2016的56.5%，出生于1990—1999年间流动人口比重由2013年的14.5%上升至2016年的18.7%。农民工“半市民化”数量庞大以及新生代农民工“半市民化”比重不断上升问题与社会结构紧密相关，如果处理不当，极易引起不同社会群体之间的对立和冲突，进而引发社会矛盾与危机。

然而，要解决农民工“半市民化”问题，面临严峻的成本制约，政府公共财政能力有限。农村集体建设用地直接入市可实现土地的资产化收益，能有效缓解农民工“半市民化”的成本约束。据中国社科院测算，2013年我国农民工市民化的人均公共成本约为13.1万元/人，李杰（2015）等据此测算出2014—2020年间我国存量和增量人口城镇化的年均成本为6.11万亿元。即使考虑政府、社会、个人三方分担成本，依然存在明显制约。就政府公共财政支付能力而言，6.11万亿元年均人口城镇化的公共成本占2014年全国一般公共财政收入14.04万亿元的31.42%，而2014年我国公共财政用于全社会的公共服务、社会保证、教育住房支出才5.66万亿元，占比29.09%，即使将公共财政支出全部用于支付人口城镇化的公共成本，资金缺口也高达4544亿元。就个人支付能力而言，以最高增速年份的11.4%为2015—2020年间的年均增长率来测算，2020年农民人均纯收入达到18905.8元，根本无力分担每人131000元的公共成本。就社会支付能力来看，农民工参加社会保障中五险最高的参保率不足30%，社会分担人口城镇化成本的能力相当有限。

农村集体建设用地直接入市打破了各生产要素自由流动的城乡制约，有助于解决农民工的“半市民化”成本制约问题。城镇化是农村人口转变为城镇人口的过程，包括经济城镇化、人口城镇化、社会城镇化以及土地城镇化等方面内涵。人口作为城镇化的核心，是农村人口转变为非农人口的过程，并伴随着经济活动的转移、素质提升、价值观念的转变。但传统城镇化发展进程中，大量的农村土地通过征地制度变更为城市建设用地，土地资源聚集着资本、劳动力以及技术等生产要素向城市迅速聚拢，而农村集体建设用地的限制入市阻碍了城市资本、人力与技术等生产要素向农村及农业流入，制约了农业和农村的发展。为此，农村集体建设用地直接入市改革成为解决人口城镇化问题的重要推动力。通过建立城乡统一的建设用地市场，有利于促进劳动力、资本、技术等要素在城乡双向自由流动，既增加农村集体和农民的财产性收入，又推进农业和农村发展，从根本上解决农民工“半城市化”的成本制约问题，助推传统城镇化向新型城镇化顺利转型。

2．城乡土地统一规划和集约利用的现实需要

我国城乡二元的土地规划利用体制导致乡村土地闲置浪费现象突出，因而农村集体建设用地直接入市是解决城镇建设用地供给不足而农村建设用地闲置浪费并存矛盾的现实需要。农村集体建设用地直接入市结束了城乡建设用地分割的历史，为城乡土地统一规划、集约利用提供了前提条件。

我国城镇建设用地供给总体不足，但农村集体建设用地闲置浪费现象则十分突出。《全国国土规划纲要（2016—2030年）》的数据显示，我国人均农村居民点用地面积为300平方米，远超国家标准上限。原国土资源部数据显示（如图1-7所示），由于乡村人口不断减少，农村人均居民点面积不降反增。为了解决城乡建设用地供求失衡矛盾，亟须通过城乡土地统一规划，对低效利用的农村集体建设用地进行集约利用，以增加建设用地的有效供给，提高农村建设用地利用效率。截至2013年底，全国农村集体建设用地面积为3.1亿亩，其中经营性建设用地面积为4200万亩，宅基地面积2.5亿亩，公益事业性用地1800万亩。单对具有经营性性质的农村建设用地进行直接入市改革，就能释放出相当于当年新增建设用地指标5.42倍左右的土地资源。此外，建立城乡统一的建设用地市场，为统一城乡土地规划提供了前提条件，有利于统筹城乡空间土地规划布局，进一步提高土地利用集约程度。

3．城乡统筹和城乡融合发展的需要

城乡统筹和城乡融合发展均需要打破城乡土地制度的二元性特征，建立城乡统一的土地市场，没有城乡土地的统筹就不可能有真正意义上的城乡统筹发展，没有城乡建设用地的统一规划，也不可能有城乡空间的融合发展，也难以实现城乡产业的融合发展。因而通过农村集体建设用地直接入市改革来实现城乡建设用地产权权能统一，是城乡统筹和城乡融合发展的现实需要。

中华人民共和国建立以后，经过对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造，我国建构了城乡二元的土地公有制度，城镇土地所有权归国有也就是全民所有，农村土地所有权归农村集体所有，土地所有权主体的区别体现了城乡发展土地保障的制度安排差异。改革开放以来，与社会主义市场经济体制相适应，我国对城镇土地使用权进行了市场化改革，赋予了其使用权的交易属性及相应的占有、使用、处置、收益权能，城镇土地的资产化收益越来越显现，但农村建设用地却依然不能进行入市交易，产权权能受限，城乡土地产权的二元性又呈现了新的特征。不仅所有权主体不同，而且产权权能不对等，城镇国有建设用地使用权可依法转让，农村集体建设用地使用权却不能直接入市转让，无法获得产权收益，使用权主体也有严格限制，农村集体建设用地入市只能通过征地途径实现，这样一来，农村建设用地交易的增值收益主要由地方政府和开发商获得，而农村集体和农民分配到的收益明显少。改革开放以来，尤其是城镇国有建设用地市场化改革以来，城乡经济发展和城乡居民收入差距的最大影响因素在于城乡建设用地是否具备可交易属性的区别，为此，国家通过政策调整，尝试农村集体建设用地可以进行流转，但由于产权权能存在差异，同样的用途和区位，农村集体建设用地的价格却远远低于国有建设用地价格。为深化改革，才开启了农村集体建设用地直接入市的改革，以实现农村集体建设用地与国有建设用地同权同价的改革目标。

农村集体建设用地入市改革有助于促进土地资源在城乡之间自由流动，有利于从根本上实现城乡居民在产权和治权上的平等和统一，从而为城乡统筹和城乡融合发展提供前提保障。进而通过配套改革缩小城乡经济发展差距，增加农村居民财产性收入，缓解城乡发展不平衡的矛盾。

（二）优化土地收益分配结构的现实需要

我国征地补偿制度是以土地原有用途为依据并考虑土地用途变更后补偿一定增值收益来测算的，基本原则值得肯定。但由于增值收益没有充分体现对农业和农村的反哺分配导向，因而导致城乡经济发展差距拉大，农村内部区域经济差距也同时拉大，为了解决城乡经济发展失衡及第一产业与二三产业发展失调问题，必须优化农村土地增值收益分配结构，从根本上缓解“三农”问题对现代化发展的瓶颈制约。

1．解决征地矛盾需要农村集体建设用地入市

我国实施的征地制度往往表现为农村集体和农民获取的土地增值收益总体少于地方政府和开发商的收入，而地方政府获得的收入又没有主要用于支持农业和农村发展，加之因征地而生的利益分配纠纷和矛盾不断增多，严重影响社会和谐和效率提升。为此，需要通过农村集体建设用地直接入市改革来解决这一现实难题。

我国东部地区征地补偿标准大幅低于市场交易价格，土地产权主体权益保障不足。浙江省自2014年7月起调整征地片区价格，全省征地补偿最低区片综合价按以下标准执行：征收耕地、其他农用地（除林地以外）和建设用地，一类地区不低于5.4万元/亩、二类地区不低于4.5万元/亩、三类地区不低于3.7万元/亩。广东省国土资源厅发布的《关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》中规定：一类地区耕地征地补偿保护标准为11.6万元/亩，最低的十类地区仅为3.13万元/亩。然而2016年浙江省和广东省地方政府土地出让金平均收入分别达到252.91万元/亩和241.22万元/亩（图1-8），远远高于征地补偿标准。

我国中部地区补偿标准虽有所提高，但同样远远低于政府土地出让金收入，农村土地产权主体权益也没有得到充分保障。2016年《关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》明确提高了征地补偿标准，根据所有区片以及土地性质的不同，补偿标准从22.5-3.6万元/亩不等，其中以郑州市市区最高，达到22.5万元/亩。2015年，《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值法标准和区片综合地价的通知》对2010年底制定的补偿标准进行调整，根据片区以及土地性质的不同，补偿标准从9.11-3.03万元/亩不等，最高的景德市达到9.11万元/亩。然而，2016年河南省和江西省土地出让平均收入分为94.01万元/亩和86.45万元/亩，同样远远高于征地补偿标准。

因区位优劣差距较大，西部地区补偿标准各有不同，但总体上都远远低于地方政府的土地出让收入。四川省《关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见》川办函（2008）73号文件指出，关于征收每亩耕地的土地补偿费和安置补助费分别按前3年平均产值的10倍和6倍计算，涉及住房拆迁的按照每人不得少于30平方米的标准提供基本住房，并将被征地农民纳入社会保障体系，建立被征地农民养老、医疗、失业和最低生活保障制度。随后，川国土资函（2014）1170号文件，将征地统一年产值划分为7-21共十五个等级，价格从1080-3650元/亩不等，在以前基础上进一步提高了土地补偿费和安置补偿费标准。《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发（2013）58）确立了2013年以来整个重庆市征地补偿的一般标准，土地补偿费不分地类、不分地区，按批准征收土地总面积计算，标准为每亩18000元；安置补助费按转非安置的农业人口数计算，每个转非安置的农业人口的安置补助费标准为38000元；青苗和地上构（附）着物实行综合定额补偿，以批准征收土地总面积扣除农村宅基地和林地后的面积为准，每亩定额补偿22000元。也就是说，重庆市征收耕地一般的价格为7.8万元/亩，包括了土地补偿、安置补助和青苗等地上物。2016年，四川省政府土地出让金平均收入分别达到100.88万元/亩（如图1-8所示），远远高于征地补偿标准。

征地补偿不能完全按用途变更后的增值收益来支付，这是各国的共性，关键在于增值部分应当归社会共享，尤其要体现对农业和农村的反哺，才能体现社会主义的共享公平，但增值收益的大部分却归了开发商和地方政府，而对地方政府这一收益的支出又没有严格规定，导致社会矛盾加剧、产业结构扭曲、动能难以转换，既影响公平又伤害效率。

2．优化收益分配结构

基于征地收益分配不公的矛盾日益突出的现实，为了优化土地增值收益分配结构，增加农村集体和农民的收益，有必要通过缩小征地范围的同时推进农村集体建设用地直接入市，重构农村集体建设用地直接入市的收益分配结构，实现改革红利惠及农业和农村，并缓解城乡经济发展不平衡的矛盾。

截至2018年底，四川省成都市郫都区农村集体经营性建设用地入市总收益74800.28万元，除政府按规定收取一定比例的土地增值调节金外，集体经济组织获得43949.19万元收益（见表1-2）。

截至2018年底，北流市集体经济组织从137宗入市地块中所获土地增值收益187848.5万元（见表1-3），大部分留存集体，纳入农村集体财产，实行专账核算、专户存储、专项管理，主要用于本集体组织成员的社会保障安排，本村基础设施建设和公共服务设施。

截至2018年底，德清县集体经济组织从187宗入市地块中所获土地增值收益24997.7万元，包括57家村集体股份经济合作社和5家乡镇资产经营管理公司（见表1-5）。大部分村集体股份经济合作社出于风险管控的考虑，利用入市所获得的土地增值收益选择购买政府债券等低风险投资确保集体交道保值增值。如：德清县新市镇宋市村股份经济合作社挂牌出让一宗42.06亩的村集体经营性建设用地，一次性获得785.19万元的土地收益，将其中的600万元进行稳妥投资，即购买政府债券，每年可获得43万元利息。也有不少村集体在征得集体内部成员同意后探索更多经营投资方式。如：德清县洛舍镇东衡村股份经济合作社前后共挂牌出让31宗178.24亩集体经营性建设用地，一次性获得土地收益3733.51万元，该村股份经济合作社利用其中的2500万元投资开发村内建设用地，建造2.4万平方米标准厂房，经营出租给小微企业获取租金收入，以此壮大集体经济。德清县农民直接入市获得的收益是通过股份经济合作社年终分红来实现的。当然农村集体经营性建设用地入市后的开发利用也带动了相应产业发展，农民也通过经营民宿、餐饮等获得相应收益。德清莫干山镇仙潭村发展乡村旅游业增加了农民经营性收入，全村民宿经济经营户已经增加至125家，2016年接待游客12.4万人，营业收入1347万元，该村农民人均收入达到29600元。

农村宅基地逐步入市探索也取得相应成效。浙江义乌2017年已实现39431户农民“住有所居”，实现接近12万人的就地城镇化。义乌率先探索推行宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，收取宅基地有偿使用费9.39亿元，“集地券”收益7.37亿元，有偿选位费32亿元，农民获得了更多财产性收益。

从农村集体经营性建设用地直接入市试点及宅基地逐步有限入市改革探索来看，农村集体建设用地入市收益分配结构进行了有效重构，农村集体经济组织和农民作为土地产权主体成为土地增值收益的主要获得者。土地增值收益在国家、集体、农民间的分配结构经过重新构建已经充分体现了产权主体的权益保障。国家明确规定，土地收益调节金比例为20%-50%，集体和农民收益占比更高，改革达到了优化重构农村集体土地增值收益分配结构之目的。

（三）促进农业现代化的现实要求

我国农业发展之所以长期滞后于二三产业，农业对生产要素的聚集能力不强、农业利润低下是主要原因。农村集体建设用地直接入市改革，可有效带动土地使用权主体拓展，增强土地要素对资本、人才、技术的聚集能力，同时通过非农产业带动，还可以有效提高农业劳动生产率，促进农业现代化发展进程。

1．提高农业劳动生产率的需要

我国农村集体建设用地与城镇国有建设用地开发利用分割已不适应社会主义市场经济发展的现实需要，农村集体建设用地在市场经济条件下权能受限，必然影响农业劳动生产率的提高。在开放经济条件下，我国农业产业化率（如加工度）和农业效益、农业劳动生产率偏低，在国际市场上缺乏竞争力。加之农业属于弱质产业，利润空间狭小，难以激发产业动能转换。从图1-9可以看出，2001年我国农业劳动生产率为2976元/人，全员劳动生产率为13137元/人，非农产业劳动生产率为33970元/人，三者差距较小。随着城镇化和工业化进程的推进，城镇及非农产业生产技术不断革新，全员劳动生产率不断提高，2017年达到101231元/人，由于土地、资本、劳动力等生产要素迅速向非农部门流动和聚集，非农产业劳动生产率也大幅提升，2017年达到179373元/人，而农业产业劳动生产率仅为18610元/人，农业产业效率低下问题日益突出。与此同时，土地要素向非农产业的单向流动更是对农业发展形成了制约效应，人力、资金缺乏进入农业的积极性，农业资金供应严重不足，劳动成本和科技成本相对过高，农用地转变为城镇非农用地的土地增值收益又主要归地方政府所有，致使农业资金缺乏带来的农业基础设施建设滞后、农业机械化程度低下、农业技术创新和应用更是无从谈起。第三次农业普查数据显示，2016年在全国20743万户的农业经营户中，拖拉机仅2690万台，耕整机仅513万台，排灌仅42万个。现实变化表明，要提高农业劳动生产率，必须通过农村土地市场化改革来带动资本、技术、人才等生产要素向农村和农业流动，才能从根本上实现以工促农、以城带乡，进而推进农业现代化发展进程。

2．增强农业要素聚集能力的需要

改革开放以来，与国有建设用地使用权交易市场日渐完善形成强烈反差的是农村集体建设用地使用权主体被严格约束，只能是农村集体经济组织和集体经济组织成员（农民），这样一来，阻碍了农业以及与农业关联的二三产业相关人才向农村流入，资本、技术也难以向农业转移，农业要素集聚能力显得更为欠缺。尽管之前我国也开始尝试了农村集体建设用地流转，体现市场化改革导向，但没有根本触及农村集体建设用地产权权能缺失问题，因而难以解决农业要素聚集能力严重不足的现实困境。

农村集体建设用地直接入市并实现与国有建设用地同权同价的改革决策及实践，突破了人力、资本、技术等生产要素向农业流动的空间制度障碍，为农业现代化发展提供了前提条件，增强了农业对人才、资本、技术等生产要素的聚集能力，促进了农业产业链条的延伸，有利于提高农业整个产业链的盈利能力，从根本上扭转农业发展严重滞后对现代化的约束问题。

（四）促进农村现代化的现实需求

实践证明，农村的现代化不能单一依靠农业的发展，这也是农业的弱质性特征决定的，因而农村现代化还要依赖二三产业的发展及其对农业的带动。农村集体建设用地直接入市交易改革为非农产业向农村转移提供了用地保障。据统计，随着江西省修水县大力实施“强工兴城”战略，该县有2万多人在家门口打工。该县幸福村的村小组有25户人家，有10户人在附近的厂里上班，月工资收入在1500-3000元。农村集体建设用地直接入市，为农村一二三产业融合发展提供了用地保障，有助于在农村实现农业产业链条的延伸，促进农村三次产业协调发展，达到振兴乡村之目的。

农村现代化不仅体现在生产现代化，还体现在生活方式、消费方式及意识理念的现代化上，为此，需要建设现代化的基础设施、公益性事业及工商服务业等。第三次农业普查数据显示，2016年仅47.7%的农户饮用净化处理的自来水，36.2%农户使用水冲式卫生厕所，普通旱厕占46.2%,44.2%的农户使用柴草做饭取暖，乡镇仅21.5%有高速公路出入口，只有11.9%的村通天然气，25.1%的村有电子商务配送站，11.9%的乡镇有剧场、影剧院，16.6%的乡镇有体育馆。农村基础设施建设落后的根源在于农村集体建设用地不能直接入市，城乡产业对接和基础设施规划受城乡土地空间分割约束。因此，适时推进农村集体建设用地直接入市是农村现代化发展的现实需求。2018年中央一号文件强调，实施乡村振兴战略，生态宜居是关键，乡风文明是保障。各地区也在积极实施改造村落风貌、整治农村人居环境、抓好生活垃圾处理、修建饮用自来水工程、推进“厕所革命”等。城乡构建了统一的建设用地市场，既有利于城乡现代化空间一体规划，又有利于获得土地增值收益的农村集体和农民自主改善基础设施，从而有效推进农村现代化发展进程。

从改革开放以来的现实实际来看，农村集体建设用地直接入市改革有利于推进新型城镇化发展，有利于优化土地增值收益分配结构，进而有利于促进农业农村的现代化发展，充分体现改革红利惠及全民的社会主义公有制的制度优势。