3.3　财政科技专项资金绩效评价的制度背景

3.3.1　财政科技专项资金绩效评价的基本前提

自2011年财政部颁布《财政支出绩效评价管理暂行办法》以来，由财政部门主导的财政支出绩效评价对于优化财政资源配置、推动政府职能转变、深化财政体制改革起到重要作用。短短几年时间，各地相继出台了具有地方特色的评价实施方案，开展评价的试点工作。以广东省为例，自2008年开始，约三分之一省级财政支出展开了自评审核，或重点评价，或第三方评价等。2013年，在全国率先委托第三方开展了“十件民生实事”专项资金绩效评价，涉及26个省级主管部门、108项财政专项、478.73亿元省级财政资金。2014年，广东省人大再开先河，针对战略性新兴产业发展LED及新能源汽车专项资金，经政府采购招标，整体委托第三方绩效评价中心开展绩效评价，将资金主管及监管的发改、科技、财政部门纳入评价对象，引起社会广泛关注。

但与此同时，财政支出绩效评价，尤其是专项资金绩效评价面对一系列矛盾：一是角色冲突。政府绩效评价是对政府的监督与约束，由财政部门主导评价导致角色错位。二是体系庞杂。尤其是指标体系繁杂，与绩效评价量化要求及“关键指标评价”的要求存在距离。三是方法悖论。目前广泛采用的目标比较法的前提是假设专项资金存在清晰可衡量的目标，并且假设目标的正确性，但理论上，凡是拥有清晰目标事务应由市场调节，无须政府作为。四是现实困惑。目前各地的做法大体上与财务审计（或称绩效审计）的功能基本等同，主要针对资金合规性及所谓绩效目标实现，从而导致部门之间职能重叠。五是法律依据缺失。与审计已形成完备的法规体系及组织体系不同，绩效评价在国内尚无法律依据，亦无独立的组织机构及领导体制，等等。这些问题，与财政理念、制度体制、技术方法、文化惯性等因素密切关联，但归结起来，绕不开一些基本问题，即“为什么要评价”“评价什么”“如何评价”等。显然，厘清这些问题是构建财政支出（专项资金）绩效评价体系的基本前提，具有理论及现实的必要性及迫切性。

事实上，国外对公共财政评价研究由来已久。概括来说，大体历经三个阶段：一是以古典经济学理论为基础的财务评价。基于完全竞争市场机制假设，1844年，杜比（Jules Dupuit）提出了“消费者剩余”理论。根据这一理论，公共项目的评价标准为净生产量乘以相应的市场价格所构成的社会效益下限加上消费者剩余，即社会总效益。二是基于福利经济学和凯恩斯理论的社会费用—效益分析。公共项目不同于私人项目，更加关注公共福利改善。庇古的福利经济学为此提供了福利标准。之后，源于“帕累托准则”的“成本—效益法”成为评价公共项目的重要方法。20世纪30年代后，凯恩斯主义推动了政府投资项目评价向国民经济宏观层面的延伸。三是综合评价。20世纪80年代以来，基于可持续发展的要求及理论，公共项目评价拓展到了包括经济、技术、环境、社会、政治等各方面的综合评价，评价指标体系覆盖生态环境影响、资源利用能力、社会发展贡献、经济效益水平等方面。

国内对财政支出绩效评价研究及实践源于新世纪。检索公开的文献，对于“为什么要评价”，受制于传统理念，多数研究者认为，绩效评价即是评价效益，是加强财政支出监管的重要手段，提高财政决策水平的重要保障。也有学者指出，财政支出绩效评价为财政管理提供了参照依据、衡量尺度、工作方法和监督手段，“加强财政资金规范、高效运作”有利于“提高政府行为透明度、加强公众监督、实施政府民主、廉洁执政”。党的十六届三中全会后，财政部根据“建立预算支出绩效评价体系”的要求，提出我国推行支出绩效考评是“建设高效、透明政府，深化部门预算改革的必然要求。”还有学者从有限资源的角度，认为财政支出绩效评价有助于缓解部门事业发展需要资金和财政资金安排不足的矛盾。对于“评价什么”，代表性观点认为，绩效是效益、效率和有效性的统称，包括行为过程和行为结果。前者涉及投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理；后者包括产出与投入相比是否有效率，是否达到预期的目标，以及产生的中长期影响。不过亦有人指出，财政支出绩效评价体系针对的是预算执行。至于“如何评价”，贾康认为，绩效评价是通过对政府行为的内控来保障政府目标的实现。丛树海指出，指标体系构成绩效评价工作的核心和评价目标实现的关键。也有学者认为，财政支出绩效评价旨在考核政府财政职能实现程度，即政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量及成本，等等。应该说，已有的文献涉及了财政支出及专项资金绩效评价的主要问题，如绩效评价是监督财政的手段，目的在于建设高效、透明政府，指标体系具有特别意义，等等，亦为本书提供了启示。但文献的局限性也相当清楚：一是将财政支出的目标性评价与绩效评价等同，目的在于追求财政的执行力，评价内容着眼于资金的规范、效益、效果。但政府绩效的落脚点在于其公平性，亦为公共财政的基本属性与功能。二是混淆了评价主体与对象。作为民主文化的技术工具，政府及其组成部门是政府绩效评价的对象，财政支出及专项资金绩效评价对象直指作为责任主体的财政部门及主管部门，包括资金的使用机构。三是文献大都针对特定背景与主题，缺失系统性和逻辑的一致性。尤其是针对专项资金绩效评价的文献不多，比方说，绩效指标服务于评价目的，为评价对象可以作为的行为结果的体现；资金使用者、监管者的职责不同，指标体系必然存在差异性；等等。探究问题的原因，主要在于：国内对财政支出绩效评价研究处于起步阶段，存在理念及认识误区，如把目标考评等同于绩效评价，实践部门大都基于本部门视角及利益，缺失独立性。

3.3.2　财政科技专项资金绩效评价的目的与功能

评价目的及其功能定位（“为什么要评价”）是构建绩效评价体系与机制的首要问题，决定评价意义、功能、主体、对象、程序、技术体系和结果应用。财政专项资金具有典型的“中国特色”，是“为扶持、发展某项特定事业而专门设立的资金，是贯彻落实国家特定时期、特定政策的一种特殊财政手段。”由于在基本预算支出以外，财政专项资金要求专款专用及单独核算。按照财政部公布的材料，目前国家层面的专项资金有285项，资金主管者涉及几乎所有的党政部门，其中又以发改、经贸、教育、科技、宣传部门为主。逻辑上，绩效评价的直接目的是为了提升绩效，与基本预算支出相比，针对财政专项资金进行绩效评价具有现实可行性，因为相对于部门一般支出，评价结果较易与下年度预算挂钩。

（1）评价目的。党的十八大报告将政府绩效管理的目的视为提高政府的公信力、执行力，这是理论上的重大突破，亦是政府绩效评价的根本要求。事实上，政府绩效评价有着深刻的社会背景及内置的价值导向，要求在追求经济、效率、效果的基础上，全面回应公民祈求，即凸显所谓“公平性”。如奥斯本所言，是“改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；改变以过程为导向、谋求以结果为导向的控制机制”。或者说，政府绩效评价一开始就存在清晰的目标导向，包括价值目标及技术目标。前者即是民主目标，可视为政府的公信力，后者追求政府管治的效率效果，体现政府的执行力。或者说，既涉及政府组织内部上下的关系（目标评价范畴），又指向政府与社会、公众关系，即公众对政府的信任程度。作为政府绩效评价的组成部分，财政专项资金绩效评价的目的旨在提高公共财政的公信力和执行力。

不过，严格而言，公信力和执行力并非平行的概念。有公信力必然有执行力，但有执行力未必有公信力，甚至可能为破坏力。与目标评价不同，财政专项资金绩效评价指向政府财政“应该干什么”，并非“正在干什么”，一定程度上是对执行力（“正在干什么”）进行纠错。这些年来，我国自上而下的财政专项资金规模不断扩大有着深刻的原因，但无可讳言，与地方、部门及其之间的利益密切相关，亦与财政专项资金设定的必要性、目标的可行性及监督评价追求的所谓与公众需求错位的执行力有关。以能繁母猪饲养补贴专项资金为例，始于2007年生猪价格上涨背景下出台的此项财政政策，初衷是刺激生猪供给以平缓猪价，但由各级政府共同承担的每头100元定额补助能繁母猪的方式不仅是对市场配置资源的反动，而且成为地方不可能完成的任务，为追求所谓执行力唯有丧失公信力。农村电影公益放映场次补贴、农村低收入户住房改造补助、渔民柴油补助等不少专项资金的情况大同小异。

（2）功能定位。应该说，现行体制下，我国已形成了较完善的具有刚性约束力的财政资金分配与监管的体系、制度与机制，包括人大的财政预算审议与监督、审计部门的财务审计、财政部门的财务稽查等。探讨财政专项资金绩效评价的功能定位，核心在于厘清绩效评价与上述监管手段的分工及协同。

首先，在我国政治体制下，人大对政府预算和决算的审议监督具有法律依据与程序，但从这些年各地的做法来看，这种审查监督缺乏具体的手段与规范做法，“威慑力不大，约束力不强，特别是违法违规责任难以落实，没有相应的责任追求制度，监督质量不够高。”正因为如此，近些年社会公众对审计工作寄予厚望，审计的范畴亦不断延伸，出现所谓“绩效审计”的概念。按照英国《国家审计法》（1983）的定义，绩效审计是“检查某一组织为履行其职能而运用其资源的经济性、效率及效益性”，与1986年最高审计机关国际组织公布的定义（绩效审计为经济性、效率性和效果性审计）基本相近。在国内，2008年，国家审计署在审计工作发展规划中首先提出“绩效审计”的概念，其内涵是“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性”。显然，绩效审计是关于经济性、效率性和效果性审计（即3E审计）。

其次，以3E为特征的绩效审计与政府绩效评价的4E结构（增加了“公平性”）存在本质的差异。如果说3E体现了执行力，那么，公平性是民主的范畴，体现价值导向。按照我们的理解，财政专项资金绩效评价是指基于结果导向和公众满意度导向，运用科学方法、规范流程、相对统一的指标及标准，对财政专项资金支出的经济性、效率性、效果性和公平性进行综合性测量与分析的活动。评价针对三个层面：一是宏观层面上，专项资金立项决策科学性、民主性及管理办法可行性；二是中观层面上，主管部门对资金监管的有效性；三是微观层面上，资金用款单位使用资金的合规性。背后涉及过程控制与结果导向、使用绩效与管理绩效的关系，本质上指向政府内部权责关系及其财政体制。绩效审计可覆盖中观及微观层面财政资金的合规性、监管的有效性，甚至绩效目标的完成程度，但假设了目标及规则的正确性，难以监督决策的科学性及民主性，即所谓公平性，换而言之，无法形成对目标的纠错机制，而恰恰这一点，决定了财政专项资金的基本绩效及评价的功能定位。如近几年视为“过街老鼠”的科研经费，在使用环节，由于不承认项目主持人的劳动报酬，“外国人工费占七八成，我们的人工费只有10%，导致‘弄虚作假’大规模发生，比如虚报发票，这实际是制度原因造成的”，然而，这种由制度造成的所谓“腐败”，审计做了什么，又能做什么呢？

最后，财政专项资金绩效评价的功能定位与人大审查监督并非同一范畴，如果再重复审计（包括绩效审计）的功能，显然不符合政府组织管理及机构设置的基本原则，不可避免地造成机构及职能内耗，亦不具有操作上的现实可行性（如操作成本等）。我们以为，从现实出发，财政专项资金绩效评价功能应着眼于宏观层面，指向专项资金的立项决策及分配，包括资金管理办法设定目标的科学性与可行性；定位于绩效导向的目标评价。一是目标评价。吻合体制内自上而下的管理属性。完成绩效目标是目标控制的使命所然。绩效评价倘若无助于目标实现，必然丧失存在的前提。评价的经济性、效率性与效果性即是针对目标而言。二是绩效导向。绩效导向为目标评价设置了方向和条件，它要求评价强化“结果导向”和“公众满意导向”，前者指向组织内部关系，要求财政支出的过程控制应该服务于产出效果，尽可能优化流程，减少程序，后者指向政府与公众的关系，即公平性。财政资金源于纳税人，公众满意成为检验结果的最终标准。显然，这种定位不仅强化了组织内部的目标实现及主体责任，即提高政府财政执行力，体现政府内部管理属性及政治制度的内在要求，而且从组织外部的视角，检验内部目标的科学性与民主性，实现政府财政执行力与公信力的统一。

3.3.3　财政科技专项资金绩效评价的主体和对象

评价主体，简而言之，即谁来评价，也就是评价权的问题。理论上，政府绩效评价主体可分为内部主体与外部主体。广义的内部主体包括上级政府，以及同级议会、司法机关等，外部主体是指独立于广义政府之外的组织及公民，如高校学术团体、大众媒体和社会团体等。我国的政治制度不同，党委组织在评价权力关系中占据重要地位。

财政部2011年颁布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）第三条规定，各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体。“财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。”2012年财政部《关于印发的通知》（财预〔2012〕396号）中，进一步要求强化财政部门、预算部门绩效评价主体功能，探索引入第三方评价。在这里，财政部门和预算部门拥有评价权，被视为评价主体。从权责关系的角度，政府绩效评价存在所谓评价权、组织权、实施权等“三权”关系。在我国政府绩效管理试点工作中，对一级政府或政府部门开展评价，评价权为上级党委与政府，一般成立以党政首长为组长的领导小组，下设办公室拥有评价组织权，体制内的惯性做法又将办公室设于相关的党政部门，所谓牵头单位。财政支出绩效评价目前尚未如其他考评一样设立相应领导机构，一般由财政部门（大都内设了绩效评价机构）牵头组织管理及实施工作。

纵观目前各地的做法，大体有几种情况：一是自评，即资金使用者，或管理者发起的对专项资金的自我评价，评价主体为评价发起者；二是自评审核，对自评进行审核者拥有评价权，一般为财政部门或主管部门；三是委托第三方评价，委托方拥有评价（组织）权，第三方拥有实施权；四是由人大主导或审计部门发起评价，人大为评价主体；五是极个别的独立第三方评价，第三方行使评价权。不过，严格而言，财政部门或专项资金主管部门在上述前三种情形中只是拥有评价的组织权，评价权仍为上级政府（党委）。只是在现行体制中，评价组织权处于“三权”的实际主导地位，某种程度上等同于实际评价权。所谓委托第三方评价，第三方不过是受托行使实施权而已。

从理论与逻辑上看，将财政部门或主管部门作为评价主体与政府绩效评价的内涵错位，这些部门及专项资金的使用机构是绩效评价的对象。依前所述，政府绩效评价追求政府公信力，是民主范畴的技术工具，或者说是对政府的监督与约束，财政及主管部门作为政府的组成部分构成评价对象，如果作为评价主体，则是目标评价范畴。财政资金只是评价载体，并非评价对象，因为政府绩效评价对象为责任主体，目的在于提升绩效，财政资金本身不具备这一属性。在财政资金绩效评价涉及的责任主体中，包含了资金使用、监督与管理者，对应于使用绩效、监督绩效与管理绩效，具体而言，主管部门主导专项资金的宏观决策、分配与管理，财政部门负有资金监督责任，如资金管理办法的主要制定及执行者，资金使用者承担依规依承诺使用财政资金的责任。但亦存在特殊的情况，如民生资金中，部分专项资金终端补助目标对象并非评价对象，如贫困人群虽为财政资金的使用者与受益者，但为公共财政或者说政府的服务对象。这类专项资金无所谓资金使用绩效，评价指向监管绩效。另一类支持产业发展的专项资金，如战略新兴产业发展专项资金，绩效评价并非产业发展评价，而是产业发展与政府财政关系的评价，因为大多数情况下，产业发展是市场选择，无须政府干预。

由人大主导（评价主体）、财政及主管部门协同（评价的主要对象），第三方实施的财政专项资金绩效评价模式具有逻辑一致性和现实可行性。人大作为国家的权力机关，法律赋予其审议监督政府财政支出的权力，新的国家预算法进一步将这一权力具体化。由人大主导财政专项资金绩效评价，符合“依法治国”基本方略的要求。从实际操作上看，人大主导评价独立于政府部门之上，避免了由财政部门主导评价，政府内部平级部门之间的推诿及内耗。但与此同时，人大不具备财政专项资金绩效评价的专业组织及技术手段，在政府信息公开程度不足、信息严重不对称、第三方市场发育不完善等现实条件下，由第三方独立评价亦难以操作，这样，引入多元评价主体，尤其是由人大主导的评价模式为较理想的选择。在这一模式中，人大的主体及权威地位，第三方的专业性、客观性与公正性，以及财政及主管部门掌握财政信息的完备性得以有机结合。

3.3.4　财政科技专项资金绩效评价的方法与周期

财政专项资金绩效评价方法是政府绩效评价方法论的应用与延伸，服务于评价目的，受制于环境条件，影响甚至决定评价的科学性。在方法体系中，几个要素显得特别重要。一是绩效目标及目标比较法。从结果导向的角度，目前广泛采用的目标比较法的前提是存在绩效目标以及目标设置的科学性和规范性。大多数财政专项资金服务于党和政府的中心工作，理论上存在明晰的目标，但在技术层面，目标申报及审批难以与预算编制同步，导致目标后置，从而失去意义。同时，目标设置的规范性要求目标所设定的预期提供的公共产品和服务的数量和质量有着明确、合理与客观的内涵，对此应有详尽的论证及测算依据，包括目标实现的保障措施、进度安排等。对目标的评审，关键在于评价组织具有公信力，主管部门作为专项资金申报者和管理者不能主导绩效目标的评审，以避免角色冲突。

二是评价流程及其优化。评价流程，即评价路线与结点。目前由财政部门组织实施的专项资金绩效评价一般包括评价组织及前期准备、项目单位自评、组织方或委托第三方对自评材料审核、现场核查、提交评价报告、报告反馈与结果应用（绩效改善）等环节。从现实情况来看，评价流程及时间过短难以内部协调，操作性存疑（部门之间及层级上下的协调，以及现场核查需要充分的时间，甚至为组织实施者不可控的），流程及时间过长则失去对过程纠错的机会。况且，与审计不同，财政支出绩效评价缺失法律、组织及资源保障。解决这一矛盾在于科学合理地优化流程。将重点关注微观层面的资金使用的合规性及基层政府部门监管资金的有效性转移到宏观层面，即决策的科学性、民主性，以及资金管理办法的可行性。技术方法上，即使是检验资金使用的合规性，亦应该科学抽样，突出评价的目的性及有效性。同时，开发及实现评价的信息化及智能化。

三是评价周期。绩效是时间的函数。伯纳丁（Bernardin）等将绩效定义为特定的时间内，由特定的工作职能、活动或行为产生的产出记录。或者说，作为责任主体的成绩单。绩效评价针对增量，兼顾存量。由于资金效果发挥有一个滞后的过程，因此，评价时点与时段选择十分重要，确定合适的评价周期有助于评价结果的合理性、科学性和稳定性。一般而言，评价周期过短可能与资金效果周期错位，过长则无助于资金绩效改进。从各地实践看，由当年对上年度专项资金进行绩效评价，不少资金尚未分配、支付或应用（尤其是基建类资金），当然亦无所谓绩效。因此，应根据专项资金属性，以及绩效信息的统计周期，从现实出发，确定评价基准日及周期，我们以为，专项资金绩效评价以滞后半年到一年为截止点较为合适，基建类资金可进一步延后。

四是满意度调查。公众满意度体现公共财政追求民主和公平的价值取向，回应公众诉求，让公众有序参与评价过程及财政管理，是建设民主财政与阳光财政的要求。理论上，公共财政目标追求社会福利最大化，公众满意即为衡量财政支出民主性的“落地指标”。同时，财政专项资金往往基于社会目标，其过程和结果难以被确认和量化，客观指标评价不能完全反映其绩效内涵，采用满意度测评，即以抽样调查等手段，采用专家评估、公众问卷等形式，以满意度来反映资金绩效的公共性及社会目标实现程度，亦从技术上实现评价指标值的数量化。满意度调查的关键问题是：由于项目属性与效益的复杂性，其受众往往形成群体性分割，关联对象可能存在利益冲突，亦存在长期和短期利益的矛盾，为此，调查对象及范围应基于广大公众的利益，覆盖不同的利益群体。调查内容设计应服务于评价指标及指标值的实现，尤其应针对难以由客观指标量化的内容，如社会效益、公共属性、可持续发展等。同时，财政专项资金涉及特定领域，对其绩效的认知与判断具有专业性，与一般公众相比，相关领域的专业人士作为公众“代理人”是更合适的对象。

3.3.5　财政科技专项资金绩效评价的指标及模型

指标体系是财政专项资金绩效评价的核心问题及实现评价目的技术工具，也是绩效评价有别于其他监管手段的重要标志。自20世纪70年代以来，西方国家政府绩效评价的方法体系已逐渐成形，开发了一些有针对性的模型框架。如1994年，美国政府会计标准委员会（The Government Accounting Standards Board）提出的关于政府服务绩效评价的指标体系，包括四类指标：投入指标（主要用于测评政府提供的财务资源，如支出与非财务资源，如设备等）、产出指标（测量政府所提供服务的数量）、后果指标（测量提供服务所获得的成就或产生的中期结果或最终结果）、效率与成本效益指标。2002年，美国管理和预算局基于“尽全力建立一个以结果为导向的政府”的需要，针对目标相近的项目提出一套所谓“通用评价指标”，覆盖七类项目。可以说，建立通用评价指标是发达国家财政项目绩效评价的技术经验。

在国内，2011年，财政部在《财政支出绩效评价管理暂行办法》中，将绩效评价指标分为共性指标和个性指标。共性指标适用于所有部门，主要包括预算执行，财务管理，资产配置、使用、处置、收益管理及社会效益，经济效益等。2013年，财政部在《关于印发‹预算绩效评价共性指标体系框架›的通知》（财预〔2013〕53号）中，提出了项目支出绩效评价共性指标体系框架，包括投入、过程、产出、效果等4项一级指标，项目立项、资金落实、业务管理、财务管理、项目产出、项目效益等6项二级指标，立项规范性等20项三级指标。其中三级指标中，经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响等可视为个性指标，需要针对项目特点进一步分解。应该说，财政部的这套指标体系框架反映了我国目前对财政支出绩效评价的基本认识及理念，有一定的可操作性，成为官方的通用体系。但与此同时，这套体系基于体制内要求，尤其是财政部门的立场，旨在追求财政的执行力，由于定位于自上而下的目标评价，并且主要针对资金的使用绩效（基层用款单位及基层主管部门），从而与政府绩效评价的理念与财政支出绩效评价技术要求存在距离。

（1）宏观评价及其指标体系。本质上，政府绩效评价是对政府内部权责关系的调整和约束，针对责任主体，财政专项资金绩效评价亦不例外，为宏观层面的评价，个中原因：一是由政府绩效评价追求公信力的目标所决定；二是与审计、检查等体制内财政监督手段与功能形成互补；三是操作层面的可行性（很难设想，绩效评价能如财务审计一样对所有资金使用过程及凭证进行“合规性”检验）。与针对基层用款单位及监管部门的微观评价相比，宏观评价在关注使用绩效的基础上，更加关注监管绩效，尤其是财政部门的监督绩效，以及财政专项资金设立的科学性与民主性。区分宏观评价与微观评价于指标体系而言在于绩效指标应为责任主体所作为，在财政专项资金的关联主体中，财政部门、主管部门及资金使用单位的权责及职能不同，同一部门中，不同层级的部门扮演的角色不同，同时，专项资金整体成绩或问题不等于专项资金使用者的成绩或问题，微观成绩相加不等于宏观成绩，不区分监管绩效与使用绩效，微观绩效与宏观绩效实质上模糊了权责关系，无助于发现问题及改进绩效。从近几年我们对省级财政100多项专项资金绩效评价结果看，专项资金存在的主要问题不在基层。社会关注的近几年审计发现的问题相当部分并非“真问题”，如支出率不高、地方配套资金不到位、设立资金专户、报账超标准、流程不合规，等等，是基于这些规则的正确性，也是审计的标准。正因如此，反过来成为专项资金绩效评价的现实理由和价值所在。

针对宏观层面，指向专项资金设立的必要性，尤其是与公共财政的一致性，以及管理办法的可行性（主要又是目标与程序的一致性、实施的可操作性）。为此，宏观评价针对专项资金整体，主要检验专项资金的公共属性、资金分配及结构合理性、设定目标的科学性、资金管理办法合理性与可行性等。实际操作中，可采用目标设置科学性、管理办法可行性、资金公共属性、总体目标实现程度等简洁的指标体系。由于这些内容有较强的专业性，一般要配合专家评审的方式。事实上，并非所有的事物均可以客观量化，政府绩效评价本质上为主观评价，问题的症结不在于专家的主观性，还取决于评价组织者（权），即专家“为谁评价”。

（2）微观评价及其指标体系。微观评价即是对监管绩效与使用绩效的评价。从技术层面，构建通用模型尽可能体现公共性，可在采用多层次的指标结构，平衡共性与个性的关系。根据近年的实证与检验，结合实际情况，我们试图提出财政专项资金绩效评价的通用指标体系。这一体系（两个层级）适用于监管绩效与使用绩效评价，包括4项一级指标和11项二级指标。

上述框架的特点：一是指标维度反映财政专项资金绩效全过程，即从资金投入到产出及效果的过程。一级指标资金投入、过程管理、目标实现与社会满意内涵清晰，互不重叠，同时体现主观评价与客观评价互补与互证功能。11项二级指标是一级指标的内涵分解，其中经济性、效率性、效果性、公平性为绩效的4E要素，公平性置于社会满意维度，体现满意度导向，更具可操作性。二是二级指标体现关键指标评价理念。绩效评价是关键指标评价，并非所有的内容需要评价和能够评价。为此，资金投入重点关注立项论证和绩效目标，过程管理指向资金管理和业务管理。三是通用指标适应性强。适用于不同层级的财政专项资金的管理者与使用者，既可针对使用绩效，又可针对管理绩效，符合通用模型的基本要求。同时，在二级指标下，目标实现在经济性、效率性、效果性导向下可进一步延伸三级指标，解决评价对象（使用绩效、管理绩效）差异化问题。

在通用模型的框架下，针对财政专项资金使用者，使用绩效评价指标进一步延伸至三级指标，可建立专项资金使用绩效的评价指标体系，三级指标包括论证申报、目标设置、资金支出、财务合规性、机构制度、实施程序、预算执行、完成进度及质量、社会经济效益和社会满意度。针对财政专项资金的监督与管理绩效评价指标体系采用19项三级指标，包括审批报送、目标设置、资金拨付、监管合规性、机构制度、监管措施、预算执行、完成进度及质量、社会经济效益、社会满意度等。